業主集體行動視角下的社區強人治理

社區治理困境中的“明星小區”

中國城市社區治理受到兩個宏觀因素的影響：單位制的消解和私有產權房的出現。商業小區中物業公司與業主委員會的出現，使學者認為“三駕馬車”（指業委會、居委會與物業公司）的組織框架將改變社區治理結構，從而改變城市基層社會的治理格局。然而多年來，住宅小區中普遍“跑”起來的只有居委會與物業兩駕。業委會卻普遍存在成立難、運作難、換屆難、監督難等問題。在此情形下，目前在一些地方出現的極少數“明星小區”就特別引人注目。這些“明星小區”并非官方評比中的優秀社區，而是業主實踐者們口口相傳的小區。其突出之處在于：業委會自發成立，不僅持續生存并且改變現有社區治理格局，成為“三駕馬車”中的主導者，居委會和物業的強勢地位大為削弱，業主權益得以保護，小區內部治理秩序良好。

在政府對業主組織尚有疑懼，各種內外部壓力并存的情況下，“明星小區”的業委會何以突破行動困境，成功地從維權組織轉變成小區治理組織，為業主提供穩定的生活秩序？其成功的條件是什么？背后是否存在某種治理邏輯深刻影響著當下中國基層社區的治理實踐？理論上說，如果將小區內部的秩序視為一種公共物品，業委會的普遍癱瘓反映了公共物品的自我提供是無效的，那么“明星小區”的存在就更加具備特殊的意義：我們或可就此發現自主提供公共物品的關鍵要素或機制。

觀察這些“明星小區”，盡管客觀形態不一、內在組織架構有異，物業管理的方式以及業主組織形式均不同，卻都突出存在一種“帶頭大哥”的現象。區別于一般社區組織的領導人績效原則，這些“帶頭大哥”的存在決定了小區治理的成敗（一旦“帶頭大哥”離開業委會，小區治理就出現混亂），并且表現出較為一致的社會學和人格特征，如理想人格、背景、追隨者組成的小團隊等。在基層政府眼中，這些“帶頭大哥”們動機可疑，令人頭痛。強人治理是解讀中國城市基層社區治理問題的透鏡，認識強人現象和其背后的邏輯無疑會幫助人們深刻理解當下中國社會的基層治理生態。

維權VS.治理：文獻及研究框架

目前關于業委會的研究存在將業委會分別作為維權組織和作為治理主體的兩種范式。學界對業主維權的研究一般囿于社會運動分析框架，相應忽略了作為治理主體的業委會行動表現。作為治理主體的業委會研究認為，業委會作為治理主體之一的角色內含于維權的敘事之中，其核心作用是有助于社區形成多元權力主體治理格局，其興趣點仍在組織結構以及業委會與外部互動關系上。有學者提出業委會在行使權力的過程中可能形成的準派系和準專制的傾向，這可以視為打破業委會研究外部性的一種嘗試。然而，這些仍落后于“明星社區”所代表的當下業主實踐的研究，也未完全深入到治理情境中考察業主組織集體行動的困境和相應的動力、運作機制，尤其是考察作為邏輯結果的強人治理。

摒棄現存的制度因素，如果沒有物業，沒有居委會，小區業主依財產權進行自發的自我管理，大部分中國小區面臨的主要是集體行動的困境，即人們如何走向合作及自我提供有效公共物品的問題。奧斯特羅姆以“公地悲劇”“囚徒困境”以及“集體行動困境”概括公共物品提供模型。其核心是，理性的個體會導致公共物品提供的困境。傳統上解決的路徑無外乎兩種：外在權威與私有化，即透過強制或者市場化打破集體行動中的搭便車行為。在將公共物品嚴格 限定在公共池塘類資源后，奧氏提出第三種模式：自主治理，即在一定的條件下經過反復博弈有可能在一封閉社群內部達到對公共品的自我供給與管理。

然而與奧氏嚴格限定的公共池塘類資源不同，社區成員基于私有產權的共有財產權管理更類似于一種地方區域自治問題，不過后者涉及的是公權。實際上，中國的小區（主要指商品房小區）治理，既非政府性治理，也非奧氏自主性治理，而是兩者某種程度的混合。中國現在普遍盛行的小區管理模式是外在權威與市場化結合。居委會名為自治，實為國家在基層的代理人，是自上而下的一種構建；物業公司的普遍引進則提供了市場化方式的日常管理。這種外在權威與市場結合為業主提供了基本的秩序，卻也是小區矛盾的主要來源。由于內部權力主體空缺，加上居委會和物業以及部分政府人員結成的利益同盟，中國商品房小區普遍存在開發商和物業公司侵權的現象。由于侵權的隱在性和長期性（需要長時間才能暴露），業主們當下感到的仍是由居委會和物業公司提供的基本生活秩序。這抵消了相當一部分業主集體行動的自覺，使集體行動變得不必要。只有在現有物業管理不能提供令人滿意的產品或產品有問題，或開發商等嚴重侵權行為被發現，自發組織行動才有必要與可能。然而，組織行動中產生的激烈對抗以及制度代價會極大削弱集體行動的內生動力，各種搭便車的問題更會從內部消解自發行動的可能。

因此，存在以下三方面的因素決定業主集體行動：（1）現有小區生活秩序能否提供，是否發生小區失序；（2）對抗外部壓力的成本，包括制度性成本（如廣為詬病的前期物業制度、相關法規對業委會的規定等），行動過程中政府的態度，開發商和物業的反對等；（3）內部成本，包括小區開發模式、規模、居住形態，以及人員內部矛盾和分化等結構性要素對業主行動的制約。一旦侵權突破業主行動的前提條件，造成小區失序，是否發生業主行動將取決于上述因素與以下條件之間的復雜博弈：（1）特殊業主的出現，特殊業主以其能力、稟賦、意志和資源動員、感召一部分業主，成為維權以及接下來治理行動中持續對抗內外壓力的正向投入；（2）對行動的預期收益和成本的核算，組織行動的內外成本必須小于獲得的收益，包括維權帶來的經濟收益和維權正義兩個方面，否則行動不會發生或因無法持續而失敗。

偶然事件引發的維權：一種初始狀態和行動路徑

由現有的社區治理結構決定，中國目前的小區大體處于兩種狀態：要么是由物業矛盾引發的激烈對抗，要么是開發商和物業公司聯手掩埋矛盾后的表面秩序。然而除強人治理的“明星小區”外，絕大部分小區業委會對此都難有作為，處在普遍的休眠或癱瘓中。原因不外內外兩面。內部而言，中國社區大、居住形態復雜、成員對某一集體物品的興趣程度不同，可能存在廣泛的利益沖突，組織成本極為高昂。與此同時，業委會自身的監督問題越來越突出，成員被收買、變質，倒向利益集團，形成派系之爭等時有出現，造成業委會的合法性危機。

外部而言，現有制度和法律規定、利益集團以及權威壓制是業主組織行動的最大阻力。前期物業制度下，物業由開發商指定，開發商和物業“父子一家”的事實導致開發商的侵權行為得不到物業公司的清理和監督，造成開發商對小區共有權益的肆意侵害。開發商聯手物業，甚至拉攏某些政府人員組成利益同盟對業委會的成立和運行施加干涉和阻撓。地方政府出于維穩壓力對業委會這些“麻煩的制造者”非常頭痛。一些看似保護業委會的法律并非鼓勵其獨立發展，而是為了加強控制。這導致本來作為制度救濟產生的業委會一出生在基層社區治理結構中就極為孱弱。

維權行動打破中國特殊的業主組織休眠狀態，帶來業主團體跟外部集團的直接對抗。維權型或抗爭型業委會出現。2000年，深圳NT1花園的業主范先生因為對小區公共面積被開發商和原物業公司違規侵占忍無可忍，給當時的市領導寫了一封信，要求市委市政府關注NT1花園的問題，將屬于業主的公共面積交還給業主。令觀望的業主意外的是，聯名信很快得到了批復。此舉使范先生成為業主心目中的“大哥”，并順理成章地當選NT1 花園首屆業主委員會主任。

另一些特殊業主投入維權并非一開始發現了侵權事實，而是始于被業主選進業委會。職責要求業委會從查清小區公共收益開始，這就等于被動站到開發商和物業公司的對立面。這類社區一般本身存在業委會，但是由于力量難以與利益集團抗衡，在社區治理中處于休眠狀態。當矛盾激發到一定程度時，業委會的精英開始組織業主進行維權，長期處于休眠狀態的業委會被激活。

維權后的業委會：精英的“政治智慧”和行動結果

由于業委會法律主體地位的缺失，其合法性遭受制度排斥，組織化行動又面臨著法律和政治風險，實踐中大量業主維權行動最終以失敗告終，真正成功的少之又少。在張磊的研究中，成功的維權往往需要有幾個核心要素：維權骨干和積極分子的領導、業委會的建立、業委會的有效動員、適當的策略、業主豐富的資源。在組織平臺具備的前提下，核心精英動員方式、維權策略尤其會帶來不同結果。其中，理性維權被當成制勝的法寶。與精英的維權策略和行動智慧相關聯，維權后業委會出現三種走向：

第一，維權失敗，業委會發展陷入困境，社區治理出現混亂。第二，維權成功，但是業委會缺乏治理能力，因此而告瓦解。這就是所謂一次性成功維權。上海S小區就是這樣一個典型案例，雖然維權實現了小區選聘物業的目標，但是新物業公司的入駐，卻無法解決舊物業留下的問題，反而遭到舊物業公司的諸多阻礙。第三，維權成功，業委會在維權中獲得聲望，并最終掌握社區自治權。上海SX社區、天津SG小區、深圳NT1花園等都在維權后實現了較成功的業主自治。業委會獲得權威，對小區事物保持強勢控制。物業公司回歸管家職能，居委會則在很大程度上被邊緣化。

上海SX小區從2001年業主入住開始就陸續暴露出問題。直到2003年，以金先生為首的業主發現小區要把業主共用的停車場改建成社會停車場的時候才意識到成立業主組織的重要性。2005年第一屆業委會成立。之后經過無數次維權，先是結束了兩個物業共管局面，進而更換老物業，進行第三方物業管理。針對前兩屆物業管理中公共收益不公開、物業承諾不到位等矛盾最為尖銳的問題，小區業委會決定：物業不僅要為自己的承諾交納履約保證金、與業委會共同管理小區公共收益賬戶，還從部分包干制、部分按實結算過渡為全部酬金制，收回業主權益，形成業委會“借殼模式”。

成功的“明星小區”的實踐模式還包括天津SG小區的“麗娜模式”、無錫CJ小區的自管模式，北京的SD小區的業主代表大會制等。這些小區目前治理效果良好，得到業主滿意，物業管理也起到使業主房產保值增值的作用。

跨越一次性成功維權：強人邏輯和社區治理

社區維權的實質是爭奪社區治理的權力。一定意義上，評判小區維權成功的標尺就在于是否獲得社區自治權。北京的M小區和上海的S小區在對抗強大的制度、結構等制約過程中，實際上已經取得了階段性勝利，最終卻未能獲得社區治理的主導權。這是判斷其維權失敗的最根本之處。

維權中發生的對抗越強烈，維權后業委會要付出的制度代價越大，社區越難進入自治。這是現有治理環境下的必然，需要精英的行動智慧。不僅如此，社區治理的專業性和復雜性對參與人員的能力、資源甚至時間、精力提出了非常高的要求，與此同時，業委會的工作卻是長期低回報甚至負回報。兩者間的張力足以使許多當初出于公心、熱情參與業委會工作的業主中途放棄，業委會難以運轉。另外一些謀求進入業委會的人卻可能一開始就別有圖謀。一旦業委會變質成為物業和開發商的利益同謀，要進行業委會重新選舉就非常困難。囿于選舉的高成本和再次組織的代價，廣大業主多數選擇隱忍和不配合，社區治理仍困難重重。

對比“明星小區”的成功實踐，北京的M小區和上海的S小區失敗的根本原因可以歸結為缺乏有能力、有資源并且有威望的“帶頭大哥”。所謂“帶頭大哥”不僅要在維權階段對小區進行有效動員、整合及采取相應的行動策略，還需在維權成功后持續、大量并且不計后果地投入，最終建立起一套社區治理的有效制度。沒有“帶頭大哥”的持續投入以及相應的人格、智慧、資源等為條件，業主行動無法在現有的框架內實現正向反饋。社區維權即使成功也會最終瓦解。

與外部邏輯相關，強人治理的內部邏輯來自復雜不確定的維權和治理情境中強人所謂底層革命家的能力、氣質以及資源。尤其是在維權中發展出的專業知識、管理技能以及行動智慧等。強人一般具有比較優厚的人脈資源，包括自身豐富的社會資本和在維權中積累的人脈關系等。在人格特征上具備偏執性，意志頑強、榮譽感、專斷化、表演性等。

強人越是在智識、經驗、資源等方面超出普通業主，越可能產生對資源的壟斷效應，對普通業主參與進行排斥。長期擔任領導職務也會對道德品質帶來負面影響。長期在權力崗位上進行大筆公共資產的管理和監督，經常面對利益集團的有意分化和精神籠絡，支持團隊在一旁進行的利益聳動等，強人們往往從接受一些物業公司的小恩小惠開始，逐步放松對物業公司的監督，進而倒向居委會和物業公司的聯盟。

結論：走向制度化構建

研究發現，強人治理幾乎是現階段業主自治不可避免的邏輯結果。在對抗強大的內外壓力基礎上形成的強人治理，以強人的資源、稟賦以及個性特質等條件，持續投入維權和社區治理行動，重新確立了業委會作為社區治理結構中權力主體的地位，還原了與物業公司的雇傭關系，居委會則被極大邊緣化。這是社區自治出現的新形態，對當下中國的基層社區治理有著重要的啟示。由于自治的艱難，多數業主的不參與，一旦有能力強、資源豐富的草根精英投入行動，組織的決策權將會輕易地轉移到他們身上。自治變成少數人的事業，帶來少數人組成的聯盟。在這種情況下，即使政府放手社會組織領域，社會組織獨立，帶來的也無非是另一種寡頭控制方式。因為組織無需考慮對普通大眾的承諾，只須維系對支持者的忠誠。因此，必須著手相關制度建設，構建切實可行的內部規則，使監管有效，使治理變得簡單可操作化，使社會組織具有平等、志愿、服務的社會屬性。

基于以上分析，本文對業主自治提出以下建議：（1）可以仿效上海等地的做法，地方政府幫助社區成立業委會，降低業委會成立門檻，減少制度性成本，突破業主行動的初始條件，將維權、治理行動納入有序的法治化環境；（2）分解結構性因素造成的業主行動困境，逐步打開中大型封閉式小區，切分大共有單元，降低業主自治的組織成本，支持引入新技術革新組織手段和動員方式；（3）為業主行動提供必要的專業培訓和智力支持，改控制、滲透為指導、協作，加強監督，改變社區治理結構中居委會和業委會以及居民的信任模式，支持各類社會組織創新社區治理結構。