中國經濟法治的問題及其改進方向

文/張守文

問題的提出

中國在取得經濟奇跡的同時，社會財富分配不公問題卻令人堪憂，對于上述涉及效率和公平的兩大方面，法治究竟發揮了何種作用？其對于推動經濟和社會發展有何種影響？這些疑問構成的“法治與發展之謎”，尚需通過探尋和揭示中國經濟法治的問題和改進方向來加以破解。

盡管中國的經濟法制取得了突出成就，但對于與此相關的經濟法治究竟應如何評價，其對經濟發展是否構成有效促進？與此同時，什么樣的經濟法治能夠兼顧效率與公平，真正推動全面的發展？如何看待法治的現實與理想之間的差距，并明晰中國經濟法治的未來走向？這些都是在國家全力推進法治建設的新時代，需要學界深入探討的重要問題。

本文試圖說明，持續的經濟法制建設，為經濟法治水平的提升奠定了重要基礎；立足于中國本土形成的經濟法治，更適合中國經濟和社會的發展階段，但存著剛性不足的問題，并呈現相對“柔性”的特色；對于“柔性”法治的長處和不足，應一分為二，揚長避短，使其向寬嚴相濟、剛柔并濟、統分結合、激勵相容的方向改進；隨著中國經濟和法治的整體發展，應進一步提升法律的統一性、確定性、可預見性，增強法治的剛性，同時，基于發展中的大國所面對的諸多復雜問題，還應適度保留法治的柔性。

本文將通過分析中國經濟法治的形成，研討其存在的剛性不足問題以及由此形成的柔性特色，進而探究柔性法治對經濟發展以及法治體系自身建設存在的正反兩方面的影響，并總結其中蘊含的法治經驗，以明晰經濟法治的改進方向。

中國經濟法治的形成、問題與特色

中國的經濟法治，是伴隨著中國市場經濟體制的確定和發展，在不斷解決各類經濟問題的實踐中形成的。正是在經濟的興衰沉浮過程中，經濟法治才得以發展，并由此使相關問題和特色得以顯現。

（一）中國經濟法治的形成

要確立經濟法治的基本架構，必須經濟立法先行。為此，我國在1993年通過專門修憲，確立實行市場經濟體制，繼而在1993年至1995年的三個年度，分別進行市場規制法、財稅法、金融法的大規模集中立法，初步建立了與市場經濟體制相適應的基本經濟法律制度，從而為1997年提出“依法治國”方略，推進市場經濟條件下的經濟法治奠定了基礎。

1997年的亞洲金融危機和2008年全球性金融危機的應對，是我國實行市場經濟體制后所經歷的兩次“大考”，也是對我國法治水平、法治能力的重要檢驗。經濟領域每個重大問題的產生，或者每次大危機的到來，也都會推動經濟法治的完善和進步。由此可見，經濟法治與經濟發展的交互影響始終存在。

中國經濟法治形成的重要背景，是特定時空維度下的“三化”，即市場化、全球化和國家治理的現代化。中國經濟法治的形成，與國家對市場經濟規律認識的深化，對經濟政策和其他公共政策的把握，以及對相關政策法律化的推進密不可分。

經濟法治是國家整體法治體系的組成部分。研究經濟法治，不僅要看到特定個人、政治生態、社會道德的影響，更應關注和強調整體經濟法律運行對經濟和社會發展的影響，以及中國經濟法治自身的特殊問題。

例如，中國在經濟法治的形成方面，會呈現出一系列的特殊性，這與經濟生活的極端復雜性，以及政府與市場這兩大資源配置系統不斷轉型所帶來的復雜性等直接相關。能否在中國這樣的轉型大國，在政府和市場的職能巨變，以及復雜的宏觀調控和市場規制過程中，為各類復雜問題的解決提供有效的法治保障，則是對經濟法治的重要考驗。

又如，在經濟法治領域，還要關注法律的政策性、變易性，以及法律的分散性、柔性和任意性，由此涉及法治的確定性和靈活性、公平和效率之間的張力和協調問題，這與市場經濟條件下對經濟自由、公平競爭等方面的考量直接相關。

總之，中國經濟法治的形成，有其特殊的時空背景和社會背景，因而具有不同于其他國家和傳統法治領域的特殊性。因此，有必要結合其特殊性，分別探討其存在的突出問題和主要特色。

（二）剛性不足：中國經濟法治存在的突出問題

中國經濟法治的特殊性，既與一定的發展階段相對應，又會帶來階段性的突出問題，因此，既要看到其對經濟社會發展的促進作用，也要關注其存在的突出問題或消極影響。

中國的經濟法治，不僅要處理好其與人治、政治、德治的關系，還要協調好政府與市場、中央與地方、改革與法治等“三大基礎關系”，在此過程中，經濟法治“剛性不足”的問題也體現得非常突出。

首先，在處理政府與市場關系方面，由于此類關系蘊含著經濟法治領域需要關注的基本問題，并且，基于政府配置資源所形成的公共經濟，以及基于市場配置資源所形成的私人經濟，都需要相關經濟法律的綜合調整，因此，經濟法治要覆蓋政府和市場主體的各類經濟行為。通常，對政府權力應有更多的約束和限制，以體現經濟法治的“剛性”，而對私人經濟應給予更多的空間和自由，在法治方面體現更多的“柔性”，但基于計劃經濟的轉型慣性，我國政府對市場的不當干預仍然較多，對政府的約束始終剛性不足。

其次，在處理中央與地方關系方面，由于我國單一制與差異性并存，使得國家不得不在集權與分權方面反復平衡，即一方面要強調中央的統一集權，另一方面又要允許地方自定大量有地方特色的制度，致使許多統一的制度未能得到嚴格執行，從而在整體上削弱經濟法治的剛性。如何實現有效的“統分結合，激勵相容”，是未來經濟法治改進的重要方向。

最后，在處理改革與法治關系方面，我國的許多改革探索都是對現行法律制度的突破，在“突破”后完善法治是中國經濟法治形成和發展的重要路徑。但隨著改革的深化和法治的推進，改革必須“于法有據”，且要符合法治的精神，這是經濟法治的應有之義。在改革過程中大量存在的法律邊界不清的“灰色地帶”，同樣是經濟法治剛性不足的一種體現。

上述普遍存在的剛性不足，與非常基本的法定原則未能落實直接相關。這涉及對“政策與法律關系”的認識。在推進法治乃至國家治理現代化的過程中，必須考慮政策與法律的各自功能、定位和相互協調，這對于加強經濟法治更為重要。

總之，在處理上述“三大基礎關系”的過程中，無論在政府的權力約束還是地方過于分散的制度安排，以及改革的“于法無據”或制度缺位等方面，始終存在著經濟法治剛性不足的問題。上述問題與法定原則的落實不夠、法律實施過程中的不嚴格依法辦事，以及政策與法律關系的處理失當等直接相關。

（三）經濟法治的“柔性”特色

與上述經濟法治的剛性不足相對應，“柔性法治”是我國經濟法治的一個特色，主要體現為兩方面：一方面是某些法律或規則沒有得到嚴格執行，從而影響法律實施和法律遵從；另一方面是某些法律制度相對較為寬松，不夠嚴苛。“柔性”特色的經濟法治，有助于在轉軌時期和不斷深化改革的時期，為相關利益調整留出較大空間，但同時也存在諸多不足。

柔性法治對促進經濟增長有諸多“長處”，其所體現的寬松和包容，有助于提升經濟效率，為市場機制對資源的配置提供了更大的自由空間。經濟法治唯有體現和尊重經濟規律，才能取得好的效果。在法治框架下，需要的是真正體現成本收益分析、能夠促進經濟長期良性增長的規則，而不是人為的、不顧客觀實際的訓誡或命令。

要促進和保障上述的市場自由，就要解決好市場主體的負擔適度、公平競爭以及創新保障這“三大問題”，而柔性法治恰恰有助于解決這些問題，并由此形成了中國經濟法治重點著力的三個側面：一是不斷減輕各類主體的負擔，使其能夠輕裝上陣；二是建立統一開放、競爭有序的市場體系，使市場主體能夠展開公平競爭；三是鼓勵和保障技術、產業、制度等方面的創新。上述三個側面，貫穿著對三大基礎關系的協調，對法定原則與公平、效率、秩序、安全等重要價值的平衡，以及協調、開放、創新等重要發展理念。

對于市場主體的負擔調整、公平競爭和創新保障，柔性法治同時存在其積極效應和負面影響，因此，必須厘清其長處和不足，并在此基礎上不斷完善經濟法治，做到寬嚴結合，剛柔并濟，以期既給市場主體留出更大的空間，推動有效創新，又能促進公平競爭和維護市場秩序，解決市場失靈問題，從而防控風險，化解危機，推動中國經濟的持續穩定增長。

除了上述對市場主體的重要影響外，柔性法治對各級政府的影響也不可忽視，其導致的“法治軟約束”，雖然使政府可以審時度勢，更靈活地應對實踐中的問題，并因而可能有助于提升效率，但與法定原則和公平原則的要求卻相去甚遠。因此，整體經濟法治的側重點是公平和合法性，還是效率和合理性？如何實現兩個方面的兼顧與交融？這是研究中國經濟法治不容回避的基本問題。

總之，在中國經濟法治的形成和發展過程中，存在著剛性不足的問題，并相應地形成了柔性法治的特色。從有利于各類主體的包容性發展，以及為市場主體減負、推動創新和公平競爭的角度看，柔性法治有其積極意義，但也會導致相關法律制度執行不力，從而難以保障相關的公平和效率。因此，對待經濟法治的柔性特色應一分為二，揚長避短，這對于明晰中國法治的未來走向非常重要。

中國經濟法治的重要經驗和改進方向

自1997年提出“依法治國”方略以來，倡行法治日漸成為社會共識。對于“法治”一詞，人們歷來有不同的解析，但既然“法”“治”二字皆“從水”，則在國家力推法治的過程中，就應像治水一樣疏堵結合，剛柔并濟，而不能像“刀制”一樣只強調剛性，或不顧規律地“抽刀斷水”；同時，在法治中之所以要體現“水治”的柔性，是因為上善若水，水能包容萬物，且“水利萬物而不爭”，因此，法治的各個環節都不能僅強調剛柔之一端，唯有剛柔并施，才能構建具有包容性的“好的經濟法治”。因此，保持柔性法治的長處，適當增加經濟法治的剛性成分，既是中國經濟法治發展的重要經驗，也是未來經濟法治建設改進的方向。

從法治體系自身建設的角度，結合法律的制定、實施和遵從，探討“柔性”法治之得失，有助于明晰如何保留柔性法治的積極因素，摒棄其消極因素，增強法治的剛性。

第一，在法律制定方面，基于政府履行調控和監管職能的立場，還應加大對破壞市場秩序、侵害市場主體權益行為的懲處力度，強調立法的“嚴緊”，提升法律的確定性、安定性和可預見性，解決“市場”與“制度”這兩個方面的“不確定性”問題。良好的經濟法治更需要立“良法”，尤其應通過不斷提升立法質量，確保相關立法的合理性和合法性，切實體現法治精神。

第二，在法律實施方面，整個經濟法治體系是一個復雜系統，執法和司法也要考慮投入和產出，要避免“好的立法”在實施環節被打折扣或被消解，從而盡量減少制度效力的減損或衰減。從整個法治體系建設的角度看，各個環節如能相互補臺則最好。唯有正視整個法治系統運轉的復雜性，盡量保持系統的“協調性”和法治精神的“一致性”，才可能更好地實現法治的整體目標。

基于經濟活動的復雜性和變易性，在法律實施過程中，確需保留一定的裁量空間，既使執法部門可以有相機抉擇的裁量余地，也使司法部門能夠在解決紛爭的過程中形成裁判規則。在此過程中，寬松的立法可能在實施中被“收緊”，而嚴緊的立法也可能在執行中被“放松”。可見，中國經濟法治的寬與嚴、柔與剛，只是一種描述，并沒有不變的、清晰的界限。

第三，在法律遵從方面，對于不嚴格守法的行為，柔性法治有時缺少嚴格的追究，這無疑會降低市場主體的法律遵從度，諸如稅收逃避、非法集資、不公平競爭或不正當競爭、侵害消費者權益等，都是法律未能得到有效遵從的體現。因此，加強宏觀調控和市場規制領域的法治剛性，維護整體的經濟秩序，已成為社會的重要共識。

上述市場主體的法律遵從固然非常重要，但政府部門的法律遵從問題更應受到關注。隨著市場主體維權意識的不斷增強，對政府的法律遵從提出了更高的要求。此外，使各類主體認識到法治框架下權利的多元性，并彼此尊重各自的法定權利，也是在法律遵從方面應關注的重要問題。

上述三個方面著重從法治建設的角度，強調了柔性法治的長處、不足以及其中可能蘊含的法治經驗，提出了在相關領域提高法治剛性的必要性。據此，在涉及社會公共利益的宏觀調控和市場規制領域，在限制政府公權力等方面應增強經濟法治的剛性，從而針對柔性法治的“軟約束”，強化剛性法治的“硬規制”，使“相對柔性的法治”向“適度剛性的法治”轉變，這是中國經濟法治改進的重要方向。

結論

經濟法治的理想與現實總會存在一定差距，只有揭示其現存問題，才能確定改進的方向，從而有針對性地推動法治的完善。本文探討了經濟法治形成和發展過程中存在的剛性不足問題，以及由此形成的柔性法治特色，強調對“柔性”要一分為二地看待：對于有正面影響的符合法治精神的柔性應予以保留，并總結其中蘊含的法治經驗；而針對那些有負面作用的柔性則應代之以剛性，這是中國經濟法治改進的方向。

研究經濟法治領域存在的各種問題，探討由此形成的法治特色及其中蘊含的經驗，有助于豐富和完善中國的法治理論，推動整體的法治建設。在經濟領域所需要的“好的法治”，是包容性的、發展導向型的法治。未來的經濟法治應當寬嚴結合，剛柔并濟，使各類主體能充分感受并享有自由，并通過公平競爭而各得其所；同時，還應統分結合，激勵相容，以保障公平分配等各類公共物品的供給，從而實現整個經濟和社會的良性循環和穩定發展。中國的經濟法治在促進經濟增長方面要比保障公平分配做得更好，因此，在政府公共物品的提供方面，增強經濟法治的剛性更為重要。

中國要實現包括經濟法治在內的整體法治的現代化，至少要嚴格遵循法定原則，嚴格依法辦事，確保法律被各類主體嚴格遵守，使法治的剛性不斷增強。經濟法治的寬與嚴，松與緊，應與特定的經濟、社會發展階段相適應，并在體現國際共通性的同時，呈現其獨特性。而對于上述獨特性的研究，尤其有助于形成中國特有的法治理論，并由此為世界法治理論的發展做出貢獻。