《監察法》與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯

文/魏昌東

以腐敗治理為導向，創立具有國家“第四權”性質的獨立監察機關、啟動政治體制的重大改革，是中國特色國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措與制度創新。以《憲法》、《監察法》為中心的腐敗治理體制改革，強調以中國特色國家政治體制、治理體系的優勢為基礎，在確立國家腐敗治理權的獨立、權威地位的基礎上，對腐敗治理權的權屬、類型、范圍與運行制度做出規定。《監察法》以《憲法》為根據，將領導體制、組織體制與權力運行體制作為中國特色腐敗治理體制的建構重點，在領導體制與組織體制的建構上，分別確立了“三元制”的體制建構原則與制度體系，對腐敗治理體制內容的理論揭示，有助于深化對立法完善根據與腐敗治理權運行正當性的認識。

《監察法》對國家腐敗治理體制的系統更新

各國實現治理體系的現代化，推進腐敗治理目標的實現，主要是循著“機制創新”與“體制完善”兩個維度展開的。機制與體制的差異在于：一是在定位上，“體制位于社會體系的中觀層面，側重于社會的形式；機制位于社會的微觀層面，側重于社會的運行”。二是在功能上，體制側重“誰來做”，機制則側重“怎么做”。前者偏重于基礎性制度，與國家政治體制、權力結構等制度要素關系密切。后者則偏重于技術性措施，因之也決定了其低改造難度與可移植性。腐敗治理機制對于促進國家取得腐敗治理局部戰場的階段性勝利具有積極意義，而就取得國家腐敗治理的決定性勝利而言，單純的機制更新恐難達至目標，實現體制的系統更新及體制與機制更新中的雙向互動，方為推進腐敗治理的有效策略。

何謂“腐敗治理體制”？其構建基礎如何？改革開放以來，中國政治學對“體制”的內涵形成過觀點分歧，隨著研究的深入，開始向組織體系、制度體系方向集聚。本文奠基于政治學的基礎，通過建構腐敗治理體制與政治體制、治理體制，以及法治國家建設的關系，提出，腐敗治理體制是指國家基于腐敗治理需要，根據一國政治體制與權力結構的基本狀況，就腐敗治理的國家領導權、治理戰略制定、實施與動員權、腐敗治理過程中相關國家權力機關的權力分配、機構設置、隸屬關系、運行與協調制度，以及社會參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規范體系。現代國家腐敗治理體制，通常包括腐敗治理的領導體制、組織體制、權力分配體制、權力運行體制以及反腐機關、社會參與的權力行使與組織模式等內容。

取得腐敗治理決定性勝利的根據是什么？監察委員會如何全面履行國家對腐敗的治理權：是完善國家腐敗治理體制的首要問題。《憲法》和《監察法》以中國特色政治體制、權力結構與國家治理結構為根據，將明確腐敗治理領導權與領導體制作為立法重點，立法確立的國家腐敗治理領導權的內容包括：一是首次通過立法明確了中國共產黨對國家腐敗治理的政治領導權，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”是《監察法》第2條就監察權領導原則做出的規定，二是明確了國家權力機關對國家腐敗治理權的監督性領導權。

《監察法》確立了監察機關腐敗治理主導權。腐敗治理體制的核心是國家腐敗治理權的授權及權屬定位。腐敗治理體制是以腐敗治理權為中心的制度與規范體系，治理權的屬性決定體制建設的方向。中國腐敗治理體系是以公共權力的運行為主線，以黨政機關（紀檢監察機關）為中心，以廣大公職人員和人民群眾為主體，以反腐敗法律制度基礎設施為介體，以“五位一體”的“大社會”為背景，構成多元要素“綜合集成”的腐敗治理體系。前《監察法》時代的中國腐敗治理體制，以治理系統的（政黨-國家）“二元化”、治理權歸屬的“多元化”、治理機構多元的“分散化”、行政區劃與行業系統的“區隔化”為基本特色，由此造成腐敗治理中的能效不彰問題。為從根本上解決治理的難題，必然要啟動全面的政治體制改革，其目標是實現國家腐敗治理權的集中、統一、外部行使。

《監察法》明確了監察權的組織體制與權力運行體制。腐敗治理體制建設要求確立治理權獨立、集中與外部行使的原則，并以嚴密的體制與規范確保其實現，否則，則難免會陷入“左手反右手”的僵局。腐敗治理體制重在根據治理需要，實現縱向權力體系與橫向權力結構的科學配置，協調并組織好腐敗治理資源的系統化運作。腐敗治理體制的內容以有效行使國家腐敗治理權為前提，建構統轄于國家腐敗治理領導權之下的治理決策權、推進權、動員權及有效銜接規則，形成規范體系。

中國特色腐敗治理體制的理論要義

（一）國家腐敗治理的領導體制

腐敗治理體制作為國家政治體制的組成部分，是以中國共產黨全面領導、國家權力機關監督性領導、監察委員會主導行使腐敗治理權為中心的。所謂領導體制，是指國家監察委員會的內、外部領導關系，包括：一是監察委員會的外部領導體制；二是監察機關的內部領導體制。中國腐敗治理領導體制的基本特色是“三元領導體制”，即，執政黨的政治領導、權力機關的監督性領導、上級機關的業務性領導，以區別于世界各國的其他體制模式。監察機關領導體制要堅持三大原則，即堅持黨的全面領導原則、堅持權力機關“監督性領導”原則、監察權“一體化”原則。監察機關領導體制要亮化三個中心，即以“政治領導權”為中心、以“監督性領導權”為中心、以“業務領導權”為中心。

黨對監察機關腐敗治理權的領導涉及兩個重點課題：

一是黨對監察工作領導的內容。黨必須根據社會發展、國家治理的現實，確立腐敗治理的指導思想、制定明確的黨和國家廉政體系建設目標和腐敗治理發展戰略，并就如何在法治國家建設中推進與實現該目標與戰略，在堅持黨內率先推進的同時，向最高國家權力機關提出明確的政策、立法、執法與司法檢查建議。監察機關作為獨立行使國家腐敗治理權的主體，在國家腐敗治理總系統中居于執法主體的地位，負有確保方案統一實施的首要責任。

二是黨對監察工作的領導方式。除由黨行使對國家監察機關領導機構的人事推薦權、組織與監督權外，黨領導監察機關的方式，決定領導與推進的成效，因在理論上涉及功能理論、監督理論與組織理論的多重交叉，同樣值得做深入研究。其重點問題涉及三個方面，即，抽象領導還是具體領導？直接領導還是通過紀律檢查機關的間接領導？統一領導、隔級領導還是分級領導？

本文認為，對于前兩個方面，更具建設性的方案是：第一，黨的中央組織應當同時行使對腐敗治理的抽象領導權與具體領導權，特別是對于黨內高級腐敗官員的追究與懲治，必須依靠中央的決心，具有重要的導向意義，需要黨中央的統一決策，同時，也是黨中央把握全局動態的重要途徑。第二，黨的地方組織、基層組織與系統組織，則應以抽象領導為主導模式。“一把手”、“裙帶性”、“利益集團性”腐敗，已經成為中國腐敗治理的最大難點與困局，為減少治理障礙，應避免采用由地方組織直接行使對個案處理決定權的模式。依照《監察法》所展開的法定程序性，其所針對的對象當然是已經進入立案程序后的具體權力行使過程，客觀存在的情況在于，是否要將特定主體交由監察機關依法定程序處置之前，會存在地方黨組織研究與決定的情況，對此，本文同樣堅持應采取抽象領導的原則，當然，在治理體系轉型的過程中，在必須采取具體領導的情況下，也應當通過地方組織集體行使對個案領導權的方式，并結合其他機制的綜合運用，實現具體領導權。第三，通過黨的紀律檢查體系實現具體領導。我國已就腐敗治理完成了黨和國家監督與治理體系的系統改革，其最鮮明的特色就是采用了黨內監督機關與國家監察機關的“一體化”（合署辦公）模式，黨的紀律檢查機關在監督職權的具體運行中，則采取了由黨的紀律檢查機關與國家監察機關聯合辦案、根據案件性質分別決定、做出處理的形式，這種具體決定模式，就是黨對監察工作領導的主導方式，既有利于加強黨對腐敗治理權的具體領導，也有利于有效規避既往治理中的困局。第四，“兩級組織同步報告制度”。國家監察機關應建立定期向上一級、同級黨委會報告腐敗治理情況的制度，優化黨對腐敗治理權的具體領導。對于第四個方面，在監察委員會改革前，確實存在著制度障礙，其最大癥結在于，對“一把手”腐敗治理的無效，進而形成了腐敗治理的最大“盲區”、“雷區”與“災區”，對此，相關制度與規范性規定尚未明確。本文認為，否定地方黨委對監察機關的領導，并不符合黨的制度規范，也不利于充分調動地方的治理資源，根據效益最大化的原則，應當建立區域與系統、分級與跨級交叉結合的“雙重領導”體制，實現黨對國家腐敗治理領導權。

《監察法》則規定了“負責制+監督制”。本文認為，腐敗治理的特殊性決定了“監督制”的特殊性，為此，應建構“雙層式”再監督體制，即對國家監察權再行設置人大監督權。中國特色國家政治體制中，設定有由權力機關與其他國家機關共同行使監督權的制度，其中，前者行使廣泛、抽象的監督權，后者行使特定、具體的監督權。《監察法》頒布前，檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，除行使國家公訴權外，還依法獨立行使由權力機關和憲法授予的監督職權，而在監察權獨立后，便形成了由檢察機關與監察機關共同根據權力機關授權行使國家監督權的格局，改革后的國家監督權體系中，檢察機關將根據“對事監督”的原則，對一切公權行使組織行為的合法性進行法律監督，而監察機關則根據“對人監督”原則，對一切行使公權行為的自然人行為的合法性進行監督，二者共同履行監督職權。為強化對監察權的監督，又由《監察法》設定了對監察權“二次監督”制度，以確保反腐成效。在此新領導體制下，權力機關應將監察機關行使職權的情況作為核心監督對象，同時，對監察機關行權過程中所發現的法律體系健全性、適當性，及執法機關權力配置正當性的問題進行監督，為此，在全國人大常委會內設機構改革中，增設“監察與司法委員會”，以強化監督力度、解決監察權運行中的問題，使人大“監督性領導權”更具實效性。在機構內領導體制設定上，《憲法》并未就檢察領導體制中的機構內領導體制做出明確規定，《檢察院組織法》第22、23條專門規定了檢察機關負責人的“任免+批準”制，即，地方檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，其任命事項“須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”。作為防止檢察地方化而采取的措施，形成于1983年該法首次修訂中，對其合理性，學理界仍存在理論分歧。而在《憲法》和《監察法》所規定的監察領導體制中，卻并不存在這一有效機制，有待立法完善。

上級對下級的“業務領導”須集中完善三項基本制度：一是重大事項報告制度；二是監察決定復核制度；三是監察活動復查制度。盡管這一體制的優勢得以繼承，但是，既往檢察機關領導體制中的“上命下從”模式中所存在的問題并未能得到有效解決，強化業務領導權，使業務領導權的內容法定化、明定化、實定化、突出上級監察機關在腐敗治理中的領導權、監督權與決策權，是優化監察委員會腐敗治理的重要基礎，對此，仍有待立法完善。

（二）國家腐敗治理體制的組織體制

領導體制側重于對監察機關內外部機構之間領導關系的構建，而組織體制則更加側重于對監察權運行過程中的權力關系構建。所謂組織體制，是指監察委員會內部基于監察權的實際運行而形成的組織與協調關系。包括：一是監察權運行的內部組織體制，即，監察機關就監察權行使中內部上下級及協調關系；二是監察權運行的外部組織體制，即，監察機關就監察權行使中與其領導機關之間的協調關系。監察機關組織體制應當堅持三大基本原則，即集體行使監察決策權原則、上級機關主導監察決策權原則、自體監督模式上的內部約束原則。監察機關組織體制應亮化三個中心，即以“集體行使監察決策權”為中心、以“上級機關主導監察決策權”為中心、以“自體監督、內部約束”為中心。

集體行使監察決策權，體現為監察委員會對監察機關的工作有組織領導權、決定權、代表權等，負有全面的領導責任。集體領導包括抽象領導和具體領導。對于一般監察業務活動，監察委員會采抽象領導方式，由監察機關的承辦部門及主要負責人個人具體承辦。在案件分類及承辦流程上，采取了核查組案件分流、承辦部門審核、監察機關主要負責人決定的“三級審批”模式。在立案之后，通常采取主要負責人承辦制。

上級主導監察決策權，具體體現在兩個方面：一是監察機關具體行使監察職權中；二是監察機關與派出、派駐機構的關系。在監察權行使中，上級機關主導監察決策權原則具體體現為：一是案件特別管轄決定權；二是留置決定權；三是從寬處罰的決定建議權；四是程序推進決定權；五是救濟用盡決定權。

《監察法》所規定的自體監督模式，由監察權的惟一性所決定，該法第七章關于“對監察機關和監察人員的監督”的規定中，對自體監督的內容與程序做出了規定，涉及：一是說情干預登記備案制度；二是違法接觸監察關聯人備案制度；三是退職后從業限制制度；四是違法懲戒制度。

結語

以反腐敗為導向，創立具有國家“第四權”性質的獨立監察機關、啟動政治體制重大改革，是中國特色國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措，腐敗治理是國家治理體系與能力現代化的“底線”，是制度資源投入的匯集區。監察委員會領導與組織體制是確保監察權有效運行的基礎，《監察法》以執政黨的紀檢制度、檢察制度為藍本，就作為腐敗治理體制核心的領導體制、組織體制做出精致的制度安排。然而，在中國腐敗治理的攻堅階段，監察委員會承擔著取得腐敗治理戰略總攻與系統性監督體系建設的重大使命，革除既有檢察領導與組織體制在既往腐敗治理中的問題，實現體制全面更新，尚有待全面解決好以下延伸問題：一是健全與完善黨對地方監察委員會的領導體制；二是監察機構負責人選任與考核的脫地方化；三是合署辦公模式下“兩委”（紀律檢查委員會與國家監察委員會）領導與組織體制問題；四是“條條化”與“塊塊化”系統內監察領導體制與組織體制協同問題。上述問題，均非單純的“靜態化”監察體制法律制度的內容，需要真正“動態化”的制度建設加以保障。