土地出讓配置效率與收益分配公平的理論邏輯及改革路徑

引言

20世紀90年代以來，我國土地出讓制度為土地資源配置提供了新途徑，極大地提升了國有土地配置效率。不過，當前土地出讓制度正面臨收益分配不公、出讓價格畸高導致房地產消費者福利水平減損等負面評價。一定程度上，這些負面評價是土地高價出讓與低價征收、高房價、公共服務供給不足之間的矛盾的反映，這又會導致關于出讓制度的評價會進一步呈現如下邏輯，即出讓價格體現的出讓收益最大化被視為影響全體社會成員公共福利損失的重要原因，土地出讓效率和收益分配公平被混為一談。

如何在兼顧效率與公平的前提下，促進土地出讓高效運行，出讓收益合理分配，實現城鄉公共服務均等化，是當前土地出讓制度改革亟需解決的問題。盡管各級政府以及基層實踐部門從土地“招拍掛”改革及收益再分配、城市和農村存量建設用地盤活、市場化出讓等方面進行了大量探索，但這些實踐主要源于對高房價、收益分配不公、公共服務支出不足等焦點問題的極其重視，很少關注出讓制度安排的資源特性基礎，以及出讓制度設計的內部架構所決定的必然結果。并且土地出讓面臨的效率和公平沖突問題是否由現行制度安排所導致并沒有得到明確回答。本文首先結合現行制度探討出讓與公平、效率邏輯關系，構建整體框架；然后按照效率和公平區別與統一的原則，提出相關改革建議。

理論框架：土地出讓與效率、公平的邏輯關系

土地出讓權利客體的載體是建設用地，具有資源和資產雙重屬性，權利交易則受法律管制和契約約束。圍繞資源特性、法律制度和交易合約三個層次，構建土地出讓與效率、公平的邏輯關系框架。

（一）資源特性與出讓效率、公平目標

1.公共資源與效率、公平目標

我國土地公有制與資源的公共屬性決定了土地資源配置必須考慮全體社會成員的利益，公平是出讓建設用地配置必須滿足的基本要義。不過，土地名義上的全民所有，絕不是全體社會成員共用土地資源，否則就會導致土地資源快速退化和枯竭，無效率的制度安排無法實現真正的公平。為使土地出讓制度能夠平衡公平與效率理念，公平之于土地出讓的核心涵義需作必要限定，即公平應視為全體社會成員基于土地所有權“公有”對土地權利衍生之收益的“共享”，而非全體社會成員“共用”土地資源。為真正達成這一公平目標，要求土地出讓突破傳統的無償、行政命令配置方式，實行有償、競爭的資源配置方式，在提高公共土地資源利用效率和收益水平的前提下，實現出讓收益公平分配。

2.資產專用性與效率、公平目標

建設用地資源的資產專用性源于用途專用、權利專屬、交易對象稀少等三方面因素。強資產專用性意味著，土地出讓應能使出讓人和受讓人在有限的交易次數內達到如下狀態才能滿足效率目標，即出讓人財產交易收益最大化，為土地所有者最大程度地分享收益創造條件；受讓人獲得長期和穩定的土地使用權利，為其獲得長期收益提供保障。這又進一步決定了將土地使用權配置給出價最高的使用人，或者能夠創造最大土地收益的使用人的必要性，因為只有如此才可能保障全體土地所有者享有最大化收益，以及使用意向人獲得土地使用權的公平機會。

綜上分析，公共資源屬性決定土地出讓公平目標的“收益共享”內涵，為提升資源配置效率排除資源共用的傳統障礙；資產專用性決定實現土地出讓效率目標的“收益最大化”路徑，也是公平保護土地所有人和使用人權益的需要。

（二）法律制度安排與出讓效率、公平體現

土地出讓規劃與計劃、產權讓渡和收入分配的法定制度安排構成土地出讓政府管制和市場交易的依據。這一層次的法律制度安排具有強制性、權威性和穩定性，不易也不能隨意改變。

1.規劃計劃與資源配置效率、公平

規劃和計劃是糾正公共資源市場配置失靈缺陷的重要工具。通過土地利用總體規劃和年度計劃，一定時期內的土地出讓規模、范圍和時序基本上被確定，形成土地資源的代際分配格局；同時土地出讓的具體方案確立了出讓地塊面積、邊界、建筑密度等條件，實質上界定了出讓土地資源的產權狀況，構成資源當期配置的外部環境。政府通過規劃和計劃工具干預土地資源供給并設置產權條件，既可以避免市場失靈導致的公共資源配置的負外部性問題，又能夠給予潛在土地使用者參加土地使用權取得競爭的權衡依據，促使其理性參與土地市場競爭，形成資源配置的代際內和代際間均衡格局。

2.產權讓渡與資源配置效率最大化

產權讓渡是土地出讓的核心環節。為使產權讓渡能夠帶來資源配置效率的改善，土地出讓過程中采取了以市場價格競爭為核心特征的競爭機制。市場競爭體現在按照“招拍掛”制度的公開競價的方式出讓；價格競爭則以“價高者得”為主要體現，土地使用者獲得土地使用權必須支付最高對價。毋庸置疑，土地出讓價格競爭既能體現土地價值，也符合公平原則。從土地所有者角度看，其在出讓年限內不能再從土地上獲得地租收入，故土地出讓以市場價格最大化為目標，是保障全體社會成員能夠分享資源收益的需要。排除某些非正常因素的影響，土地出讓價格越高，意味著土地被最有競爭力的用地者獲得，土地能夠發揮最大效用。因此，以土地出讓市場上的價格競爭實現產權讓渡，有助于資源配置效率最大化，并且效率最大化也會增加可被用于分配的出讓收益規模，一定程度上有利于公平的實現。

3.收入分配與出讓收益全民共享

土地收益的全民共享不等于人手一份，出讓收益共享有賴于分配規則的調節。出讓收益分配需依據經濟社會發展態勢相機采取不同調節措施保增長、促均等，建立體現不同共享水平的分配規則。由于我國土地出讓收入分配長期偏重于城市建設，這種“取之于農，用之于城”的分配方式，為地方政府獲得和支配土地出讓收益帶來天然優勢。問題是，土地出讓收益是政府財政收入構成部分，按照財政收入的公共屬性邏輯，其支配也應該以全體社會成員共享為主。因此，個人收入分配的平等機會和全體社會成員公共福利的增長，是土地出讓收益分配規則的核心目標，通過政府有效調節促使出讓收益流向公共服務和民生項目等公益性支出是出讓收益共享的有效途徑。

綜上可見，法定規則約束之下，按照市場交易與政府管制相區分原則，以市場交易實現出讓收益最大化和土地使用者公平競爭，以政府管制實現資源代際公平配置和收益公平分配，是土地出讓效率和公平價值實現的重要方面。

（三）出讓交易合約與效率、公平實現

交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補法定規則難以變更的缺陷。按照法律規定，土地出讓交易和土地使用權行使均需遵守合約。由于土地出讓方是行使行政職權的市、縣人民政府土地管理部門，合約雙方的法律地位并不完全平等。這一合約中的契約自由，主要體現在受讓方自愿接受出讓條件，合約簽訂不受出讓方的強迫。從這一方面看，土地出讓合約實質上由地方政府占主導地位，受讓方并無充分選擇空間和討價還價的權利。具有行政合同性質的出讓合約，為政府干預土地市場提供了手段，政府可以根據資源狀況和經濟發展需求靈活設置合約內容，而不需要變更法律，變革成本較小。因此，鑒于土地出讓合約具有的行政管理職能，合約簽訂必須堅定貫徹平等原則。同時，出讓合約一經生效，雙方均需嚴格遵守，自愿交易達成的合約不能任意變更，以便使權利人享有穩定權利，提升資源配置效率。

相較于法律制度的不可改變，自愿交易、契約自由的合約為調節資源配置和收益分配提供了便利。但合約生效之后雙方必須嚴格遵守，既不能不受約束地變更，也不能隨意解約。特別是土地出讓合約期限長，亦可能被利益俘獲，一旦合約設置不當，難免造成效率和公平損失且短期內難以改變，出讓合約選擇務必謹慎。

（四）土地出讓與效率、公平價值的關系總結

資源特性是土地出讓制度的基礎，決定出讓法律規則，并在此前提下進行合約選擇，為實現出讓市場自由交易和權利穩定提供保障。資源特性、法律規則和交易合約對應于效率與公平的不同結果，構成土地出讓利益基本格局。出讓制度效率與公平價值實現實際上就是依據資源特性對公平效率目標以及法律制度和交易合約的選擇。由此歸納土地出讓制度改革效率與公平價值實現的三個維度，即：一是在資源配置領域提升效率，在收益分配領域增進公平；二是按照市場交易與政府管制相區分原則，以市場交易實現出讓收益最大化和土地使用者公平競爭，以政府管制實現資源代際公平配置和收益公平分配，通過市場與政府工具實現效率與公平目標；三是以協議自由簽訂促進公平，以協議穩定執行促進效率。

實現土地出讓配置效率與收益分配公平的路徑選擇

我國土地出讓配置效率及收益共享改革的思路是：一是按照資源特性要求，以合約自由的市場交易，提高建設用地配置效率，實現土地增值收益最大化；二是完善收益分配的法定規則，保護權利人利益，增進收益分配公平程度；三是強化合約執行和監管，實現效率與公平統一。

（一）圍繞資源特性完善出讓市場機制，實現出讓收益最大化

今后土地出讓應以資源特性為基礎，通過完善市場機制的作用提高資源配置效率，保障收益最大化，促進土地所有權在經濟上的實現。從效率和公平關系的角度看，效率提升是公平分配的基礎，市場層面的效率優先也意味著公平有保障。

（1）堅持“價高者得”的土地使用權取得機制。“價高者得”是公共資源配置的基本規則。當然，為避免唯“價高者得”的負面效應，可按如下原則具體操作：一是出讓方案制定過程中，應將“價高者得”作為出讓競爭首選方式；二是在出讓方案確定的底價和溢價范圍之內，價格是土地使用者取得建設用地使用權的唯一衡量標準；三是達到出讓方案規定的最高溢價標準之后，土地使用權競爭參與者愿意支付的物化對價（如配建公共服務設施等）作為取得建設用地使用權的衡量標準。

（2）明確納入“招拍掛”出讓的建設用地范圍。“招拍掛”出讓是“價高者得”競爭機制的實現方式。當前“招拍掛”改革將限制“價高者得”作為目標顯然忽視了土地市場化出讓機制的核心意義，只會使出讓過程變得不透明，增加損害公平競爭的風險。本研究認為“招拍掛”改革的重點是明確采用“招拍掛”方式的用地范圍，避免市場競爭機制的濫用。今后，有必要建立以土地資源特性為基礎的“招拍掛”出讓范圍劃定體系，根據建設項目用地性質和功能、生產經營類型、民生保障功能和意向用地者競爭等因素，確定是否納入“招拍掛”范圍，以彌補當前僅按用途分類的不足。

（二）完善土地出讓收益分配的法定規則，保障土地權利人合法利益

土地出讓收益分配法定規則的完善應該著力于解決出讓制度安排的內在缺陷，即政府失靈和市場失靈導致的資源配置低效和公平缺失。

（1）完善以產權為主、要素貢獻為輔的出讓收益初次分配機制。對于國有土地出讓，土地所有權歸國家，出讓收益歸履行出讓方職責的地方政府享有是一種簡單易行的方法，因為出讓過程中地方政府事實上代表了土地所有權人，這一收益歸地方政府所有符合其作為事權主體的地位。對于集體土地出讓，按照所有權歸屬，出讓收益歸集體經濟組織所有；然后考慮地方政府在土地增值中的貢獻，提取一定比例收益歸地方政府所有，提取比例參照土地增值稅征收比例即可，體現政府對公共資源收益的調節功能。本研究還認為，原土地使用者不宜成為土地出讓收益初次分配的主要獲益者，原土地使用者所獲補償性收入應在征地制度和土地二級市場改革中加以解決，不宜不加區分地統統納入出讓制度改革中。

（2）完善公共服務支出占主導地位的出讓收益二次分配機制。出讓收益二次分配是對政府或者集體經濟組織所獲收益的使用。基于出讓收益的公共屬性和公共資源出讓收益全民共享的要求，政府和集體經濟組織需要有計劃、有選擇地提供社會公共設施和服務，將公共資源出讓收益還之于民。首先，地方政府所獲土地出讓收益應主要用于支農支出、科教文衛、社會保障和環境保護等支出，體現收益分配的全民性；集體經濟組織出讓收入則主要用于農村公共設施建設、農地開發、農民社會保障和醫療支出、失地農民生活保障等方面，使集體成員共享土地資源出讓收益。其次，不同時期的公共服務支出也會有所側重，就當前而言，支農支出、教育支出等有助于縮小城鄉差距的支出需加大力度，長遠則應注重全民醫療衛生、社會保障和環境保護等方面的支出。從代際的角度看，土地出讓收益不能僅用于當期公共服務項目，還必須投入公共服務設施的長遠建設。

（三）優化合約設置和執行，保障出讓效率和公平的實現

交易合約具有靈活性，能夠被快速實施，對于優化非基礎性制度安排，具有時間和效果上的優勢。在法定規則難以改變的情形下，交易合約改變應被優先考慮。

（1）科學選擇土地出讓方式和合約。納入“招拍掛”范圍的建設用地使用權需要具體選擇招標、拍賣、掛牌等代表不同市場化程度的出讓方式，沒有納入這一范圍的建設用地使用權則需要選擇其他的合理方式。對于商業、旅游、娛樂和豪華住宅等典型的經營性建設用地，要采取價高者得的“招拍掛”方式，同時要按照固定租合約一次性付清出讓價款。當然，對于有競爭需求的工業用地，則應采取公開競價的招標、拍賣和掛牌方式，最大程度地實現工業用地價值，否則可視實際情況采取其他方式。對于商品房用地，應考慮商品房用地的民生保障功能，綜合決定出讓方式和合約。不論何種土地出讓，都應根據項目性質首先選擇競價方式，不宜采取限價手段，因為限價會損害土地價值，難以為公共資源出讓收益全民共享奠定基礎。

（2）強化土地出讓合約有效執行與監管。交易合約改革的優先方向是滿足資源近期配置的迫切需求，對不易改變的法律規則和基礎性制度做邊際補充，彌補制度缺陷而非替代基本制度。在此前提下，通過嚴格執行生效合約，強化合約監管，穩定土地權利，保護權利人的利益。

總之，當前土地出讓制度改革需要容納更多社會發展目標，以響應當前經濟社會發展和制度變革需求。土地出讓務必重視資源特性、法律規則和交易合約的作用，從更為綜合的視角考察土地出讓配置效率和收益分配公平的途徑，在最大化出讓收益的同時，實現出讓收益的全民共享。