國企改革：40年回顧與未來改革展望

在改革開放四十周年之際，回首長達四十年國有企業改革的經驗與啟示，對于我們站在新的歷史高度，全面深化國有企業改革，攻堅完成黨的十九大提出的國有企業改革發展目標，促進我國經濟在新常態下實現轉型升級的可持續發展，有著極其重要的理論和現實意義。

四十年國有企業改革的不平凡歷程

四十年來，國有企業改革一直是貫穿我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程的主線，也是中國經濟體制改革的縮影。回顧四十年國有企業改革的不平凡歷程，依據不同時期經濟體制改革的理論、政策和實踐主題，我國國有企業的改革發展大體上可以劃分為四個階段。第一階段：從1978年到1992年的“放權讓利”時期；第二階段：從1992年到2002年的“產權改革”時期；第三階段：從2003年到2012年的“國資監管”時期；第四階段：從2013年至今的“全面深化”改革時期。黨的十八大之后，國有企業改革在經濟新常態下進入“全面深化”階段。從頂層設計看，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，是新時期全面深化改革的綱領性文件。2015年9月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）發布，《指導意見》集以往時期國有企業改革經驗之大成，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措，成為新時期全面深化國有企業改革、從整體上搞好國有企業的系統設計方案。這之后又陸續出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰，對于推動基層的改革實踐發揮了很好的引領、促進和指導作用。國資委分別于2014年7月、2016年1月在中央企業啟動了“四項改革試點”和“十項改革試點”。中央企業和各地國有企業堅持問題導向，結合各個地方、各個行業和各個企業的實際，制定了很多實施的方案和操作的細則，相繼展開推進改革。國有改革的深度和廣度遠超以往時期，改革的系統性、整體性、協同性不斷增強。

這一時期國有企業改革的最新進展體現在以下方面：

1. 首次明確國有企業的分類與功能界定。

2. 公司制改制取得突破性進展，到2017年底，我國國有企業公司制改制取得突破性進展，中央企業及子企業公司制改制工作基本完成。

3. 重組整合有序推進，中央企業由五年前的116家調整至96家，各省級國資委出資企業開展了171組重組整合。

4. 混合所有制改革積極穩妥實施，混合所有制改革在分類的基礎上積極穩妥推進，部分中央企業在三級子企業探索開展員工持股試點。至2017年底，已在電力、石油石化、電信、航空、軍工等重點領域確定3批50家混改試點企業。中央企業中已開展混合所有制改革的企業戶數占比達68.9%。

5. 國有資產管理體制進一步完善，一是以管資本為主加快推進職能轉變，明確出臺權力清單與責任清單。二是改善國有資本授權經營體制，2016年以來，中央企業開展國有資本投資、運營公司的試點企業擴展到了十家，截至2017年底，各省、市完成改組組建國有資本投資、運營公司到達589家。

6. 現代企業制度不斷健全，公司制度改制的完成推動國有企業不斷健全現代企業制度，轉換經營機制。

7. 解決歷史遺留問題取得重大成效。

國有企業改革的成就、經驗、反思與啟示

國有企業改革是改革之初黨中央實施做強做大國有企業方針的重大戰略步驟。回首四十年前啟動國有企業改革的初衷，當時更多的考慮是旨在通過搞活國有企業來提振國民經濟。國有企業改革在四十年之久“干中學”的過程中日臻完善成熟。時至今日，應當分層次、多視角地全面評估、認識前四十年國有企業改革的成就與經驗。

第一，實力與效益水平極大提升

國有企業改革解放了生產力，極大地推動了國有企業的發展，國有企業規模實力不斷增強，經濟效益大為改善。特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，國企改革紅利逐漸釋放，成效日趨明顯。

第二，體制機制大為改善

四十年來，伴隨著經濟體制的轉型，傳統計劃經濟體制下單一的國有國營的企業模式已經被徹底打破，我國國有企業基本上從行政機構附屬物轉變為獨立的法人實體和市場競爭主體，企業的產權制度、法人治理結構、內部管理體制和經營機制都更加成熟和接近市場經濟的需要，建立起了面向社會主義市場經濟體制的體制和機制。公司制逐步成為企業的主要組織形式。企業內部管理體制、經營機制與勞動、人事、分配制度都發生了重大而深刻的變化。

第三，國有經濟布局和結構調整取得重大進展

自20個世紀90年代國有企業改革“抓大放小”、“三年攻堅”以來，國有企業和國有資本已逐步從中小企業層面和一般生產加工行業退出，全國已有5010戶國有大中型企業和資源枯竭的礦山有序退出了市場，使國有企業的戰線大大收縮、國有資本的布局結構較之于以前得以優化。目前，我國中小型國有企業改制已經基本完畢，國有經濟和國有資本逐步向關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向大企業集中，而從一般競爭性行業中逐步退出。國有企業量多面廣和過于分散的狀況得到明顯改善。

第四，企業所有制結構更加合理

經過四十年的改革發展，我國經濟的所有制結構發生巨大變化，經濟版圖已經由改革開放之初的國有經濟“一統天下”發展成為目前國有、民營、外資共處的“三分天下、各有其一”格局。這種多元化市場主體平等競爭、相互促進的局面既促進了市場經濟制度的完善，又有效地提升資源的配置效率，極大提升了國民經濟的活力，共同推動我國經濟的快速發展與經濟結構調整。從歷史經驗看，這種多種經濟成分共存的狀況更加適合社會主義初級階段，生產關系適應生產力發展的客觀要求。

從改革的邏輯角度來（手段與目的）比較我國與前蘇聯東歐的國有企業改革，可以看出，作為曾經同樣都擁有很高國有經濟比例的國家，我國的國有企業改革既是搞活國有經濟的手段，同時通過改革重塑國有企業也是目的。我國的國有企業在改革后不但沒有消失，反而更具活力。相比之下，在前蘇聯東歐的劇變過程中，國有企業只是作為手段，或工具存在的。國有企業既可以存在，也可以消失。因此，在前蘇聯東歐，大規模的國有企業私有化由此而產生，進而造成國有資產的大量流失，并引發了嚴重的社會公平問題。

從改革的方法論看，在國有企業改革之初，大家對于國有企業改革自身的目標模式、改革的路徑都是不清楚的，所以，一直以來，國有企業作為改革開放的先頭兵，“摸著石頭過河”的色彩十分突出，也形成了我國國有企業改革的“漸進式改革”特色。相比較前蘇聯東歐的“激進式改革”，漸進式國有企業改革在穩步推進中取得了巨大的成就，但也為其成功付出了不菲的代價。從機會主義行為角度看，“漸進式改革”對改革的內容有“避重就輕”的選擇性，許多“硬骨頭”改革被擱置，延緩了改革的進程，并加大了后期改革的不確定性和成本。因此，在充分肯定四十年國有企業改革非凡成就的同時，更應該清醒第反思前期改革的教訓與不足。

未來全面深化國有企業改革的對策與路徑

《指導意見》提出國有企業改革的主要目標是，到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善于經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。實際上，上述內容不只是為2020年設定的預期目標，也更是為今后更長時期所指出的國營企業改革的方向與目標。對照《指導意見》提出的主要目標，未來應當把以下三個方面作為全面深化國有企業改革的著力點：

第一，以分類改革為前提全面深化國有企業改革

《指導意見》基于不同類型的國有企業應該承擔國有經濟的不同的功能定位，明確將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性企業三類。未來要堅持以分類改革為前提，從企業層面與監管層面“雙管齊下”，全面深化國有企業改革，完善國有資產管理體制。

從企業層面看，首先，從混合所有制經濟看，不同類型的國有企業混改模式是不同的。其中商業類國有企業實行公司制股份制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股；而公益類國有企業則一般采取國有獨資形式，但在有些領域也允許非國有企業參與。

其次，從國有經濟戰略性調整看，在經濟新常態下，國有企業營業收入和利潤增長率不斷下降，這正是強化國有經濟戰略性退出一般性產業的契機。既然國有企業分為公益類和商業類兩大類，國有企業應該專注于公益類，商業類中的大部分國有企業，除了特殊功能類、戰略類、新興產業類等行業領域保持國有資本外，其它大部分行業的國有資本都應該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出，進一步推進國有經濟的結構調整與布局優化。

從監管層面看，國資委新近表示，未來要深入推進分類監管，按照分類改革、分類發展、分類考核的要求，強化目標導向，突出監管重點。

1. 提供公共產品類的國有企業一般采用國有國營模式，國資委或者專職的監管部門對公益類企業既要履行“管企業”與“管資產”職能，同時兼顧“管資本”。

2. 處于自然壟斷行業的國有企業一般采用國有國控模式，監管部門通常對壟斷性國有企業兼顧“管資產”與“管資本”職能，以“管資本”為主。

3. 處于競爭性領域的國有企業由于其處于純私人物品領域，監管部門只履行“管資本”的職能，追求利潤最大化。

第二，加強和改進黨對國有企業的領導

從理論和實踐上看，源于西方企業實踐的現代企業制度本身仍然不盡完善，時常會失靈失效現象，曾經發生在美國的安然與世通事件就是明顯的例證。因此，把現代企業制度引入中國運用指導國有企業改革時不能以“拿來主義”完全照抄照搬。與一般企業不同，以國有企業為主體的國有經濟具有雙重的職能，即政治和經濟職能，正是這兩種雙重屬性決定了國有企業做強做優做大必須堅持黨的領導。一方面，國有企業承擔了政治職能，正如十八屆三中全會《決定》指出的那樣，國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。堅持黨對國有企業的領導不動搖，發揮企業黨組織的領導核心和政治核心作用，有利于保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業貫徹執行，為國有企業做強做優做大提供堅強的政治保證。另一方面，國有企業承擔了經濟職能，通過黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，有利于發揮黨組織的監督職能，維護股東的權利，保證國有資產保值增值，實現企業經營效益最大化。

四十年的國有企業改革歷史業已證明，建立現代企業制度是國有企業改革的方向，堅持黨的領導、加強黨的建設是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢，必須一以貫之。未來深化國有企業改革要立足于我國的實際與國有企業的本質屬性，全面加強黨的領導黨的建設，積極探索把加強黨的領導和完善公司治理統一起來的有效途徑和方式。堅定不移堅持黨對國有企業的領導，落實管黨治黨責任，把全面從嚴治黨向縱深推進，把黨的領導、黨的建設轉化為國有企業的獨特優勢，為國有企業改革發展提供堅強政治保障。

第三，堅持正確的改革方法論

“工欲善其事，必先利其器”。國有企業改革是前無古人的嶄新事業，尤其是在改革進入攻堅期和深水區的今天，各種矛盾錯綜復雜，必須堅持正確的改革方法論，才能有效地推進國有企業改革縱深發展。

一是堅持頂層設計與基層探索相結合，首先搞好國有企業改革頂層設計，不斷完善“1+N”文件體系，確定好改革的重點、路徑、次序、方法，努力提升企業發展和運行效率，增強國有經濟整體功能。同時要鼓勵基層從實際出發進行大膽探索，因地制宜，聚焦具體問題，盡可能多取得第一手材料，及時總結經驗，把基層改革中發現的問題、解決的方法、蘊含的規律及時形成理性認識，為頂層設計提供實踐依據。

二是堅持重點突破與協調推進相結合，一方面，要根據改革的要求與時機，善于抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，找準改革的切入點。當前一些領域的改革仍然需要先行先試，重點突破。另一方面，隨著改革的深化，改革綜合性、系統性和全面性要求越來越高。改革不再如前期那樣可以單兵突進，而是需要系統集成，協同推進。要全面系統推進國有企業改革，統籌好改革的整體情況，協同推進各項改革任務，做好政策統籌、方案統籌、資源統籌、進度統籌。

三是堅持試點先行與建立容錯機制相結合。首先，要加強改革的前瞻性與可行性研究，試點先行一定是“有的放矢”，特別是重大改革舉措必須堅持試點先行，取得經驗后再逐步推開。其次，要堅持容錯機制。健全的容錯機制是全面深化改革的有力保障，能夠有效調動先行先試者的積極性。我國國有企業改革很多方面沒有成熟的經驗參考，需要我們在實踐中大膽的創新和探索。要明確將因缺乏經驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開來，要將國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，要將推動改革的無意過失與為謀私利的故意行為區分開來。

2018年政府工作報告提出，國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列。改革開放以來，國有企業改革一直是我國經濟高速增長的重要引導和支撐力量。2017年10月，世界銀行發布了《東亞與太平洋地區經濟半年報》，上調了中國經濟2018年的增長預期，其中很重要的一個依據便是中國持續而深入的國企改革。該年報認為，過去五年中國以前所未有的決心和力度推進國企改革，并做出一系列重大決策部署。盡管中國的國企改革依然在路上，但過去五年來的實踐已經充分表明，國企改革正在沿著正確的軌道前進，并將為中國經濟轉型升級貢獻強大力量。回顧過去四十年國有企業改革的卓越歷程，我們有理由相信，在我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展的新階段，國有企業必定會通過深化體制機制改革，激發創新發展活力，實現改革的最終目標，走在高質量發展前列，繼續在國民經濟中發揮主導作用。