改革開放40年與社會保障中國模式

高速經濟增長促進了基本公共服務與社會保障的快速發展

伴隨改革開放以來中國經濟的高速增長，政府財政收入規模不斷擴大，用于基本公共服務的財政支出和公共投入持續增加。中國全年一般預算支出從1978年的1122億元增至2017年底的203330億元，年均增長14.3%。日益擴大而又相對寬裕的公共支出預算為基本公共服務快速發展提供了物質基礎和財力保證。

日益擴大和不斷提高的基本公共服務需求，為政府向社會保障、就業服務、教育事業、公共衛生、醫療保障、基本醫療服務等領域擴大支出提供了內生動力。中國人口基數龐大，計劃經濟時期基本公共服務處于嚴重短缺狀態。因財力所限，國家只能把有限的財力用于重點保障城鎮公有制經濟單位職工基本福利，廣大城鄉居民和非單位從業人員只能供給最低水平的基本服務。隨著經濟發展和財力增強，政府用于提供基本公共服務的支出可以逐步向全體勞動者和城鄉居民擴展。在這一背景下，社會保障制度體系的覆蓋面不斷擴大，義務教育、公共衛生、基本衛生服務逐步實現覆蓋全社會。同時，中國從低收入國家向中高收入國家的成功跨越，進一步促使基本公共服務供給水平不斷提高，教育服務、衛生服務、社保服務的制度結構不斷優化升級。

縱向分析1978—2017年的政府一般公共預算支出發現，1978—1996年，政府一般預算支出占GDP的比重由30.5%直線降至11.1%。而1997年之后這一指標則不斷提升（個別年份有波動）。具體來看，2000年政府一般預算支出占GDP的比重升至15.8%，2010年升至21.8%，2017年升至24.6%，已接近四分之一。社保、教育、衛生支出占一般公共預算支出比重也持續上升，從1978年的11.53%升至2017年的34.27%。

1978年之后，中國社會保障制度進入了以改革促發展的新時期。20世紀80年代初是我國改革開放的啟動期，也是傳統保障制度功能日益弱化、新型社會保障體系尚未發展建立的過渡期。從20世紀80年代末到1997年亞洲金融危機爆發的10年間，則是中國確立建立社會主義市場經濟體制改革目標、建立新型社會保障制度的改革探索期。在這一時期內，中國社會保障制度進行了形式多樣、內容廣泛、制度創新的地方改革試點，為確立社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險制度模式、建立面向社會低收入群體的最低生活保障制度積累了實踐經驗。從1997年8月國務院頒布建立企業統一養老保險制度到2012年11月黨的十八大是中國現代社會保障制度的快速發展期，基本建立了以城鎮職工社會保險制度為主體、以最低生活保障等社會救助制度為基礎、以教育衛生等基本公共服務均等化和社會福利服務為目標的三大社會保障制度體系，基本實現了社會保障制度的全覆蓋。十八大之后中國社會保障制度和公共服務發展進入鞏固提高期。社會保險制度的城鄉統籌、制度整合速度加快，制度框架和待遇水平的公平性進一步提升；在精準扶貧、脫貧攻堅的過程中，以最低生活保障制度為核心的社會救助體系的兜底保障功能也進一步強化，為實現2020年決勝全面建成小康社會奠定堅實基礎。推進教育均等化、深化醫療衛生改革、促進社會化養老服務發展，為中國構筑了世界上覆蓋范圍最大的社會保障網，并初步形成了實踐特色鮮明的社會保障制度中國模式。

社會保障與公共服務發展的實踐特色與中國模式

回顧中國社會保障與公共服務體系發展歷程，值得總結梳理的實踐經驗十分豐富，并具有以下幾個突出特點。

第一，堅持社會保障保基本的定位，促進經濟增長與社會保障建設相互協調。中國社會保障制度是在發展水平很低、經濟增速很高、經濟體制和經濟社會結構迅速變革中進行改革和建設的。以經濟建設為中心是中國改革開放的指導思想，只有經濟快速增長才能快速擺脫貧困。社會保障建設早期定位是為經濟建設服務，為國企改革和建立社會主義市場經濟體制配套。這是中國社會保障制度改革發展的邏輯起點。在這個階段，中國擔心過快的社會保障支出造成巨大負擔、拖累經濟增長，因此確立了“保基本”的社保發展思路。到20世紀末期人民生活水平總體達到小康階段。但是，這個時期的收入差距擴大、市場消費不足、教育衛生養老等基本公共服務短缺問題日益凸顯。因此，促進社會公正、社會和諧和經濟增長，成為快速發展社會保障和公共服務體系的重要任務。從1998年開始到2018年，國家對社會保障和教育衛生服務的投入迅速增長，促進了社會保障和公共服務體系的建立和發展，用20年時間在人口最多的發展中國家建成了覆蓋范圍最大的社會保障網和公共服務體系。這個體系不僅有效地發揮了自己的功能，而且助力經濟體制改革，為國民經濟健康持續發展做出了非常大的貢獻。社會保障改革為經濟體制改革創造了良好的社會環境，社會保障改革促進了國有企業改革進度，曾經為3000多萬下崗職工提供了基本生活保障。社會保障制度的完善促進了人力資本和經濟效率的提升，社會保障水平的提升促進了居民消費能力的提升，社會保障在經濟危機時期發揮了重要的“減震器”和“調節器”作用。此外，社會保障基金投資、保障性住房建設、醫療服務體系建設、養老服務體系建設直接促進了經濟增長。

第二，堅持以改革促發展，建設適應社會主義市場經濟體制的現代社會保障體系。四十年來，社會保障的改革有力地促進了社會保障體系的完善與可持續發展。改革領域設計方方面面，主要完成了從單位管理走向社會化管理、從多部門分散管理走向相對集中管理、從地區城鄉分割逐步走向統籌協調發展三大任務，實現了社會保障從傳統計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的歷史性轉變。

在計劃經濟時期，強調的是單位管理，社會保障實行國家——單位保障模式，職工的生老病死均由單位負責，單位包辦各類社會保障事務，包括社會保障的籌資、待遇給付與相關社會保障檔案資料的管理。在經濟體制改革的過程中，我國積極推進國有企業改革，減輕國有企業負擔，增強國有企業的活力、效率和競爭力。圍繞為國有企業改革配套，中國積極轉換社會保障模式，從國家——單位保障走向社會統籌，進而實現社會化保障。由單位管理的各類社會保障事務逐步實行社會化管理，使企業從繁重的社會保障管理事務中解脫出來，交由專門的社會保障管理部門與經辦服務機構負責，有效推動了國有企業改革的實施。從單位管理走向社會化管理是我國社會保障管理體制改革的第一步，為后續社會保障管理體制改革奠定了基礎。

在行政管理方面，實現了從多部門分散管理走向相對集中管理的轉變。在社會保障改革初期，管理上采取了“多龍治水”的做法，諸多部門和行業分散管理著不同人群和類別的社會保障事務。這種“多龍治水”的格局容易使得部門職責混亂、管辦不分，影響了社會保障的改革的決策與實施，不利于社會保障資源的整合，不利于社會保障公平與效率的實現，不利于社會保障的可持續發展。1998年國務院機構改革中，成立了勞動和社會保障部，整合了原來勞動部、人事部等相關部門的職能，勞動與社會保障部設立了養老保險司、失業保險司、醫療保險司、農村社會保險司和社會保險基金監督司五個社會保障相關職能司局。第一次以“社會保障”的字眼體現在部門名稱中，進一步凸顯了社會保障改革的重要性。此外，國務院發布了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，勞動和社會保障部、財政部出臺了《關于基本養老保險行業統籌移交地方管理有關事項的通知》，改變了社會保障的行業分割局面，逐步移交地方管理，使得社會保障管理實現了從分散管理、部門分割、行業分割逐步走向相對集中管理，標志著我國的社會保障管理體制改革邁出了重要步伐，為后續社會保障事業的改革與發展提供了有力的管理體制保障。

在宏觀管理方面，逐步改變地區和城鄉分割局面，建設城鄉統籌、地區協調、全國調劑的平衡與協調發展體制。在成立勞動和社會保障部的基礎上，我國進一步推進社會保障管理體制改革，進一步理順社會保障的管理職能與相關關系，基于社會保障改革與發展實踐中存在的管理問題，在大部制改革的背景下，于2008年成立了人力資源和社會保障部，進一步整合了相關部門的社會保障職責，尤其是將民政部的農村社會保險職能并入進來。這一改革有利于實現社會保障的城鄉統籌發展，促進社會保障公平性的提升，為建立公平共享、覆蓋城鄉居民的社會保障體系奠定了重要基礎。2016年逐步實現了城鄉居民基本養老保險制度的統一和城鄉居民基本醫療保險制度的整合。為提高社會保障公平性，逐步提升社會保障統籌層次。基本養老保險基本實現了從地、市級統籌向省級統籌的轉變，并在實踐中積極探索中央調劑金制度，為實現基礎養老金全國統籌奠定基礎。社會保障統籌層次的提升有利于改變地區分割、制度碎片化的局面，進一步提升社會保障的公平與效率。

第三，堅持政府主導和共建共享原則，積極發揮市場作用和社會力量作用。政府主導是現代社會保障的基本特征，這是其公平性和普惠制的基本保證。但是，如果僅僅依靠政府而不動員社會力量甚至發揮市場機制的作用，不僅會導致財政負擔日益沉重而且會帶來體制的僵化。20世紀80年代中期，伴隨經濟體制改革開始改革過于僵化的單位就業保障體制。為了促進城鎮國有企業改革，搞活用人機制，實行勞動合同制改革，實現減員增效，逐步改革城鎮企業職工養老制度，對養老費用實行社會統籌，并逐步探索城鎮職工基本養老保險制度改革，在20世紀90年代發布了若干政策文件。1991年，國務院《關于企業職工基本養老保險制度改革的決定》提出，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，要“改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用”。社會保險制度成為中國社會保障的主體部分，體現了權利與義務相結合的原則，對企業、用人單位、參保職工、參保家庭都建立了比較明確的激勵約束機制，奠定了社會保險制度持續發展的制度基礎。同樣，在社會福利、社會救助、社會服務等領域，積極動員社會力量參與，努力建設多支柱、多層次的社會保障和公共服務體系，一直是中國社會保障制度建設的重要原則。在一些領域，也發揮了很好的作用。

第四，堅持生存型保障與發展型保障相結合，開展扶貧攻堅和積極就業政策。不論是經濟發展還是社會保障，面臨的最大問題是反貧困。中國一直實施積極的反貧困道路，包括長期以來的扶貧攻堅、精準脫貧政策，目的是通過政府引導、社會扶持，讓貧困人口提高發展能力，靠自己的雙手和辛勤勞動擺脫貧困。當然，面對缺乏勞動能力的貧困人口，以最低生活保障為基礎的社會救助體系也要發揮好“兜底”保障責任。在就業領域也是如此，既大力發展失業保險制度，又實施積極就業政策全力以赴幫助待業和下崗失業人員重新回到就業崗位。國有企業改革時期的“兩個確保”對于經濟體制改革時期維護勞動者的生存權利發揮著積極作用。社會保險制度將保障勞動者在年老、疾病、傷殘、失業、生育等特殊時期的基本生活作為直接目標。社會福利制度有助于實現城鄉居民的體面生活，提高其生活質量。在發展基礎性保障的同時，我國還越來越重視教育、醫療衛生、就業等發展性保障，促進勞動者素質技能與人力資本的提升，進而提升勞動者的發展能力與競爭力。

漸進式演化與包容性發展：社會保障中國發展模式的本質特征

四十年來，中國社會保障的快速發展，與充分學習、借鑒國際經驗是分不開的。中國對國外不同社會保障模式進行了充分調研考察，充分吸收國外有關機構和專家學者的建議，尤其是世界銀行、國際勞工組織、國際社會保障協會等機構的意見和建議。

中國社會保障發展路徑與漸進式經濟體制改革的道路是匹配的，也走過了由易到難、由主要項目向全面覆蓋的漸進式演化過程。這個過程是中國實際出發的、也是實事求是的，既沒有追求一步到位的“徹底”轉型，又不失時機地推進每一步重大改革。在保持穩定的前提下，逐步將計劃經濟時期的“就業保障”轉變為社會主義市場經濟的全民社會保障。這是了不起的改革與革命，卻是通過實實在在的一步步具體改革內容完成的。這種改革看起來是“自然演化”的體現，每一步都是在黨和政府經過深入細致的實踐探索和理論探討做出的重大決策，而且這個決策是長期決策，體現了長期目標與短期目標的有機結合。比如，中國社會保障制度在改革與發展過程的的法制建設。往往黨的政策指明方向，在總結改革實踐經驗基礎上，結合基本理論、國際經驗的探討，形成中國特色的立法內容，明確社會保障體系相關主體的職責及權利義務關系，促進社會保障管理與運行機制的完善，促進社會保障制度的定型與可持續發展。

中國社會保障制度演進的本質特征是包容性發展。在工業化、城鎮化和經濟體制改革過程中，中國的社會保障不僅水平經歷了從低到高的“提質”過程，而且覆蓋范圍體現了從國有經濟、公有制經濟職工向非公有制正軌就業群體、城鎮非正軌就業群體、城鄉居民、社會弱勢群體不斷擴展的“擴面”過程。兩個過程相得益彰，使改革轉制過程與更多人民群眾分享改革紅利過程有機結合，使政府主導作用與市場激勵約束、社會公眾參與有效配合，使舊制度轉型與新制度建設同步推進，有效地實現了社會保障制度的不斷擴大，體現了其綜合效用。一是社會保障促進了反貧困。社會救助制度的指向性非常明確，主要針對貧困群體，為貧困群體提供各類綜合性的援助，為貧困群體提供兜底保障；社會保險在更高層次上發揮著預防貧困的作用。二是社會保障促進了收入再分配。由于社會保障投入的增加和社會保障待遇水平的提升，社會保障正發揮著積極的收入再分配作用，尤其是社會救助與社會福利制度的福利性和公共性直接調節著收入分配，社會保險也在一定程度上發揮著積極的收入再分配作用。三是社會保障促進了社會穩定。這是社會保障社會治理功能的重要體現，社會保障在預防和化解國民的生存危機、貧困風險，在國企業改革和金融危機時期發揮著重要的“減震器”作用，為促進社會穩定與社會和諧發揮了積極作用。四是推動了全面小康社會建設。社會保障和公共服務體系促進了城鄉居民收入水平與生活質量的整體提升，為精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會做出了重要貢獻。