全球經濟治理機制變遷與中美方案的歷史考察

文/李由

冷戰后西方國際關系主流思想中的國際機制理論經歷了從現實主義一統天下到新現實主義、新自由主義和建構主義“三足鼎立”的演變。國際政治經濟格局和主導思想的嬗變導致冷戰后全球經濟治理機制經歷了階段性發展，中美兩國成為當前全球經濟治理機制中的核心角色。2008年國際金融危機爆發后，兩國的國際金融地位發生了相反方向的變化，形成了截然不同的有關全球經濟治理的美國方案和中國方案。

關于國際機制理論的西方國際關系主流思想闡釋

國際機制這個概念于20世紀70年代引入國際關系領域。約翰·魯杰將國際機制定義為“被一些國家所接受的一系列相互預期、規則和法規、計劃、組織實體和財政承諾，并據此進行組織化能量和財政義務的分配”。國際關系學界對國際制度的研究可以分為三種思想流派。

（一）以權力為基礎的新現實主義理論

作為美國金融霸權的理論基礎，該理論堅持認為行為體之間權力資源的分布，尤其是合作產生的利益分布（關心相對收益），對在爭端領域出現并維持有效的國際制度以及由此導致的制度的本質都有著強烈的影響。查爾斯·金德爾伯格引進了政治學中的有效政府論，提出“大國應該承擔起維護國際市場的責任”。國際領導的真空和國際公共產品供給不足相結合對世界各國都是災難性的。新現實主義認為國際政治環境是無政府狀態和外生的，國家是理性的、單一的行為體，總是追求其自身權力和利益的最大化。根植于無政府狀態的新現實主義認為，由于無政府性是高度穩定的，因此沖突成為國家間關系的基本事實和根本特征，國際合作則是脆弱和有限的。國家之間開展經濟交往時，強調相對收益，只關心其競爭者的收益。在現實主義學者眼里，以規則為基礎的國際合作是不穩固的，而只有大國才既有能力又有責任領導國際經濟體系，如第一次世界大戰前的英國和第二次世界大戰后的美國。20世紀70年代，新現實主義的霸權穩定論盛極一時，之后卻未能得到現實的有力印證。

（二）以合作與利益為基礎的新自由制度主義理論

20世紀70年代中期，布雷頓森林體系崩潰，美國金融霸權出現相對衰落，非國家行為體涌現，發達經濟體在既有國際貨幣體系下持續合作，跨國經濟聯系沒有減少反而日益增加。在此背景下，新自由主義脫穎而出。

新自由制度主義理論重新界定分析性概念“相互依賴”，提出國際相互依賴關系中的“敏感性”和“脆弱性”。新自由主義在倚靠現實主義理論的同時試圖超越它。在無政府的國際社會中，民族國家是理性的利己主義者，只關心自己的絕對收益。在此基礎上，新自由主義加入國際制度理論，將國際制度定義為有關國際關系特定議題領域的，政府同意建立的，有明確規則的制度。強調國際制度對國家行為的規范和制約，幫助（利己的）成員國協調配合以避免共同的次優結果，同時讓各個國家意識到它們在維護現有制度上存在著共同利益，即使最初建立制度的因素已經不再起作用。國際制度具有匯聚各國政府的行為預期、提供信息溝通的渠道、改善信息的質量、減少信息的不對稱性、降低交易成本、賦予行動和政策的合法性、協調和調整各國政府的政策和行動以及減少不確定因素等功能，因此，它得出與新現實主義完全不同的均衡結果。國際機制確立后，霸權國的存在對合作的開展并不是必需的，沒有霸權的合作也是可能的，即使霸權衰弱，國際機制仍能維持并推動合作。在無政府狀態下，民族國家或其他行為體可以創造條件進行國際合作，通過建立具有約束性的國際機制，控制和解決各種全球性問題，沖突從而被抑制。新自由制度主義的實質是通過維持霸權國建立的國際機制延續西方聯盟的穩固合作，通過這種合作保護霸權，這是美國霸權衰落的產物，符合西方中心論的思路，在西方主導的國際金融領域得心應手。

（三）以認知、教化、溝通和身份角色為基礎的建構主義理論

亞歷山大·溫特將社會學和哲學引入國際關系研究，試圖在理性主義和反思主義之間開辟中間道路。建構主義運用社會學研究方法分析國際政治，對理性主義模式發出挑戰，應用“社會人”代替“經濟人”作為分析基礎。該理論考察國際體系文化對國家身份和利益的建構作用，認為無政府狀態是各行為體在國際社會實踐活動中建構出來的，本身具有多種內在邏輯，不僅僅是敵對沖突的，強調國家行為由國家身份和利益而決定。因此，國際合作完全可行，國家有能力建構出趨于合作的國際政治文化。國家產生自我認知和外交政策目標的過程由決策者的原則化或因果性信念形塑，信念體系改變會引發政策改變，國際社會各行為體如何在國際機制中建構共同利益關系是關鍵。主體間實踐活動形成主體間共識，主體間共識形成文化，國際體系單位在社會實踐的互動中建立起來的多種文化結構，即霍布斯式文化結構、洛克式文化結構和康德式文化結構。

不同的角色結構主導著不同的體系文化。霍布斯式的國際體系是在民族國家出現之前的一種自然狀態，霍布斯式文化對應敵人角色，在人類社會歷史中已經成為過去式。威斯特伐利亞體系建立后，對應競爭者角色的洛克式文化主導國際體系，各國的首要目標不再是維護自身生存、消滅對方，而是尊重彼此之間主權和尊嚴，在有限的互信和共識基礎上，形成國際制度和國際法。康德文化對應朋友的角色結構，內在邏輯是“人人為大家，大家為人人”。國家間關系既不是“敵人”，也不是“競爭者”，遵循著“非暴力”和“互助”原則，基于信任的基礎，建立起新型合作發展的國際制度。作為理想中的國際體系模式，并不是當今國際社會中的主流。

全球經濟治理機制的美國方案

冷戰后，在以美國為首的西方發達國家的主導下，在推進全球經濟治理和經濟全球化的過程中，先后形成了三個主導性國際機制：布雷頓森林體系、G7以及G20。

（一）全球經濟治理的第一階段

二戰后，以美國財政部的“懷特計劃”為藍本，在美國主導下建立了布雷頓森林體系。該體系確立了“雙掛鉤”機制，實行固定但可調整的匯率制度，由此形成以美元為中心的資本主義世界貨幣體系。國際貨幣基金組織作為布雷頓森林體系正常運轉的中心機構，承擔“監督國際匯率、提供國際信貸、協調國際貨幣關系”三項主要職能，構建了戰后國際貨幣體系的基本秩序，維持著這一體系的正常運轉。國際復興與開發銀行（后被稱為世界銀行）提供中長期信貸來促進成員國經濟復蘇，逐漸成為發展中國家最大的信貸資金提供者。無論是國際貨幣基金組織還是世界銀行，其背后都依靠強大的美國財政部，因為它的黃金儲備是世界第一。

布雷頓森林協議為世界經濟和全球金融體系帶來了渴望已久的持續穩定，成為各國能夠迅速復興的關鍵力量。戰后國際貨幣體系的良好運轉對全球經濟治理發揮了重要作用，然而，由于資本主義發展天然的不平衡性、美元本位制的固有缺陷以及國際收支調節機制的缺失等因素，導致全球經濟治理機制的難以維系。美元危機多次爆發后，1971年8月，尼克松政府實行“新經濟政策”，拒絕履行布雷頓森林體系規定的美元兌換義務，標志著二戰后以美元為中心的國際貨幣體系瓦解。布雷頓森林體系崩潰后，作為體系遺產的國際貨幣基金組織和世界銀行仍作為重要的全球治理機制發揮作用。

（二）全球經濟治理的第二階段

從20世紀70年代開始，美國在國際上推行新自由主義的經濟學理念。新自由主義強調的是一種全球資本主義化，即以超級大國為主導的經濟、政治和文化的全球一體化。美國積極倡導以市場自由化為導向的一系列理論，成為西方國家制定游戲規則、主導經濟全球化的基本原則，并經過美國財政部和國際貨幣基金組織、世界銀行、七國集團和其他國際金融組織等平臺具體實施。美國憑借其在信息技術革命中大獲全勝的優勢地位在全球推銷“華盛頓共識”。于是，放松管制和全面開放成為國際金融實踐的主導思想。

然而，金融自由化帶來的不是預期中的經濟繁榮。由于各經濟體相互依賴程度加深，金融自由化的推進導致大規模熱錢進行投機性跨國流動，讓全世界面臨著巨大的系統性金融風險，金融危機頻發，暴露出全球經濟治理體系對于新興經濟體利益維護方面極其薄弱和公共供給不足。面對危機不斷的狀況，全球經濟治理雖然難有突破，但還是產生了一定變化。國際貨幣基金組織增加了對中長期經濟增長的考慮，從發展融資領域對受援國微觀層面的關注；世界銀行支持借款國進行金融結構改革和政策調整；關貿總協定被世界貿易組織取代，將發展中國家納入正式的、全球多邊的國際規則和制度性安排中，實現世界貿易自由化的目標。另外，G7吸收俄羅斯擴展為G8，但在國際經濟新規則的塑造中特別是在針對全球金融問題方面的決策，俄羅斯并沒有得到會員國地位應有的實際話語權。

（三）全球經濟治理的第三階段

經歷長達30多年的跨度，G7作為“經濟聯合國”在后布雷頓森林時代壟斷了全球經濟和金融事務的治理權，包括中國在內的廣大新興國家一直在國際金融事務中處于邊緣位置。1999年，在亞洲金融危機驚魂甫定之時，為促進全球金融和貨幣體系的穩定，G20構想橫空出世。美國金融風暴席卷全球，暴露了經濟全球化條件下自由市場經濟的固有弊端和深層次結構矛盾、不合理的國際經濟秩序，標志著西方主導下以私有化、市場化、自由化為特征的全球經濟治理模式的破滅。從首屆G20腦峰會的參會成員構成可以看出，在巨大的國際壓力下，全球經濟的核心治理機制實現了由發達國家主導的水平型經濟治理模式進入到南北方經濟對話的新階段。之后，歷次G20峰會都將宏觀審慎政策納入公告文件，為推動世界經濟復蘇及國際金融體系改革做出重要貢獻，成為世界經濟領域內對話合作的主要平臺，是當前世界經濟金融治理中最富影響力的多邊機制。G20成員涵蓋面更廣，代表性更強，成為兼顧發達經濟體和發展中經濟體不同地域利益的治理平臺。據官方統計，G20涵蓋了67%的全球人口，60%的國土面積，國內生產總值占全球的90%和全球貿易額的80%。從G8轉向G20，增強了全球經濟治理機制中發展中經濟體的代表性和話語權。

全球經濟治理的中國方案

（一）“共生、共享、共治”理念的提出

在當前世界經濟增長動力不足、金融市場動蕩的形勢下，許多全球性問題需要各國之間的共同治理才能有效解決。當代世界是一個各種矛盾的混合體，而當前物質力量領域的變化和觀念領域出現的一些共識，正在積聚著對共生型國際體系生成有利的因素。在國際發展的新形勢下，既要規避新自由主義全球化本身的風險，又要避免保護主義泛濫，還需兼顧不同經濟體的需求，這就要求世界各國群策群力，獻言獻策，協商合作，共謀發展。習近平在20國集團杭州峰會上指出，和衷共濟、和合共生是中華民族的歷史基因，也是東方文明的精髓；要建設各國共享的“百花園”，以共贏為目標，推動各國多方位多層次的共享，實現共同的長期繁榮；要以平等為基礎，加強各國的溝通與協調，照顧彼此利益關切，通過共治實現共生和共享。

（二）全球經濟治理機制的中國方案

第一，對既有全球金融制度的認知與改造，主要涉及國際貨幣基金組織、世界銀行和G7機制的改造，主要改革內容是關于投票權（份額權）和人事權等組織治理的結構性改革。應按照新興市場國家在全球經濟中的比重，增加其份額與投票權，提高廣大發展中經濟體在國際舞臺上的話語權，改變美國的“居高臨下”和歐盟的“過度代表化”。

第二，推動新興市場國家經濟合作機制的建立與運作。“金磚五國”機制，作為新興市場國家合作的代表性經濟機制，始終將推動完善全球經濟治理體系作為合作的核心內容，努力在貿易、貨幣、金融等領域提出符合新興市場國家特點的新倡議。當前，金磚國家關于全球經濟治理的合作，已經形成多層次架構，實現從“務虛”向“務實”的跨越。“金磚五國”治理平臺的成功運作，標志著長期以西方發展主導世界的全球經濟治理格局被打破。

第三，推動G20取代G7成為全球經濟治理的核心平臺。鑒于G20機制內東西方力量的平衡，全球治理開始從“西方治理”向“西方和非西方共同治理”轉變。國際金融博弈實質是全球治理體系主導權之爭。從組織結構上看，既有的國際金融機制已不再適應當前的經濟全球化和金融化的發展態勢。2008年金融危機改變了全球金融力量的對比，中國、印度及其他亞洲新興經濟體，可以利用全球產業大分化、大改組的時刻，通過G20機制找到新的發展機會。

第四，推動支持“一帶一路”倡議的國際金融機制設立。2014年成立的絲路基金，是中長期開發投資基金，重點是為“一帶一路”發展進程中提供投融資服務。未來絲路基金的總量應達到4000億美元左右，有利于外匯儲備投資的多元化。2015年成立的亞洲基礎設施投資銀行是首個由中國倡議設立的多邊金融機構，是具有政府間性質的亞洲區域多邊開發機構，由各成員國出資，以貸款業務為主，重點支持基礎設施建設，促進亞洲區域的建設互聯互通化和經濟一體化的進程。此外，“一帶一路”倡議相關金融機制的設立對推進人民幣國際化戰略具有重大意義，將推動人民幣首先成為亞洲區域內的核心貨幣，進而為人民幣國際化提供重要契機。

結語

戰后的全球經濟治理機制發生了階段性變化。美國秉持霸權穩定論的理念，通過經濟實力和美元貨幣霸權獨占全球經濟治理機制的創設權。之后，以美國為首的西方世界在“華盛頓共識”的話語霸權下，將G7作為全球經濟治理的重要平臺。2008年金融危機后，G20機制崛起，推進由西方國家主導的水平型經濟治理模式進入到南北方經濟對話的新階段，成為被國際社會廣泛接受的全球經濟治理的最重要的平臺。

中國摒棄以往國際社會單純從權力和利益得失的角度設立國際機制的理念，從“共生、共享、共治”的思想高度思考、推動全球經濟治理和國際經濟體系的變革。中國廣泛聯合發展中經濟體，積極推進既有全球金融機制改革，提高發展中經濟體的國際地位。同時加強與新興市場國家經濟合作，努力推動“一帶一路”倡議的國際金融機制設立。一系列全新的經濟治理平臺又將倒逼既有經濟治理機制的改革。中國在既有制度框架下努力“改制”，在不對抗現有通用規則的前提下積極“建制”，推動和引導著全球經濟治理機制朝著更加公平、合理和有效的方向發展。當前，中美兩國已經成為全球經濟治理的核心角色，新舊方案的較量將對未來全球經濟治理的格局產生深遠影響。