新加坡扎根民眾的基層治理網絡

◎ 李秀琴

新加坡是一個花園式的城邦國家，環境很漂亮，到處是花草樹木，經濟很發達；人均收入很高，屬于第一世界；社會很和諧，雖然是一個華人居多數的國家，但大家很守法，各方面管理的井然有序。作為華人社會，社會治理得非常成功，其秘訣自然有其獨到之處。最顯著、最有效、也是最成功的一點，就是以人民為中心的基層社會治理網絡，日前，我們考察了新加坡的多個集鎮、商業中心、鄰里中心和民眾聯絡所，拜會了政府相關部門和機構，對新加坡的基層社會治理網絡有了更加深刻的認識。

一、住宅區布局合理、管理有序

新加坡的城市很美，很有特色，交通四通八達，建筑錯落有致，環境漂亮優美，人與自然和諧相處，是一座名副其實的“花園城市”。按照城市規劃要求，新加坡是一個城邦國家，整個城市大致分為中心城區、衛星集鎮、住宅區，每個衛星集鎮里有若干組團小區，小區內又有若干住宅區。新加坡的居民主要住在衛星鎮，每個衛星鎮人口大概是15萬—30萬，因為這樣子里面的配套就比較齊全。衛星鎮里面再分成小區，小區里面就再分成組團。每個小區面積大概是五六十公頃，每個組團大概是四到五公頃左右。住宅區內有多個住宅樓或單元，即所謂的“細胞”，每3-8棟樓、466-866個居住單元則組合成一個鄰里中心，在此基礎上形成一個個住宅區。住宅區多以工業化方式修建的高層板式住宅為主，輔以部分特殊體型和用傳統方式修建的住宅。住宅區和院落由不同體型、高度、色彩的建筑組成，形成形態各異、豐富多變的空間。住宅區的設計與歐美國家相似，大部分住宅區的道路是開放的，沒有圍墻，只有某些高檔小區采用封閉式管理，設有圍墻。每個住宅區都靠近城市快速干道、綠化帶和公園，并有公共交通專用線，區內交通輔助設施，如公交轉換站、停車場都相應配套齊全。每個住宅區都有學校、幼兒園、圖書館、商場、鄰里中心及健身設施等，住宅樓之間都有遮陽棚和步行道連接，方便人們出行，避免日曬和淋雨，利用狹小地段如河道、道路旁進行綠化并鋪設步行道和自行車道，形成綠色網絡串聯全島的公園，為居民創造高品質的生活環境。幾乎每棟住宅樓的底層都是騰空的，除了部分用作公共建筑使用外，其余全部供居民活動使用，居民可以在這里飲茶、聊天，舉辦家庭聚會、婚喪嫁娶、節假日喜慶等活動，倍受居民歡迎。我們強烈地感覺到，新加坡的住宅區從規劃、設計到建設和管理，都充分考慮了人民生活上所有的需要，包括職業、住房、學校、交通和娛樂等功能，土地都得到了最大限度的利用，自然風貌、歷史文化古跡、傳統民宅都得到了有效保護，在這里，“以人為本”做到了極致。

二、基層組織覆蓋所有居民、社會參與度高

新加坡實行的是一級政府管理體制，中央政府也即地方政府，中央政府之下，就是政府管理部門和法人機構。除了中央政府履行集中管理職能外，大量的管理服務任務就落在了各種類型的基層組織和服務機構身上。新加坡在社區、選區、地區都有為數眾多的基層組織，形成一個密實的組織網絡。在社區層面，與居民群眾接觸比較多的有民眾聯絡所及其管委會、居民委員會即鄰里委員會，以及為數眾多的各類慈善組織、義工團體等；在選區層面，有公民咨詢委員會、市鎮理事會（屋業管理），有的市鎮理事會還是跨選區的；在地區層面，還有社區發展理事會、社會服務中心、家庭服務中心等。新加坡的基層組織從屬性上來說不具有政黨和政府色彩，但在功能作用上又具有濃厚的執政黨和政府色彩。這些基層組織歸屬于人民協會統一管轄，為避免反對黨詬病，人民協會與人民行動黨和政府始終保持若即若離的關系。人民協會是一個法定機構，帶有半官方辦民間性質，董事會主席由總理兼任，其主要任務是協助政府聯合人民一起來克服重重困難，以促進人民和諧共處，社會安寧與繁榮。協會內既有各個民眾組織的代表，也有民選政治領導層的代表，13位董事中5人是政府部長，3人是國會議員，實際上處于人民行動黨控制之下。民眾聯絡所是新加坡歷史比較悠久的基層組織，遍布所有住宅區和租屋內。在訪學期間，我們去過幾所不同的聯絡所，墻壁上或廣告欄內張貼有各種老人樂齡活動、兒童音樂繪畫、電腦、健美、舞蹈、收藏室等活動廣告，表面上看只是社區居民的文娛交流中心，但實際上卻扮演了政府與群眾之間橋梁和紐帶的角色。每個聯絡所下設樂齡、青年、婦女、馬來活動、印族活動等執委會，有十多位工作人員，負責向居民解釋政策、提供服務、傳達民意，起到了吸引、組織、教育、引導民眾的作用，雖然不具有強制性，但吸引力很大，使人們自覺不自覺地密切了與人民行動黨的感情，加強了與政府之間的聯系。新加坡屬于威權體制下的民主國家，為適應選舉工作的需要，從1965年起，李光耀政府發起成立了公民咨詢委員會。它以選區為基礎，帶有地方議會特色，每個選區均設有公民咨詢委員會，是每個選區的最高基層組織。全國有87個選區，也有87個公民咨詢委員會。它由總理署總轄，通過五個專設的秘書處協調和管理全國公民咨詢委員會的工作。公民咨詢委員會大多數都控制在人民行動黨手中，其成員多由當地的權勢人物擔任，在人民行動黨獲勝的選區，人民行動黨的議員往往是公民咨詢委員會的領導人，因此，與民眾聯絡所相比，公民咨詢委員會的政治色彩和權威性更濃厚些。與上述組織相比，居民委員會成立的時間要晚一些。其前身是新加坡體育理事會設在各選區的體育俱樂部，后來，隨著越來越多的人搬進組屋，新加坡政府感到有必要成立新的網絡組織，于是借鑒中國的城市居民委員會，在租屋群內成立了居民委員會，每6到10座組屋便設立一個居民委員會，一般在1500到2000戶之間，宗旨是為居民提供體育、社交、文化和其他服務，促進居民的睦鄰精神、和諧共處，同時讓基層領袖與居民之間有更密切的交流。全國共有567個居民委員會。另外就是為數眾多的慈善、義工等社會組織，如新加坡有一個社區關懷基金，其主要功能就是協助家境有困難的家庭自食其力，包括幫助交水電費、醫療費、房屋租金等，幫助貧困家庭的兒童讓他們接受教育，如每月可以提供補貼98新元幫助小孩入園，為需要長期提供協助的人士提供援助，如殘疾者和老人，以及為其他公民提供一些緊急援助，它大約有10億新元的資金，過去5年共支出2.1億新元，共幫助16萬名有需要的居民和他們的家庭。這個基金會實際上是人民行動黨在基層設立的福利性機構，其目的就在于人民行動黨黨員可以通過這一渠道為社區提供一些政府部門所顧及不到或顧及不了的服務。新加坡就是通過這樣一個組織網絡，把居民委員會、聯絡所管委會、公民咨詢委員會等組織有機聯系起來，進而同網絡的神經中樞——總理公署有效聯結起來，實現對整個國家和社會的控制和管理。（《李光耀回憶錄:1965-2000》）李光耀以自己的切身經歷說明基層組織在充當民眾與政府“中間人”角色方面的意義：通過他們，我們收到了下情上傳、向人民解釋政府政策的效果，取得了人民的正確反應，了解他們受到怎樣的影響，以及需要變通的事情。如果各選區沒有這種地方民眾領袖的組織網，政府對基層民情就不會有那么敏感的認識。如果對民情沒有進行這種把脈工作，我們就不可能迅速變通政策，盡可能避免使人民的生活發生脫節的現象。人民行動黨重視基層、扎根基層的做法，與中國共產黨有許多相似之處，似乎有異曲同工之妙。

三、社區服務設施發達、方便舒適

以商業為例，新加坡的商業設施可以說是世界一流的。幾乎每個住宅小區都規劃有服務功能齊全的商業區，居民步行5分鐘均可到達商業區。其商業規劃網點大致分為5級，一級為中央商務區，如目前重點發展的濱海灣新市區計劃；二級為區域商務中心，距離市中心約13公里，規劃有4個；三級為小型商務中心，距離市中心約6公里，規劃有5個；四級為邊緣商務中心，距離市中心約2.5公里，規劃有6個；五級為熟食中心也稱鄰里中心，分布于市區各住宅區內。五級商務中心都有明確的功能和要求，對網點的選址、布局、規模具體到賣何類商品均有細則規定，而且新增商業設施不能影響已有商業設施的經營。使城市商業網絡有序發展，也節約了土地資源，使商業區忙而不亂，忙而不擠。這些商業設施與交通設施同步規劃，同步實施，每個規劃都需要多方征求意見，集思廣益，向社會進行公示。商業設施建成后采用市場化手段進行管理，所有商鋪公開招標，然后租賃給商家使用，其經營項目一般自由選定，由市場自行調節，規范運行、平衡發展。通過商家之間的相互競爭，經營項目越來越全，商品價格維持在合理水平，促進了市場繁榮，方便了居民生活?？疾炱陂g，我們走訪體驗了幾個著名的商務中心和熟食中心，交通四通八達，基本上倒一次車就可以到達，大一點的商務中心商品琳瑯滿目、應有盡有，一次采購就可以滿足需求，小一點的熟食中心，就在居民區樓下，許多商鋪都是24小時營業，主要以經營餐飲、水果、日用品為主。我們詢問了一些當地的居民，上班族平時很少開火，就餐就在熟食中心解決，只有周末或節假日才在自家生火做飯，退休的老年人則大都在熟食中心解決日常餐飲問題，然后到附近的民眾聯絡所做一些文體活動。據了解，政府對熟食中心采取免稅或低稅政策，商鋪攤位費也較便宜，因而商戶所經營的餐飲價格也相對較低，一頓飯10新元（相當于50元人民幣）左右，有時候5、6新元就可以解決問題。在新加坡期間，我們強烈地感覺到，其商業服務設施便民、發達，真正體現了以人為本，空間布局合理，服務功能考慮周全，使用起來非常方便，讓生活在這里的居民感覺舒適、自在、便捷。

四、政黨融入社會、扎根基層

人民行動黨在新加坡之所以能夠長期執政，除了很好地處理了政黨與政府的關系（雖然是一黨執政，但必須經過幾年一次的民主選舉，接受全體選民的挑選和授權），就是很好地處理了政黨與社會的關系。在人民行動黨執政初期，李光耀就清醒地認識到，政黨的力量來自民眾的支持,離開了民眾的支持,就不能有效地動員民眾,政黨就不能有效地擴大自己的影響,進而取得和維護自己的執政地位。因此，李光耀等執政領導層始終把爭取民眾的支持作為人民行動黨的奮斗目標和首要政治任務。為贏得民眾的信任和支持，人民行動黨側重抓了兩個方面：一是“入口”關，人民行動黨在發展黨員方面一直把質量放在首位，而不是單純追求數量。他們很少公開宣稱有多少黨員，黨員身份也不刻意公開，有專家估計人民行動黨執政50多年，但黨員數量大概在1.6萬人左右，這個數字與有500多萬人口的國家來說顯然并不算多。按照人民行動黨章程規定，黨員分為預備黨員、普通黨員、預備干部黨員和正式干部黨員，每個黨員特別是干部黨員都有發現、推薦黨員的責任，一旦發現有才能的人，就要向人民行動黨推薦，這可以說是黨員的“法定”義務。被推薦的人選經過談話、考察、測評等一系列程序，最后才能加入行動黨，成為其中一員，再經過崗位鍛煉、選舉實戰等實踐，才能逐步成長為干部黨員或國會議員、內閣部長。人民行動黨只有少量的專職人員，大都由黨員兼職，其經費也不能從財政開支，只能由黨組織和黨員自籌解決。二是“群眾”關，所有人民行動黨議員及盡職的黨干部都必須牢記并遵循這一宗旨，即議員從人民中來，就得回到人民中去，孜孜不倦、持續不斷地為人民服務。幾乎所有屬于行動黨的總理、議員、部長、干部黨員都兼任新加坡各種基層組織的職務，如總理兼任人民協會主席，議員或部長大都是公民咨詢委員會的主要負責人或其成員，其他干部黨員則大都活躍在民眾聯絡所管委會、居民委員會和其他社會組織中。人民行動黨還建有一套完善的黨員干部聯系群眾的制度，如人民行動黨議員每周有一個晚上要接待居民來訪，傾聽居民意見和訴求，自己職權范圍或法規政策內的事項當場幫助解決，不能當場解決的則要做出解釋，或者寫信給政府有關部門幫助協調解決。任期內每個議員對選區居民群眾至少拜訪一次，尤其是選舉年，黨員議員更是忙得不亦樂乎，幾乎白天晚上都要跟選區群眾在一起，搜集民意，觀察民情，爭取每一位選民的支持。人民行動黨正是通過這一系列的制度化途徑，為選區群眾爭取各種援助金、政府撥款等，為居民排憂解難，贏得群眾的支持和認可，為選舉勝利奠定堅實的基礎。此外，人民行動黨在基層的領袖大都是社會成功人士，逢年過節就會受邀參加社區舉辦的活動，給社區內的貧困家庭和年長者派發紅包，幫助社會弱勢群體解決生活中的實際困難。因此，在新加坡，有時感覺人民行動黨很弱小，沒有豪華辦公樓，沒有所謂“黨產”，沒有黨員的“宣誓效忠”，沒有意識形態之區分，也很少以黨的名義發號施令；有時感覺人民行動黨又很強大，幾乎支配著國家和社會的各個領域，隱身在政府之后，用一些有形或無形的“手”遙控指揮著國家機器的運轉。這種“黨無處可見，卻又無處不在”的現象有別于東方許多國家，也有別于西方資本主義國家。

五、黨員干部行為廉潔、工作高效

新加坡素來以“高薪養廉”而著稱，但仔細考察，這種“高薪”是相對的、有條件的。從時間上來說，新加坡建國之初，公務員等國家公職人員的工資并不高，甚至說很低，致使有一些非常有才能、國家急需的人才流失到其他行業。這種情況促使李光耀等執政團隊思考如何留住優秀人才為國家服務的問題，所以“高薪”措施直到1994年才開始實施；從薪資水平來說，這種“高薪”也是相對的、有依據的，其薪資是依據新加坡7個不同行業的企業高級管理人員的平均工資水平確定的，而且主要集中在總理、內閣部長等人員身上，其他公職人員的薪水并不是很高，只有私人企業工資水平的2/3左右。但新加坡的“廉潔”則是名副其實的，這種廉潔是靠一系列制度來保障的，如在貪污問題上實行“有罪推定”，一旦發現一個公務員的生活水平與其收入不成比例，本人又不能說明合法來源，那么就認定其所得為貪污所得，自然會依法受到嚴懲，沒有所謂“巨額財產來源不明”的說法。而一旦受到法律制裁，不僅要坐牢，其政治生命戛然而止，聲譽蕩然無存，而且本應享有的高薪、經年累積的公積金也將被依法予以剝奪。因此，在新加坡，一方面，政府依靠有吸引力的薪資政策吸引、留住一些優秀人才，研究制定出符合新加坡國情和實際需要的政策，為公眾創造就業崗位和社會福利，從而保持政府的效率和活力，另一方面，采取嚴厲苛刻的法律規定和制裁措施，規范國家公職人員的行為，保持他們的純潔和廉潔，維持政府的公信力和良好形象。這種“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效機制已深深扎根新加坡社會，從而使得人民群眾保持了對政府足夠的信心和信任。