關于南海合作機制化建設的探討

文/杜蘭 曹群

（杜蘭系中國國際問題研究院美國研究所助理研究員，曹群系中國國際問題研究院海洋安全與合作中心副研究員；摘自《國際問題研究》2018年第2期）

南海屬于半閉海，根據《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》），閉海或半閉海沿岸國在行使和履行《公約》所規(guī)定的權利和義務時應互相合作。推動南海沿岸國合作，將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，不僅是履行《公約》和聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的義務，也對推動“中國－東盟命運共同體”建設具有重要意義。當前，南海局勢總體趨穩(wěn)，推進海上務實合作正當其時，應該在現有合作基礎上，探討合作的機制化建設，使相關合作行穩(wěn)走遠。

南海合作的進展

多年來，地區(qū)國家對推動南海合作，尤其是建立合作機制安排，曾進行積極的嘗試。早在1990年印度尼西亞即發(fā)起非官方地區(qū)對話平臺“處理南海潛在沖突研討會”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea），其主要成員為南海周邊國家和地區(qū)，宗旨是在南海問題上尋求協(xié)商對話和促進南海地區(qū)信任措施建設。進入新世紀以來，該機制影響式微，出現難以為繼的局面。

2011年中國與東盟國家通過“落實《南海各方行為宣言》（DOC）指導方針”。在落實DOC聯合工作組機制下，中國與東盟成立了“海洋科研與環(huán)保技術委員會”，推動海洋科研、環(huán)境保護、防災減災、能力建設等低敏感領域的務實合作。部分東盟國家間開展小多邊海上合作。此外，“東亞海洋協(xié)調結構”（COBSEA）和“東亞海洋環(huán)境管理合作伙伴”（PEMSEA）雖并非直接涉及南海，但對南海合作有一定影響。

中國一直積極推動與東盟國家在南海務實合作，合作逐漸呈現出雙多邊同時推進、多領域同時開展的新局面，合作領域也逐步擴展至海洋經濟合作、科研與環(huán)保、海上互聯互通、共建海洋聯合實驗室等。在雙邊層面，2009年，中國與馬來西亞簽訂了海洋科學與技術合作協(xié)定；2012年，中國與印尼兩國簽署了《海上合作諒解備忘錄》，成立中印尼海上合作基金，并聯合建立了“比通聯合海洋生態(tài)站”；2013年，中國與越南成立海上共同開發(fā)磋商工作組，加大北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領域合作專家工作組工作力度；中國與菲律賓海上合作停滯多年后開始重啟，雙方同意在南海爭議海域合作開采能源，并啟動漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術工作組。

在多邊層面，2011年中國設立中國－東盟海上合作基金用于南海科學考察、環(huán)境保護、航行安全和搜救、跨國犯罪等。2014年，中國和東盟簽署《災害管理合作諒解備忘錄》。2016年8月，中國與東盟國家審議通過了《中國與東盟國家應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯合聲明》兩份成果文件。2017年11月，東盟各國與中國通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017—2027）》，強調有關各方將在不損害各方立場的基礎上研究或進行相關合作活動。

總體來看，南海地區(qū)合作務虛多，務實相對較少；環(huán)境、科考、災害救助等低敏感合作多，資源、政治、安全等高敏感領域合作少；雙邊或泛多邊合作多，沿岸國間合作較少，特別是聚焦南海沿岸國的合作機制幾乎不存在。因此，在推動南海合作過程中，除拓寬領域外，尤其要重視南海沿岸國合作機制化建設。

南海合作面臨新機遇

南海仲裁案后，南海形勢總體趨緩，中國與菲律賓等東盟聲索國關系也大為緩和，這為南海沿岸國開展合作提供了新機遇。

（一）南海合作氛圍空前濃厚。隨著菲律賓提起的南海仲裁案“鬧劇”落幕，相關各方開始回歸理性。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就任以來選擇將南海仲裁案裁決置于一旁，轉而對華示好，尋求與中國發(fā)展合作關系。以菲為代表，大多數南海聲索國都有意調整政策，積極重回對話協(xié)商解決爭端渠道，為進一步推進南海沿岸國務實合作創(chuàng)造了良好氛圍。

（二）“南海行為準則”（COC）磋商的穩(wěn)步推進，將為南海務實合作提供“規(guī)則”和“秩序”上的保證。2017年8月，中國－東盟外長會通過了COC框架文件，11月，李克強總理倡議正式宣布中國和東盟國家啟動COC案文磋商，得到東盟國家廣泛歡迎。COC可在海上信任措施建設領域尋求突破，在危機管控方面提供各方都能接受的制度性安排，有利于保證南海的長期和平穩(wěn)定，成為“維護南海和平的‘穩(wěn)定器’”。COC磋商是各方不斷縮小分歧、建立互信的過程，其對南海合作將起到積極的促進作用。

（三）“21世紀海上絲綢之路”建設將助力南海合作。2017年6月發(fā)布的《“一帶一路”建設海上合作設想》明確，未來將推動產業(yè)對接與產能合作，鼓勵與沿線國民間組織開展海洋公益服務、學術研討、文化交流、科技合作等活動。中國設立的中國－東盟海上合作基金、中國－印尼海上合作基金、絲路基金等將對重大海上合作項目提供資金支持。可以預見，隨著“21世紀海上絲綢之路”的推進，中國與東盟南海沿岸國之間在經濟、人文、環(huán)境保護等領域的合作將得到更多的政策和資金支持。

（四）各國智庫大量研究成果為南海合作提供了智力支撐和輿論準備。多年來，國內外關于南海合作的研究成果豐碩：一是集中在對南海合作領域的探討，包括漁業(yè)管理、環(huán)境生態(tài)保護、非傳統(tǒng)安全合作等領域；二是提出南海可借鑒世界其他海域合作經驗，如在漁業(yè)合作上可借鑒地中海、加勒比海，在建立合作機制方面可以借鑒北極理事會模式。相關研究相當于為南海合作做了前期調研和可行性分析。此外，國內外學者都指出了南海沿岸國開展合作的義務和迫切性，對凝聚各界合作共識起到了有益的輿論引導作用。

推動南海合作面臨的挑戰(zhàn)

開展南海合作雖存在諸多有利條件，但也面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，南海爭端固有的復雜性阻礙合作的推進。南海爭端牽涉六國七方，既包括領土主權爭端，也包含海域劃界爭議，復雜敏感，在較長時期內難以徹底解決。當前各國皆未改變其既有權利主張。在南海爭議海域的合作必然涉及權益分配比例問題（有的還牽涉有關國家國內法律），各國“過度”的民族主義情緒和輿論也可能影響合作協(xié)議的達成。

其次，中國與地區(qū)國家間互信赤字問題短期難以消除。隨著中國的快速崛起，在東南亞地區(qū)影響力的不斷提升，有些南海聲索國焦慮感明顯上升，對中國的信任赤字不斷加大，國內“恐華”民族主義情緒也普遍高漲。南海周邊國家一方面希望搭上中國高速發(fā)展的“便車”，另一方面又擔心經濟上依附于中國，將令其在政治安全等議題上喪失主動權。此種長期存在的信任赤字問題，制約南海務實合作向深層次推進。

再次，美日等域外大國對南海聲索國的拉攏和挑撥。美國將南海問題作為牽制中國崛起的重要抓手，積極加強與越南、菲律賓、印尼等南海聲索國的政治安全合作，并在各種多邊場合挑起南海議題。美國在南海頻繁開展“航行自由”行動，顯示出將繼續(xù)深度介入南海問題。日本在南海問題上積極配合美國，推動南海問題國際化、司法化，同時向菲律賓、越南等國提供海上裝備援助或培訓。美日還拉攏印度推進地區(qū)互聯互通，如美國提出“印太經濟走廊”構想，日印提出“亞非增長走廊”計劃，皆似意在與中國的“一帶一路”倡議進行競爭。

最后，南海周邊國家的國內政治變數很大，不利于長期穩(wěn)步推進南海務實合作。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國內部對政府的對華政策都存在不同聲音，給政府制定友好合作政策造成壓力。如菲律賓國內對杜特爾特的外交政策存在分歧，國內精英層和軍方難以改變親美意識形態(tài)，總統(tǒng)與國防部就南海問題不時出現矛盾表述。地區(qū)國家普遍在經濟上依賴中國，在安全上依賴美國，其所謂的大國平衡外交時常導致其在南海合作問題上的搖擺。

國外合作經驗

南海區(qū)域制度化合作并非沒有經驗可循，其他地區(qū)的閉海或半閉海合作經驗都可以作為南海沿岸國合作的借鑒。以海洋環(huán)保為例，目前世界上閉海或半閉海相關合作存在三種制度性合作模式：第一，分立模式，對不同的海洋合作問題構建各自獨立的法律制度，如北海區(qū)域；第二，綜合模式，對所有的海洋環(huán)境問題一并立法予以規(guī)制，如波羅的海區(qū)域；第三，綜合與分立結合模式，即框架公約加議定書的海洋環(huán)境保護制度，如地中海和加勒比海區(qū)域。在2017年博鰲亞洲論壇上，時任外交部副部長劉振民就呼吁借鑒與南海相似的其他閉海或半閉海地區(qū)沿岸國合作機制，“在防災減災、海上搜救、保護海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學研究、海上航行安全等領域進行具體的、務實的、機制化的合作”。

北極模式可以為南海合作提供有益的借鑒和示范。北極理事會是北極國家處理北極事務的政府間論壇，始于保護環(huán)境的共同目標，促使北極各國開展合作研討。北極理事會的成功經驗主要包括：第一，北極國家建立了區(qū)域意識，樹立了“北極是北極國家的北極”這一觀念。雖然存在爭議和斗爭，共同的身份認同一定程度上增加了互信，促進了合作。第二，北極理事會排除了敏感的安全和政治議題，將工作職責限制在促進可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護上。第三，建立在軟法之上，使用科學的語言，以科學方法解決環(huán)境污染問題，來自世界各地的研究者、科學家參與到北極合作中，有助于緩和潛在的摩擦或沖突。第四，限制成員國名額，這有利于營造更好的合作氛圍，且參與成員國較少使理事會的意愿更難遭到公然違抗。美國學者沙克爾福德（Scott J. Shackelford）認為，北極理事會成功開展了環(huán)境治理，緩解了地區(qū)緊張局勢，也提高了地區(qū)國家的北極意識，各國也應鼓勵和推動南海地區(qū)國家創(chuàng)建南海理事會。

地中海沿岸國家的環(huán)境、漁業(yè)合作經驗同樣值得借鑒。總體上，地中海國家之間隱約存在著某種“默示協(xié)定”，暫不宣布專屬經濟區(qū)或其他自成一類的海域。在海洋環(huán)境保護方面，地中海國家于1976年締結了《保護地中海免受污染的公約》，制定了有關地中海環(huán)境保護的一般原則和組織框架。在漁業(yè)管理方面，地中海的漁業(yè)一般委員會（GFCM）由之前建議性、行政性的漁業(yè)組織演變形成，增強了執(zhí)行力和決策性。GFCM有一套完善的管理措施，對非法的、不報告的、不受管制的（IUU）捕撈予以有力打擊。在合作推進過程中，法國、意大利等大國在制定規(guī)則、破解集體行動困境方面則發(fā)揮了重要作用。

從各國合作普遍經驗來看，首先，海洋合作應遵循《公約》等國際法，在合作的具體實踐中又不必囿于《公約》所明示列舉的議題，應尋求合作的最大公約數。其次，合作應從低敏感領域入手。《公約》規(guī)定的“閉海或半閉海”區(qū)域合作指向漁業(yè)合作、海洋環(huán)境保護和海洋科考三個方面，在某種程度上也就是考慮到這三個領域敏感度較低，屬于沿岸國家共同關切，容易達成合作意向。

關于推動南海合作機制化建設的思考

加強溝通協(xié)商、推進南海合作一直是相關國家的共識，問題在于如何推進與加強合作。在2017年博鰲亞洲論壇年會上，中國外交部副部長劉振民清晰地闡述了中國對于建立相關合作機制的構想：“南海沿岸國應積極借鑒世界其他地區(qū)的成功經驗，在不妨礙各自主張的前提下，可以發(fā)起并創(chuàng)建相關合作機制，為增進互信、加強合作和分享利益搭建一個有效的平臺。”

在當前南海緊張局勢降溫的有利條件下，地區(qū)合作機遇大于挑戰(zhàn)。各國應抓住機遇，推動南海合作，從各沿岸國的共同關切和共同利益出發(fā)，探討建立合作機制的可行性和實施路徑。在合作機制建設中，沿岸國可加強對南海的共同管理，發(fā)掘海洋經濟合作潛力，并增加政策的透明度和可預測性，深化互信，為最終通過談判和平解決南海爭端創(chuàng)造有利環(huán)境。

（一）轉變意識，展現合作的政治意愿。南海各國政治制度、意識形態(tài)的差異及包括主權問題的爭議并不是阻礙合作的必然因素，關鍵還在于尋找各方的共同關切，以共同的利益促進合作的開展和深化。從其他海域合作經驗看，在政治互信不足、爭議尚未解決的情況下，各方也可以開展非傳統(tǒng)安全領域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。各國需要凝聚共識，合理主張海洋權益，善意履行《公約》義務，并避免國內的民族主義情緒成為功能性合作的障礙，從而為南海合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

（二）從海洋環(huán)境保護和漁業(yè)領域著手推動合作。鑒于南海地理條件和管轄權爭議的復雜狀況，在重大分歧懸而未決的情況下，在該地區(qū)推動合作需要由易到難，從海洋環(huán)境保護、漁業(yè)資源管理、人道搜救等低敏感或高共識領域入手，分階段完成合作目標，最終建立相關領域完善的合作機制。低敏感領域的合作或將產生一種“溢出效應”，催生在其他領域的合作。如在漁業(yè)合作領域，近期目標可以是合作調查魚類資源的現狀以及總允許捕撈量，制訂區(qū)域漁業(yè)合作管理基礎方案；遠期目標是在條件成熟時設立區(qū)域合作管理委員會，負責制定共同的南海漁業(yè)政策。

（三）充分發(fā)揮現有機制的平臺作用。南海地區(qū)已有一些相關合作機制，如落實DOC高官會和聯合工作組機制，該機制下成立了“海洋科研與環(huán)保技術委員會”。另外還有一些聯合國環(huán)境保護署的海洋合作平臺，但功能較為零散且影響力有限。南海沿岸國可考慮推動并達成一項有關低敏感領域合作的框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入區(qū)域合作結構體系中。有東南亞學者認為，中方提出建立南海沿岸國合作機制是一個很好的倡議，但建議不要另起爐灶，而是選擇南海已有機制繼承并擴大。

（四）將建立南海合作理事會作為努力目標。國際上已提出不少關于南海環(huán)境安全合作機制的倡議，但遺憾的是大多未能付諸實踐。可考慮成立南海合作理事會作為長期目標，將其打造為一個由南海沿岸各國通過友好協(xié)商促進合作的政府間論壇，推動和加強區(qū)域內經濟、環(huán)保等領域的務實合作。南海理事會的組織可主要包括主席國、成員國和觀察員國。主席國一職可由各成員國每兩年輪流擔任。成員國應為南海爭端聲索國（中國、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和印度尼西亞）。

南海理事會成立初期可由每一任主席國設立一個秘書處，時機成熟后可設立永久秘書處，也可考慮設置環(huán)境生態(tài)保護、漁業(yè)資源管理、可持續(xù)發(fā)展、信任措施建設等方面的工作組。理事會還應設立“南海合作與發(fā)展基金”，提供機制性的資金來源保障。關于南海理事會的具體操作，早期階段可仿照北極理事會的成功經驗，以軟性法律為基礎，先簽訂聲明或備忘錄。理事會所有決定應由高官會議討論決定，并由所有成員國達成一致方能通過。若條件允許，各成員國，在協(xié)商一致的基礎上，可視情給予申請加入南海理事會的地區(qū)外國家以永久觀察員國、正式觀察員國或特殊觀察員國的地位，觀察員國不得有決策投票權。