經濟增長動能轉換的財政政策研究

文/馬海濤 高珂

（馬海濤單位系中央財經大學，高珂單位系山東省人民政府發展研究中心；摘自《財經智庫》2018年第2期）

我國經濟增長動能轉換的政策演變及內涵分析

經過改革開放四十年的發展，我國的綜合國力明顯提升，人民生活水平極大改善。新常態下，我國仍然面臨如何實現經濟新舊動能轉換的難題。察勢者智，馭勢者贏。十八大以來，習近平總書記對經濟發展新常態做出了重大判斷，并明確了經濟發展新常態的九大特征。之后習近平總書記又提出以五大發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的社會經濟改革，堅持穩中求進工作總基調不斷推進社會經濟發展。習近平總書記的一系列經濟思想是國家治理的創新，展示了中國特色社會主義政治經濟學的理論光芒和領導人智慧。2015年10月18日，習近平總書記接受路透社采訪時指出“中國經濟發展進入新常態，正經歷新舊動能轉化的陣痛，但中國經濟穩定發展的基本面沒有改變”。自此“新舊動能”開始出現在國家領導人講話中，并被反復提及。2016年政府工作報告中有三處提及“新舊動能”，2017年政府工作報告中有兩處“新舊動能轉換”。2017年1月國務院辦公廳印發了我國培育新動能、加速新舊動能接續轉換的第一份文件。動能轉換是國家治理的創新，是中國特色社會主義政治經濟學的創新，更是中央政府對我國經濟發展階段的正確深刻判斷。

在新常態下，我國經濟持續健康穩定發展的關鍵就是要找到經濟增長的新動能。新技術、新產業、新業態、新模式等新生產力就是我國經濟增長的新動能。傳統動能主要是要素驅動和投資驅動。傳統動能過分依靠資源和能源消耗、過分依賴投資刺激以及出口大量低附加值的勞動密集型產品。舊的粗放型的發展方式代表我國經濟發展的傳統動能。它在拉動經濟的同時，也帶來發展質量和效率不高、效益不好等一系列問題。就當下我國經濟而言，單純靠傳統動能拉動，難以保證經濟中高速增長、難以推動產業邁向中高端水平。我國必須加快培育新動能，以新動能的發展對沖傳統動能的衰弱。但是新動能代替傳統動能需要一定的時間來完成轉換，當下仍需注意防止傳統動能過早過快衰減。經濟增長動能轉換的過程既是一個陣痛的調整過程，又是一個充滿希望的升級過程。在經濟增長動能轉換的過程中，新動能與傳統動能之間并非是割裂的、二選一的。在培育和發展新動能的同時，也要注重改造提升傳統動能，使之煥發新的生機與活力。經濟發展遵循一定的規律。充分發揮了傳統動能的潛力，經濟發展就會遇到瓶頸問題。這時需要挖掘經濟增長的新動能，突破現有困境，實現經濟新舊動能接續轉換。

經濟增長動能轉換應該與時代改革緊密相連，這個過程需要堅持“穩中求進”，積極推進供給側結構性改革，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。這個過程應充分發揮創新的引領作用，推動新技術、新產業、新業態、新模式快速成長，以體制機制創新促進經濟發展，大力扶持現代服務業、戰略性新興產業等，積極推進供給側結構性改革，努力打造經濟增長的新動能。

我國經濟增長動能轉換的必然性可行性分析

我國經濟運行有一定的規律性，不同階段的新舊動能轉換不是在一夜之間完成的，而是存在一個過程。改革開放近40年的發展成就了我國經濟快速增長的奇跡，但傳統的粗放型的發展方式也帶來了一些經濟發展問題。進入新常態的中國經濟，下行壓力不斷增大、系統性風險隱患不斷積累，可歸咎于周期性因素和結構性因素的共同作用，但其根本還是結構性矛盾，包括有效供給不足與低效產能過剩并存、實體經濟流動性過小與虛擬經濟流動性過大并存等。面對這些新問題，必然要用新的辦法去解決。面對日益衰減的舊動能，必然要用新動能去替代。

第一，當前供給側結構性改革背景下，我國經濟正逐漸從要素驅動向創新驅動轉變，經濟的內生變量在發生變化。在一些傳統的生產資源如勞動力、資本、技術、土地等對經濟的拉動力在減弱同時，必然要以要素新供給來提升全要素生產率。這也是經濟增長的新動能。實現經濟增長新舊動能接續轉換就要提高生產資源要素的供給效率和供給質量，進一步發揮創新在經濟增長中的作用。第二，當前供給側結構性改革背景下，我國經濟的外生變量在發生變化，需要實現制度新供給、結構新供給和政策新供給，進而解放和發展生產力，實現經濟增長新舊動能轉換。結合我國經濟的現實情況，實現經濟增長新舊動能轉換是必然的，合理的，更是可行的。

我國經濟增長動能轉換過程中的兩個實施機制

我國的工業化和現代化進程，在20世紀70年代后期重啟。農耕時代、工商資本時代、金融資本時代、科技資本時代這些西方發達經濟體兩三百年走完的路，我國只用了四十年左右的時間。我國之前的傳統的經濟數量型增長模式已經不再適合現在的發展，需要向質量效益型模式轉變。約束我國經濟增長的因素由短期因素轉為長期因素，由需求因素變為供給因素。我國經濟增長動能轉換的過程中應該堅持兩個實施機制。

一是長期和短期相結合的經濟增長動能轉換實施機制。我國過去經濟發展過分依靠需求政策對經濟結構的優化，過分注重需求政策刺激經濟短期增長的效果，過分倚重需求政策對經濟增長的刺激。在新常態下，經濟增長需要通過尋求新動能來推動。只有積極發掘新動能，實現新舊動能轉換，才能克服舊動能給經濟發展帶來的內外部約束。從我國的實際情況來看，更多的是要依靠結構轉化、改革深化，特別是新技術、新產業、新業態、新模式等新生產力來為經濟有質量的增長提供新動能。在新常態下，需要以新生產力推動經濟增長，最大限度地發揮社會主義制度的優越性，強化政府的綜合配套改革，跨越原有的障礙，使新的全方位改革能夠成為經濟增長動能轉換的核心。在新常態下，經濟增長需要更加注重供給政策的作用，供給政策在短期、中期和長期對經濟增長都具有效果。特別是在長期中，供給政策效果更為顯著。長期和短期相結合的政策更有利于經濟新舊動能轉換。

二是供給側和需求側相結合的經濟增長動能轉換實施機制。我國經濟的根本問題是經濟結構的問題。而結構優化最基本的動力在于技術、產品等供給側的創新，不然投資沒有標的，消費沒有目的，出口沒有競爭力。第一，勞動力結構動能轉換實施機制方面。在我國經濟發展方式轉變中要完善勞動力結構優化機制，提高勞動力素質，促進經濟發展方式轉變。第二，資本結構動能轉換實施機制方面。資本是經濟增長的必要條件，沒有物質資本存量的增長就很難有經濟的增長。在新常態下，我國經濟發展動力需要從物質資本驅動向人力資本和知識資本驅動轉變。另外，在經濟增長動能轉換中應優化投資主體結構和供給主體結構，改變過分依賴政府投資的情況，加強社會投資對經濟的拉動力。第三，技術結構動能轉換實施機制方面。技術是經濟增長的重要推動力和制約因素。應該由依靠投入傳統生產要素促進經濟增長向依賴技術進步和創新轉變。

支持新舊動能轉換的財政政策

2013年黨的十八屆三中全會在明確“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革總目標的同時，提出了“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”的重要判斷，充分彰顯出財政在國家治理現代化之中的地位與作用。魯昕（2014）指出，我國關于財政定義的變革大致經歷了三個階段。一是從新中國建立到改革開放之前屬于生產型財政階段，二是從改革開放到十八屆三中全會召開屬于服務型公共財政階段，三是從十八屆三中全會至今屬于治理型現代財政階段。馬海濤（2014）將財政定義為：財政是國家或政府為了滿足公共需要而進行的收入和支出活動，是國家治理的基礎和重要支柱。財政的特征表現為四個方面：一是財政是以國家或者政府為主體的行為；二是財政通過收入和支出活動來調節社會分配關系；三是財政的目的是滿足社會公共需要；四是財政是國家治理的基礎和重要支柱。

財政政策隨著社會生產方式的變化而不斷發展變化。新一輪實施的積極財政的內涵在不斷變化，具體體現在：一是從控制總量型的財政政策向促進結構調整的財政政策轉變，二是從單純的經濟政策向經濟社會政策轉變，三是財政政策要對供給側結構性改革提供支持，降低企業稅費負擔、保障民生等。魯昕（1997）指出，經濟發展的本質是結構質變，并在質變過程中實現結構的成功的轉變，財政作為調控經濟的重要工具在結構轉變過程中應有所作為。馬海濤（2006）指出，財政政策在構建和諧社會、調節社會分配關系、促進公平正義的過程中具有不可替代的作用。財政收入為中國社會建設提供了財力保障，財政政策轉型為社會發展創造了良好契機。

我國經濟發展現在處于一個非常關鍵的時期。這個時期經濟增長動能能否順利轉換，決定了我國未來十年、二十年的經濟形勢。這個階段是我國從中等收入國家向高收入國家跨越、改革開放向縱深全面發展的關鍵時期，宏觀調控環境越來越復雜，保持經濟持續穩定增長面臨巨大壓力。借鑒過去的財政政策操作經驗，今后我國應從多方面著手完善財政政策調控措施。

第一，強化對政府債務風險的管理。雖然短期內我國財政風險仍處于可控局面，但并不代表未來的財政風險仍然可控。根據財政部披露的數據，截至2016年末，中國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，中央政府納入預算管理的債務12.01萬億元。我國政府債務仍然存在風險，為積極財政政策增添了變數。

第二，減稅降費的同時注意防范財政赤字的問題。2016年政府工作報告強調減稅降費。2016年中國全面實施“營改增”取得較好效果（高珂等，2017），當年減稅規模達5700億元人民幣。2012年至2017年，中國財政赤字率1.5%、2.1%、2.1%、2.4%、3%、3%。2016年赤字規模2.18萬億，2017年赤字規模2.38萬億。為了避免陷入財政赤字泥潭，減稅同時應該適當調整財政支出的方向、適當削減財政支出。

第三，從注重物質資本投入向人力資本投入轉變。我國經濟增長傳統動能就是要素驅動和投資驅動，過去投資對我國經濟增長起到了重要的推動作用。但是這種發展方式已難以為繼，需要轉變認識，從注重物質資本投入向人力資本投入轉變。財政政策中支出政策可以加大人力資本投資，加大對就業培訓、教育、科技、醫療衛生等具有較強公益性領域的投入力度，增強經濟增長的內生動力。

第四，創新財政支出方式。近幾年我國財政收入增速出現較大回落。與此同時，教育醫療、公共衛生、環境保護、社會保障、社會服務支出呈剛性增長狀態。在“兩頭夾擊”之下，已不能保證財政收支平衡，必須要創新財政支出的方式。可以加大政府采購服務的比例，例如建立就業培訓平臺，政府購買培訓服務而不是自己提供培訓；公共融資方面充分利用PPP模式，放開對某些民間資本進入領域的限制等。

第五，注重頂層制度設計，關注政策的實際效果。決策者在制定財政政策時，需要準確判斷經濟運行態勢的變化，靈活選擇政策搭配，不斷提高財政政策調控的針對性和有效性（高珂等，2018）。比如，完善中期預算編制、注重年初預算與中期規劃更緊密地銜接，提高預算管理質量；建立財力與事權相匹配的、科學的分級管理體制；提高一般性轉移支付比重，規范專項轉移支付管理，提高稅收返還的激勵性效果；科學設計公共服務均等化的范圍及標準；建立與生態文明相融合的綠色財稅體制；加強預算的績效管理等等。

第六，加強財政政策、貨幣政策等政策之間的協調配合。不同的政策工具，其作用機制、約束機制、適用條件、靈活性以及政策效果等均存在區別，不同的政策之間也會相互影響。這時需要提高財政管理水平，重點完善預算制度、國債發行管理制度和國庫集中支付制度，建立財政部、一行兩會的磋商機制，加強財政政策、貨幣政策以及其他政策之間的協調。在新常態下，需要搞好各種宏觀政策搭配以提高宏觀政策調控效果，努力實現經濟新舊動能轉換。

結論與啟示

當下中國經濟正面臨著新舊動能轉換的關鍵時刻，投資、出口對經濟的拉動力不斷減弱，勞動力、土地等要素價格不斷走高，環境、資源的約束不斷收緊。我國如何破解當下難題，實現經濟新舊動能接續轉換，既是時代之問，也是歷史之責。經濟增長動能轉換是國家治理的創新，更是中央政府對我國經濟發展階段的正確深刻判斷。實現經濟增長新舊動能接續轉換是必然的，也是可行的。動能轉換的過程中應堅持長期短期相結合的經濟增長動能轉換實施機制以及供給側需求側相結合的經濟增長動能轉換實施機制。我國經濟增長動能轉換是在供給側結構性改革這個大的時代背景下進行的。推進供給側結構性改革一方面要加快淘汰落后產能、消化過剩產能，另一方面要推動傳統動能、尤其是實體經濟的轉型升級。在“三期疊加”的時代背景下，我國經濟問題的主要矛盾是經濟結構性問題。目前，我國經濟存在結構性過剩與結構性短缺并存的問題，呈現出“兩少一多”，即低端產品供給過剩、高端產品和公共產品供給不足的局面。社會民眾對高品質教育、醫療、食品等的潛在需求非常旺盛，從供給側完全可以激發這些受抑制的需求。我國不是需求不足，而是有支付能力的需求不足，應當進一步調整收入分配結構，健全社會保障體系，提高居民有支付能力的需求。我國經濟增長動能轉換的過程中，既要強調供給又要關注需求，既要發揮市場在資源配置中決定性作用又要發揮政府作用，既要解放和發展生產力又要注重完善生產關系。

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”的重要判斷，充分彰顯出財政在國家治理現代化之中的地位與作用。我國財政定義經歷了從“國家分配論”到“公共財政論”，再到“國家治理論”多次變革。財政在改革和發展中的作用日趨多樣化、全方位，財政的內涵是隨著時代變化不斷變化的。經濟發展的本質是結構質變，并在質變過程中實現結構的成功的轉變，財政作為調控經濟的重要工具在結構轉變過程中應有所作為。財政政策要對供給側結構性改革提供支持，降低企業稅費負擔、保障民生等。借鑒我國過去的財政政策操作經驗，今后應從多方面著手完善財政政策調控措施：強化對政府債務風險的管理；減稅降費的同時注意防范財政赤字的問題；注重物質資本投入向人力資本投入轉變；創新財政支出方式；注重頂層制度設計，關注政策的實際效果；加強財政政策、貨幣政策等政策之間的協調配合等。

改革開放的新征程正向未來延續，努力實現經濟新舊動能轉換，定能共同見證中華民族的偉大復興。