智庫治理能力的內涵與機理研究

文/劉海峰 劉暢 曹如中

（劉海峰系東華大學人文學院副教授，劉暢系上海外國語大學國際工商管理學院講師，曹如中系上海工程技術大學管理學院副教授；摘自《情報雜志》2018年第3期；原題為《智庫治理能力的內涵與機理研究：基于智庫服務政府決策視角》）

全球化時代的到來使國際政治經濟格局變得復雜動態多變，智庫面臨新的機遇與挑戰，智庫治理能力成為一個全新的課題。作為為政府決策提供智力支持服務的智庫，必須努力提升自身服務政府公共決策的能力，不僅要承擔歷史賦予的使命，配合好執政黨完成公共決策領域內重大問題的研究，而且要肩負起相應的社會責任，發揮智庫成果服務國家和社會改革發展的智慧決策支持作用。

智庫治理能力的理論內涵：基于治理理論視角的分析

治理一詞有著豐富的政治學內涵，其本意是指在特定范圍內通過行使指引、領導和控制等權威，使眾多不同的社會力量在共同的利益面前建立認同或取得一致，以便成功達成某項計劃。根據聯合國開發計劃署的觀點，治理是指特定范圍內政府機構、公共部門以及社會組織等各類公私主體，平等參與和共同協商國家和社會公共事務的多向度相互影響和相互作用的過程。因此，治理的建立不以支配為基礎，而是以調和為基礎，且同時涉及公、私等多個部門，是一個持續且相互作用過程。

治理理論的興起主要是各國政府對全球經濟一體化帶來的政治、經濟以及意識形態領域內的全新變化所做出的理論和實踐回應，是市場化發展和民主化進程的必然產物。20世紀80年代以來，傳統政府管理中公共權力的局限性逐漸暴露出，追求公共治理成為行政改革的總體趨勢，世界各國政府管理開始從一元走向多元，從單向走向互動和多向。與傳統的單中心主義認為政府是社會公共事務管理的唯一主體不同，治理理論倡導多中心體制，認為社會公共事務管理過程中存在著多個決策中心，包括中央、地方、經濟組織、非政府組織、私人機構以及公民個人等，不同決策主體結成合作、協商和伙伴關系，在遵循既定的規章制度和游戲規則的約束下，以協作互動的雙向或多向度形式，共同行使社會公共事務管理權力。治理理論嘗試從一種全新的角度來思考社會公共事務管理方式，倡導借助于多方力量來共同承擔社會公共事務和責任，企圖構建多元主體共同參與平臺，完善多元主體平等協商機制，其特別之處在于突出國家和社會事務的共治，最終實現公共利益的最大化。與管理理論所倡導的那種“居高臨下”和“單打獨斗”的意蘊相比，治理理論在理念上有了巨大進步，有利于調動參與者積極性、激發各方主體熱情、釋放全社會活力，更好維護公共利益。

智庫治理能力概念的提出主要源于“智庫是國家治理體系的重要組成部分”這一說法，作為具有咨政參謀功能的智庫，主要以智力成果的形式服務政府決策為導向，在政策研究、決策咨詢、政策評估等方面能夠為政府決策提供智力支持服務，其治理能力可以自然延伸至智庫參與政府公共決策領域。智庫治理能力主要是指智庫通過獨立自主地開展調查研究，并提出具有建設性的對策建議，由此形成戰略謀劃和綜合分析能力，為政府公共決策的民主化和科學化提供智力支持。因此，智庫治理能力既是智庫服務政府決策的需要，也是民間和社會力量實現“知識為民、智力報國”的重要體現，更是智庫生命力的重要體現。從實踐來看，盡管世界各國智庫形形色色，各國對智庫的組織形式、管理體制各不相同，智庫治理方式也沒有具體的規定，但在服務政府決策這一點上是相同的。成功的智庫必須站在實踐前沿、政策前沿和理論前沿，通過獨立調查與技術分析，提出高質量和有影響力的對策建議，不斷產出能夠影響政府決策的智力成果，增強服務政府決策咨詢的能力。然而，由于智庫不是治理主體，也不承擔具體的治理職責，更不具備治理對象，最多只是參與政府治理，因此，智庫治理能力主要源自智庫服務政府決策的內在動力，體現為智庫對公共決策的智力支持能力。其中，獨立自主地開展調查研究是智庫治理能力的內在要求和基本前提，沒有獨立性，智庫不可能分析得出客觀公正的調查結果。而高質量的智庫研究成果是智庫治理能力的外在表現和現實載體，沒有高質量的智庫研究成果，智庫不可能贏得輿論的支持與大眾的認可，服務政府決策的能力也不強。而影響力是治理能力的價值體現，智庫成果必須具有影響公共決策的權威性，其政策建議才能夠為決策層采用。正是由于有些研究機構只開展純粹的學術研究，其研究成果主要局限于基礎領域而非應用研究領域。因此，并不是所有的研究機構都可以稱之為智庫，只有那些對政府公共決策和社會生活產生影響的專業研究機構才能稱得上智庫。

智庫治理能力的技術解構：基于獨立性、高質量和影響力的關系分析

研究表明，智庫至少包含三個方面的內涵：一是獨立自主地開展研究，研究過程中不受其他社會力量的影響；二是得出高質量的研究成果，研究成果的結論與觀點保持客觀公正；三是研究成果富含豐富的智慧，能夠為政府決策提供支持并對社會產生重大影響。因此，相對獨立的學術品質、研究領域相對穩定、提供的研究成果能夠被決策者采用并對公共決策產生影響，既是智庫矢志追求的價值品性和立足之本，也是構成智庫治理能力的重要內容，可以用來作為智庫治理能力的表征維度。其中，獨立性是智庫治理能力的內在表現，關系到政府或相關組織以及社會民眾對智庫的信任與否。高質量是智庫治理能力的外在表現，不能產出高質量研究成果的智庫無法立足于世。影響力是智庫服務政府決策的結果，是智庫治理能力的價值體現。特別是在資訊發達、公民意識覺醒和法制建設健全的今天，民眾對智庫的治理能力提出了更多的期待，對智庫的獨立性、高質量與影響力也提出了更高的要求。

智庫研究的獨立性是智庫治理能力的內在要求，對智庫的權威性和影響力有著直接的影響，要保證智庫研究的權威性和影響力，首先要求智庫必須獨立自主地開展調查研究。因為智庫研究的獨立性是贏得公眾認可和尊重的前提，也是高質量智庫研究成果的重要保障，可以在無形中增加智庫的權威性和影響力。如果智庫研究過程受到外界干擾，智庫研究成果的客觀性就很難得到保障，智庫服務公共決策的作用與意義就不大。正是由于有的智庫有著明顯的政治傾向，并不是每一個智庫都能保持客觀公正的立場。所以，并非所有的智庫研究成果都值得依賴，智庫保持獨立而非中立，可以通過良好的制度設計和運作機制來做到。只有讓智庫保持獨立，才能確保智庫的權威性和影響力，智庫研究的價值也就越大。智庫的獨立性要求決定了政府公共決策咨詢首先要從事實出發，堅持實事求是和客觀公正的立場，采用各種科學方法把握問題的實質，夯實公共決策的科學基礎。因為公共決策必須在事實的基礎上進行，絕不能在事先預設立場或帶有任何價值取向。智庫要根據自己的定位，在弄清事實的基礎上，得出客觀公正的基礎結論并提出相應的對策建議，供政府決策者選用。而那些能夠被政府決策所采納的智庫研究成果，往往需要智庫人員長期深入的洞察與專項研究的積累，只有這樣，智庫提出來的對策建議才會更加厚重，這也是做好政府決策咨詢工作的重要前提。因此，獨立性要求智庫研究“可以親近政府，但必須遠離政治”。

高質量的研究成果是智庫治理能力的外在體現和現實載體，直接影響政府公共決策效果。高質量的研究成果既是智庫存在與發展的基礎，也是國際頂級智庫塑造影響力和樹立行業和領域權威的根本。從發達國家的情況來看，國際一流智庫的治理能力主要體現為通過對高質量研究成果的孜孜追求，來獲得有重大影響力的決策咨詢效果。高質量研究成果源于智庫開展獨立的調查研究，其研究過程和研究立場不受任何政黨或政治派別的影響或左右。正是源于智庫這樣的第三方研究機構的獨立調查和自主研究后形成的高質量、有影響力的戰略分析與研究報告，成為智庫治理能力的重要載體，其產出的各種高品質的研究和智慧成果能為政府政策制訂和公共決策提供智力支持，成為智庫服務國家治理的根基。

權威性和影響力是智庫治理能力的價值體現，也是智庫研究成果得以應用的直接結果。智庫的權威性和影響力源自高質量的智庫研究成果，高質量智庫研究成果的基本價值取向引領著智庫朝國際一流和世界頂級發展，是奠定智庫影響力和權威性的根本所在。正是因為能夠產出高質量的研究成果，頂級智庫特別是附屬性的官方半官方智庫，在政策內容設計、公共政策制訂、政策實施營銷、政策效果評估、社會公眾引領和社會輿論主導等方面，扮演著極其重要的角色，在國家治理體系中發揮著越來越重要的作用。許多國際知名智庫提供的關于全球性競爭、區域性挑戰、世界發展趨勢、各國經濟社會發展比較的研究報告，成為影響政策走向、引領社會輿論、倡導社會價值追求最為重要的思想利器和精神燈塔。

智庫治理能力的形成機理：基于智庫在國家治理體系的地位與作用分析

智庫治理能力的形成與當前日益增長的公共決策需求、智庫對宏觀世界發展局勢的影響與擔當、現實政治經濟發展格局對智庫的需求等有著深刻的淵源。

從智庫產生與發展的淵源來分析，當前日益增長的公共決策咨詢需要智庫形成自身獨特的治理能力。研究表明，專家學者、媒體記者和關注政策的社會民眾對政府決策都有著不同程度的影響，但智庫仍然是豐富政策思想的重要機構，內含影響政府決策的功能訴求，承擔完善政府治理體系的作用。從某種意義而言，智庫身處政府與外圍政策團體、個體之間，其所提供的信息、分析結果有別于其他方式。雖然沒有智庫的支持，政府決策仍可繼續，但智庫基于不同主體利益訴求的充分表達與滿足，運用調查研究和統計分析的工具與方法，結合智庫專家的理論背景、學科知識、個人洞見等，實現了理論與實踐相結合，增強了政府決策的科學性與民主性，推進了公共政策制訂的深度和廣度，增強了社會民眾對公共決策的理解程度，使公共決策獲得了廣泛的社會基礎和邏輯支持。時至今日，作為國際合作交流重要平臺和服務政府決策的智庫和其他行業一樣，迎來了良好的發展契機，并且逐步形成一個很大的產業，這種現象既取決于智庫自身為政府決策提供智力支持的價值追求，也與當前日益增長的公共決策咨詢需求有著很大的關聯。

從智庫對宏觀世界發展局勢的影響與擔當來分析，全球治理體系的現代化需要智庫形成自身獨特的治理能力。全球經濟一體化時代，自由貿易的快速發展、資本的全球流動、交通運輸網絡的飛速發展、信息技術的普及，為世界各國合作交流提供了絕佳的平臺，國家之間的相互依存達到了新的高度，整個人類社會前所未有地需要超越國家界限，協同一致地共謀發展，也需要面對來自經濟、貿易、環境、能源、氣候等方面的挑戰。在全球化時代，國家或地區在國際上的影響力，一定程度上取決于其所傳遞的思想和價值觀及其所采取的傳播策略，而智庫就是這樣一種將專家知識和輿論力量充分結合后，在國際話語空間提供新思想、把專家知識轉化為輿論影響力的理想傳播工具。智庫治理能力決定其在國際合作交流、人員互訪、信息傳播等方面擁有較大的影響力，特別是在全面戰略協作伙伴關系的構建中，智庫通過民間交流溝通方式，對于解決信息不對稱、消除國家之間的疑慮與誤會、增加戰略協商與相互理解、促進國際事務間的相互倚靠與多元合作起到了獨特的紐帶作用。

從現實的政治經濟發展格局來分析，世界和平與發展的時代主題要求智庫形成自身獨特的治理能力。自20世紀末以來，世界政治經濟發展格局發生重大變革，持續逾半個世紀之久的冷戰隨著蘇聯的解體而結束，美國成為獨霸世界的頭號強國，但世界并沒有因此而變得更加和平。自“9.11”事件以后，因為美國進攻阿富汗、入侵伊拉克、攻擊利比亞等國家而變得更加亂象叢生，恐怖主義襲擊頻繁不斷，數以百萬計的難民涌入歐洲，世界格局因此變得越來越復雜。繼2008年美國金融危機、歐洲債務危機后，發達國家國內貧富差距拉大、社會福利難以為繼等深層次矛盾不斷顯現，大國之間的爭斗與博弈不斷加劇，全球許多不確定性因素不斷增加。此外，伴隨著美國國力的逐步衰退和發展中國家的進一步興起，特別是中國的崛起，東西方力量對比漸趨平衡。盡管受世界經濟發展放緩的影響，一些發展中國家出現過政治動蕩和經濟困難的短暫時期，但和以往相比，政治相對穩定，經濟發展反而略為好過工業發達國家。時至今日，英國脫歐、特朗普的當選、歐洲民粹主義的興起導致部分國家政權更迭頻繁，經濟發展陷入困境，整個工業發達國家反而掀起一股反體制、反精英、反全球化的趨勢。然而，盡管全球局部沖突不斷，各種矛盾頻發，但整個世界依然朝著和平與發展的時代主題和大方向演進，智庫在參與全球治理和促進國際合作交流中的作用與地位顯得越來越重要，全球經濟一體化的發展也需要智庫這樣的民間力量來參與其中。也正是因為世界局勢動蕩不安，全球競爭充斥著各個領域，甚至有可能發生局部的戰爭沖突，這就為智庫治理能力的產生與形成提供了契機。在全球治理體系中，智庫發揮著雙軌外交的作用，在緩和國際矛盾和摩擦中有著政府組織做不到的潤滑作用，一直在促進國際合作交流中發揮著民間力量的巨大作用，為世界和平與發展做出默默無聞的巨大貢獻。

從發達國家智庫治理能力的實踐情況來看，智庫是政治、經濟、外交、科技、文化、社會等眾多領域的重要參謀，不僅在政策制訂、公民教育和輿論引導方向等促進國內改革發展方面有著不可替代的智力支持作用，而且在許多公共領域內做成許多政府想做卻無法做到的事情。國際經驗表明，智庫已經成為國家治理體系的重要組成部分，智庫的建設和發展水平也是國家治理水平的重要體現，并且逐漸發展成為影響世界政治格局和經濟程序的重要“軟實力”。研究表明，世界上重大事件的發生總是能夠看到智庫的身影。時至今日，世界知名智庫對全球政治格局和經濟程序有著重大的影響。據統計，智庫在中東危機、朝核危機、烏克蘭危機、東北亞局勢、中東和平進程等問題的解決上，都發揮了不同程度的作用。

從我國經濟社會改革發展的實際需要來分析，加強智庫治理能力建設與發展是國家治理現代化的必然要求。國家治理現代化是中國共產黨實現“治國理政”制度化的重要標志，國家治理現代化要求治國理政過程中必須對國家基本制度和規制，包括權力配置、職能劃分、機構設置、制約監督以及利益保護等方面做出合理安排，使國家政治生活有序運行。國家治理現代化是我國全面深化改革總目標的有機組成部分，內在地要求我國治國理政過程中吸收更多的民間智慧和社會力量參與到其中來。隨著全球經濟一體化進程的加速，我國融入世界的步伐越來越快，所要承擔的責任與義務也越來越多，國家治理能力與治理機制也必須實現與時俱進，只有不斷吸收和容納新的建設主體與新生力量，才能強化國家治理現代化。而中國特色社會主義制度是建立在人民民主專政的基礎上的，要求人民參政議政和當家作主一直是中國共產黨的基本方略，實事求是和群眾路線一直是中國共產黨的基本原則，也是國家治理現代化的制度基礎。國家治理現代化過程必須緊密結合中國的國情有序進行。智庫的存在與發展，可以夯實國家現代化的理論建構，完善國家治理的政策基礎，提高政府決策效率。智庫基于獨立自主開展調查研究，最終揭示事物發展規律，并為政府決策提供智力支持與服務，與中國共產黨的基本原則是一致的。智庫治理能力的形成與發展完全符合社會主義制度的設計要求，也是實現國家治理現代化的必備內容。只有不斷發展與完善中國特色社會主義新型智庫，聯合各種社會力量，調動更多的人參政議政的熱情，才能最終達成國家治理現代化，鞏固國家治理現代化最本質的社會主義特征。

智庫治理能力的功能訴求：基于智庫服務政府決策的視角分析

首先，為政府決策提供咨詢服務和智力支持。從智庫治理自身的性質來分析，智庫內在地含有服務政府決策的功能訴求。智庫集中了一大批在特定領域內長期從事專業研究的高素質和高水平學者，這些智庫研究者大都具有豐富的社會實踐經驗，對現實的洞見十分深刻，對社會層面的情況相當了解。此外，智庫研究的問題相對超前，提出的觀點也十分新穎，既有理論支撐，又針對客觀實際，因此，加強智庫研究不僅可以完善政府決策中的不足，還可以為未來發展把脈。正是由于智庫能夠站在公平公正的學術前沿，承擔起相應的社會責任，引領時代發展，在為執政者提供政策咨詢意見時能夠摒棄個人的私利，通過開展獨立的調查研究發表獨到的思想觀點，把專業視野與集體智慧高度融合起來，為政府決策提供更多的解決思路和應用對策，因而受到國內外廣泛的歡迎和一致好評。

其次，完善國家治理體系和促進國家治理現代化。從經濟社會改革發展對民間智慧的需求角度來分析，智庫治理能力的形成并非偶然，而是新時期經濟社會發展催生出來的產物。以我國為例，隨著全面深化改革的推進，經濟社會處于結構調整與利益重組的關鍵時期，各種文化思潮和思想觀念的交匯融合，使國民價值觀念發生急劇變化，科技創新理論研究與實踐探索等問題交織重疊，再加上政府職能清理、產業轉型升級、反腐持續推進等面臨的現實問題，使我國政府決策智慧捉襟見肘，急于需要運用社會和民間力量來推進政府決策的民主化與科學化。而智庫通過自身專業的調查研究，從專業視角為現實問題提供解決思路與方案，從而為政府決策提供智力支持，增強政府決策的科學性。正是基于經濟社會的發展需求和政府決策需要更多社會智慧的宏觀背景，國家做出智庫參與政府決策的制度安排，也為新型智庫建設與發展提供了契機。

再次，搭建政府與民間的溝通橋梁促進知行合一。從智庫服務政府決策的價值追求來分析，政府決策的過程中信息不對稱往往容易使決策者難以做出正確的選擇，或在決策過程很難兼顧各方利益訴求。智庫是一種吸收社會智慧和知識資本參與決策的機構，不僅有利于聚集社會問題、搭建公眾意見平臺，確保不同決策主體公平分享社會資源，而且可以傳播政策內容，監測政策運行，確保程序公正和決策效益。智庫憑借其組織、技術和專業優勢，承擔紐帶傳輸角色，發揮告知、啟迪和監督三大社會功能，及時把社會各界訴求傳遞給決策層，同時通過直接或間接參與服務的形式，幫助政府形成合乎民意的政策制度，也通過合理方式把政府決策意圖和政府政策執行情況傳達給社會主體，由此形成政策決策與政策執行的良性循環。因此，提升智庫治理能力有利于強化政府決策過程中的市場監督和公共媒體曝光機制，便于發揮智庫對政府政策執行及結果進行糾錯和糾偏的作用。

最后，優化政府決策層次與制度結構。根據美國智庫研究專家詹姆斯·麥肯的觀點，智庫可以構筑知識與行動之間的橋梁，為政府決策者提供獨立分析，幫助其確定政策議程。智庫憑借自身專業優勢與服務政府政策的職責與功能，積極參與到政治協商中來，成為服務經濟社會改革發展的一支重要力量，也完善了政府決策結構與決策制度。以我國為例，當前我國重大決策實行民主協商制，但介于政府的強勢作用，這種體制在實踐中為官方性質的政策研究室提供了合法性和優越感，但無形中容易排除民間對政府政策制訂過程的質疑和基于政治倫理的監督與制約。而現行的官媒關系也受制于官方的信息控制，無法直接監督政府政策制訂過程的客觀公正，也很難質疑政府主導的政策制訂內容的正確性與科學性。官方性質的政策研究室雖然可以提供政策設計思路，但基本上無法履行監督批評的功能，最后導致智庫喪失了甄別事實真相與服務政府決策的天職，政府失去了監督的諍友和糾錯的機會。

研究的結論

在全球經濟一體化的今天，世界政治經濟格局處于重新調整與優化過程中，任何國家都面臨著許多發展機遇與嚴峻挑戰，這些問題的解決既需要依賴于決策層的集體智慧，也需要民間智慧和社會力量提供更多的思路與方案。我國屬于發展中國家，隨著全面深化體制改革和融入世界步伐的加快，我國面臨的國際形勢更復雜，國內矛盾更深層次，智庫面臨的挑戰更為嚴峻，經濟社會發展對智庫治理能力提出了更高的要求。智庫治理能力應成為我國新型智庫建設中的應有之義，提升智庫治理能力成為我國新型智庫建設的必然之舉。