政府網站集約化建設探析

◎華純皓

從一般意義上講集約化的“集”就是指集中,集合人力、物力、財力、管理等生產要素,進行統一配置,集約化的“約”是指在集中、統一配置生產要素的過程中,以節儉、約束、高效為價值取向,從而達到降低成本、高效管理。集約化政府門戶網站是指基于頂層設計的，技術統一，功能統一，結構統一，資源向上歸集的一站式、面向多服務對象、多渠道（PC端網站、移動客戶端、微博、微信、觸摸屏等）、多層級、多部門政府門戶網站集群平臺，由多個構建在同一數據體系下的門戶網站群構成。

一、政府網站集約化建設成為大勢所趨

（一）政府網站數量臃腫、制度散亂、職責不清的現狀亟待改變。

2015年前，全國各級政府網站達8萬余家，網站設立隨意、運行制度不規范、職責不清、信息碎片化現象嚴重。不僅導致政府網站數量的臃腫、資源及維護成本的浪費，而且極大影響了政府網站的整體形象。

2017年6月，國務院辦公廳正式印發《政府網站發展指引》，對政府網站如何開辦、運行提出一系列標準和要求。其基本原則是“集約化”。《指引》提出，通過整合部分“僵尸”政府網站，優化技術、資金、人員配置，避免重復建設，形成協同聯動、規范高效的政府網站集群。

通過“關、停、并、轉”等一系列整改，截至2018年6月1日，全國在運行政府網站減少至22206家，較2015年8月84094家政府網站相比，降幅約73.59%。其中，縣級以下政府網站數量銳減，從2015年的52838家精簡至今年二季度的1183家。市級部門政府網站從21835家降至13614家，數量幾近減半。與此同時，政府網站質量不斷提升，全國政府網站抽查合格率從2016年第一季度的81.5%提升到2018年二季度的97%，同比提高超過15個百分點。這正是集約化建設取得的成果之一。

（二）集約化建設可以提高網站技術水平、安全防范水平和資源利用率。

從功能的角度看，很多基層網站技術水平不夠，服務功能薄弱，無法承載新時期政府網站的定位，必須向上集約。從安全的角度看，基層網站的安全防范水平低，無法防御互聯網攻擊，特別是有組織、有預謀的攻擊。從資源共享的角度看，分散建設必然導致“數據煙囪”和“信息孤島”，集約化以后，則可以實現互聯互通。從節約投資的角度看，又可以避免重復建設，提高財政投資效率。

二、推進“集約化”發展進程的方式

縱觀國際國內，集約化已是大勢所趨。從國際范圍來看，發達國家政府網站、域名數量明顯減少，政府每年投入的經費規模隨之下降，“IT集成+標準規范”是集約化建設的主要模式。政府通過制定相應的政策及管理體制，對網站績效給予評估，充分發揮云平臺的服務功能，其電子政府水平不斷提高。從國內范圍來看，政府網站集約化基本形成兩種集中模式，一是全省統一集約建設，二是分層級集約建設。集約化建設不僅搭建起政府與群眾聯系更加密切的橋梁，更為服務型政府的構建開辟了新的路徑。

在筆者看來，政務網站的集約化建設應圍繞“互聯網+”的概念，加強政務數據整合共享，推動政務數據資源建設由分散、獨立向集中、互通轉變，以此實現政府綜合監管和公共服務水平的提高。政 府網站集約化建設的重點，在于如何精簡網站數量、如何整合網站建立集群、如何保證網絡安全、如何提供優質便捷的信息服務、如何發揮群眾的監督作用。

一是搭建兼容平臺。政務網即要面向公眾、又要面向各單位各部門，服務對象更多，服務內容更全面，要求門戶網站在各種應用集成上真正做到無縫對接。需要為公眾提供多渠道（網站、微博、微信）的訪問方式。網站群內容管理平臺應與微博、微信等移動終端發布工具打通，實現統一平臺的多渠道發布。

二是明確站內分級。將地方性網站按照省、市（區）、縣的級別建立門戶網站，按照轄區進行橫向統一、縱向聯通的方式，建立金字塔式分級管理模式。橫向統一，就是一級政府將本級管理的所有部門網站進行合并，建立政府門戶網站，實現一網通。各單位職能和各項具體工作通過網站的板塊設立實現細分。縱向聯通，就是通過跳轉連接等方式，搭建各部門網站的垂直聯通途徑。最終實現政府網站的集群化和唯一化發展。

三是加強集中管理。建立部門聯合推進機制，明確專門工作機構，制定相關標準，做好與政務網站平臺的對接遷移和信息共享工作;建立科學的組織管理體系。建立統一的電子政務建設歸口管理機制，明確管理層、運行維護保障層和資源層職能。組建管控機構，對今后網站擬建項目進行嚴格評審，科學編制項目建設方案。

四是確保政務安全。按照保密和安全的需要，制定政府網站的服務器管理和日常維護等工作的管理制度，明確各單位各機構的具體分工，并由特定人員負責網站的安全和維護事宜。取消各種網站代理和中間運營，采取統一管理，確保網絡安全。各單位、各級政府，根據工作分工，相關人員按照不同的身份，劃定不同用戶的保密層級，明確安全權限，對其職權內的板塊進行管理維護。

五是完善群眾監督。群眾是政府網站建設的直接受益者，網站建設好不好，最終是群眾說了算。因此，網站建設中要有一套行之有效的監督反饋機制，對網站運行中出現的問題及時反饋，及時處理，不斷督促網站服務水平的提高。

三、國內外政府網站“集約化”發展分析

（一）國外政府網站“集約化”建設情況

電子政務領先國家已經持續開展政府網站集約化建設工作近10年，其中英國和美國在政府網站集約化建設工作方面具有典型代表性。英國政府采取的是統一集約建設，即新建“一網+一技術平臺”，通過持續不斷實施政府網站 “關停并轉”工作，實現網站的集約化建設。美國政府采取的是“IT集成+標準規范”模式 ，即通過IT集成，各行政主管部門發布相關的網站建設、運維等標的集成方式，采用技術驅動政府網站集約。英國與美國的政府網站集約化總體以提升改善政府服務、節約政府預算為目標，通過基礎設施和信息資源的共享和再利用，實現對政府而言的成本降低和風險減少、對用戶而言的時間節約和效率提高。

從建設形式來看，大多數國家都采取了“IT集成+標準規范”的形式，少數國家采用高度集中的形式。從建設措施來看，一是制定國家政策，通過行政命令來推進政府網站集約化建設；二是建立配套的管理體制，如英國建立了新的“數字領導”（digital leader）管理體制，美國建立了比較完備的CIO制度，由專門機構牽頭集約化建設工作；三是評估政府網站的質量和績效，并將評估結果作為“關停并轉”的依據；四是開展域名管理，規范和控制已有和新建政府網站的命名；五是推廣使用云平臺與共享平臺，制定 “云優先”“共享優先”的國家政策；六是標準、規范、技術指南的完備化，在內容發布、技術應用、后臺管理等方面形成了比較完備的標準、規范和指南。

（二）國內政府網站“集約化”建設情況

在國內，2015年開始各省市在推進政府網站集約化建設方面都做了很多積極的嘗試與實踐，主要是統一集約建設和分層級集約建設兩種主流模式。

“統一集約建設”模式，如貴州、浙江等省，首先采取全省統一集約建設，其次從域名、欄目設置、網頁布局、功能、技術系統、基礎平臺、監管等各要素進行統一，在新建的技術平臺之上按照新的欄目、數據、服務要求重新規劃、建設。其優勢在于短期內網站數量顯著減少，規模效益顯著；存在的問題是隨著加入網站數量的增加，運維工作量增大、安全運維壓力大、安全事件責任界定較難、個性化需求響應較慢、內容日常運維不及時等；其次過度集中有可能削弱服務多樣性。由于各省市政府網站建設水平高低不一等因素，該模式更加適合基礎設施薄弱或者某項政務服務的集約化，而不是政府網站的整體集約化。

“分層級集約建設”模式，安徽、山東等省，首先按照省、市、區及地級市分層級建設 “統一技術平臺+統一基礎設施”，允許特例網站存在，逐步實現“全省一平臺”建設目標，除“基礎設施+技術平臺”外，其余不強制統一。其優勢在于建設過程逐步磨合技術系統的支撐能力，便于監管集約化過程；其次合并數量相對較少，其安全運維保障可控性大。該模式的問題是需要持久的資金保障制度。

政府網站集約化建設核心是整合各級部門分散的政務數據和服務資源，是對政府各部門配合協作的一次大考，需要政府部門制定長遠的發展規劃，加強資源整合，提升綜合管理水平，讓群眾能夠充分體驗政務公開、網上辦公所帶來的便捷。所以政府部門應當深入分析并總結經驗，建立政府網站轉型發展的新思路，積極嘗試各種新方法，從而搭建起與群眾溝通的有機橋梁。