以農民為視角構建弱勢群體生態保護補償制度

□ 王艷潔，李義松

（河海大學，江蘇 南京 211100）

1990年，《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》（國發[1990]65號）首次提出建立生態保護補償制度。但無論是在實踐應用上還是在理論研究上，生態保護補償制度的側重點都在于強調生態功能在生態系統保護與治理中發揮的效用，其在平衡社會主體利益、保護弱勢群體權益、緩解社會矛盾、促進社會公平、實現環境正義等方面的作用沒有得到充分發揮。在現實中，弱勢群體在生態系統保護方面具有重要作用，因此，從弱勢群體的角度來構建生態保護補償制度是生態保護與社會進步的現實需要。

一、弱勢群體與生態保護補償

（一）弱勢群體

在國外的社會學研究中，通常將弱勢群體分為脆弱群體和不利群體。關于脆弱群體，有學者認為，脆弱群體是缺乏生活機會而對社會或他人產生依賴性的人群，例如老人、兒童、病人、殘疾人等。［1］也有學者認為，脆弱群體是指被其無力控制的環境和事件所壓倒的人，例如艾滋病患者、被施虐者等。［2］關于不利群體，有學者認為，社會不利群體是指在生活機會和社會福利分配上長期遭遇不公平待遇，因而在生活水平與權利狀態上低于普通民眾的人群。［3］在我國，學界對于弱勢群體概念的界定尚未達成共識。有學者認為，法律語境中的弱勢群體不僅包括經濟弱勢，還包括權力弱勢和能力弱勢。社會弱勢群體是受自身能力、自然和社會因素的影響，使其生存狀態、生活質量和生存環境低于社會一般民眾，或受其他因素影響，被邊緣化、容易受到傷害的社會成員的概稱。［4］

生態保護補償中的弱勢群體作為生態服務的提供者，①生態服務包括持續增進生態產品供給能力、實現生態系統重建、修復行為與生態建設、保護行為，以及為履行協議所約定的生態產品供給義務而采取的生態保護行為。參見：任世丹．重點生態功能區生態補償法律關系研究［J］．湖北大學學報（哲學社會科學版），2013，（05）：109－110．其因保護生態系統而犧牲經濟利益，付出了發展機會成本。農民是生態保護補償中的重要參與者，無論是從社會學、經濟學、政治學的角度，還是從環境學的角度都承認農民的弱勢群體地位，故本文以農民為弱勢群體的代表進行研究。

（二）生態保護補償

我國在立法上將生態保護補償制度一般稱為“生態保護補償”。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”《中華人民共和國水污染防治法》、2016年 《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》等都采用了 “生態保護補償”的提法。2010年10月23日，《生態補償條例》起草小組在該草案框架建議稿第2條中將生態補償定義為：“國家、各級人民政府以及其他生態受益者給予生態保護建設者因其保護生態的投入或失去可能的發展機會而進行的補償。”［5］雖然此條例草案采用的是“生態補償”的提法，但從法律的統一性來看，草案正式出臺時，也應采用“生態保護補償”的提法。

學界一般將“生態保護補償”稱為“生態補償”，有學者從目的及手段出發來界定生態補償，［6］也有學者從環境經濟損益內部關系的角度對生態補償概念加以闡述。［7］而從補償對象的界定來看，學界主要有兩種觀點：

一種觀點認為，生態補償既是對生態系統服務提供者的補償，也是對生態系統本身的補償。雖然對生態補償的具體定義不同，但許多學者都秉持此種觀點，并將生態補償定義做狹義與廣義之分。如有學者認為，狹義的生態補償是生態系統服務受益者向生態系統服務提供者支付的補償費用；［8］也有學者認為，狹義的生態補償只是針對生態系統本身所做的補償，廣義的生態補償才包括向服務提供者進行補償；［9］還有學者將對生態系統的補償納入到生態補償廣義的定義之中；［10］有學者則采取廣義與狹義的兩分法，提出狹義的生態補償是指對保護生態系統和自然資源所獲得效益的獎勵或對破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，廣義的生態補償是在前者的基礎上還包括對環境污染者的收費。［11］筆者認為，這一概念在狹義上綜合了生態系統和保護者兩個補償對象，并從廣義的角度納入了污染者付費原則，因而更具科學性和全面性。

另一種觀點認為，生態補償只是對生態系統服務提供者的補償，不包括對生態系統本身的補償。如有學者將環境利益區分為資源利益和生態利益，②資源利益是人們在開發利用環境與自然資源的過程中形成的利益，首先體現為滿足人們經濟需要的經濟利益，同時也體現為滿足人們對整體良好環境需要的物質和精神利益，經濟學中對應的概念是“環境公共產品”。生態利益是指自然生態系統對人類的生產、生活和環境條件產生的非物質性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現為滿足人們對良好環境質量需求的精神利益，大致對應生態經濟學所謂的“生態系統服務功能”。參見：史玉成．環境利益、環境權利與環境權力的分層建構——基于環境法法益分析的思考［J］．法商研究，2013，（05）：47－57．認為生態補償是對特定主體之間因生態利益的增進或減損而進行的補償，補償對象是對生態保護作出貢獻的組織和個人，并不包括生態系統本身；［12］也有學者從非法學視角與法學視角兩方面分析了學界對于生態補償概念的界定，并提出生態補償是由生態保護受益者或生態損害加害者對生態保護者或因生態損害而受損者的成本支出進行彌補以及對其他相關損失的補償。［13］

生態補償調節的是總體性的環境利益，既是對生態利益的補償，也是對資源利益的補償。以流域生態補償為例：水資源提供的經濟利益是地區間實行補償的重要考量依據，資源的經濟價值和生態價值皆應得到應有的補償。生態補償包括對于生態系統本身的補償，并早已體現在法律法規之中。《中華人民共和國森林法》第8條規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。”此處的森林生態效益補償基金就是針對森林資源本身進行的補償。

綜合上述分析，筆者將“生態保護補償”定義為：以地方政府為實施主體，通過財政轉移、主體協商、市場交易等手段，由生態服務受益者根據生態保護成本、發展機會成本或生態服務價值對生態系統及生態服務提供者所作的補償。

（三）弱勢群體與生態保護補償之間的關系

目前，許多公益林、水源地等重要生態系統保護區域都分布在廣大農村地區，當地農民為保護生態系統而放棄了傳統的以自然資源消耗為主要經濟來源的生活方式，但受自然因素、社會因素和自身能力的限制，其難以提高生活水平。因此，采取有針對性的措施對農民進行生態保護補償是合理且必要的，符合“誰保護，誰得利”的原則。

筆者認為，從弱勢群體的角度構建生態保護補償制度是十分必要的。理由在于：

一方面，構建生態保護補償制度是社會公平的要求。分配公平是評判社會公平程度的直接依據，是社會公平的根本內涵和最高層次。［14］社會公平體現在權利公平與機會公平上，每個社會成員都應當具有平等的生存、發展的權利和機會，并且不應受其他因素的影響。規則公平也是社會公平的重要內涵之一，構建合理公正的規則，才能進一步確保分配公平與權利公平。從生態系統的角度看，農民付出了更多的生態保護成本，而現行的生態保護補償制度雖然規定對生態服務提供者進行補償，但由于對農民這一弱勢群體缺乏足夠的重視，因此在補償標準與補償形式等方面難以滿足農民的現實需要。

另一方面，構建生態保護補償制度是環境正義的需要。印度學者古哈提出，發展中國家的環境正義不是簡單的環境資源公平分配，更涉及到環境經濟和政治資源的分配，［15］即不同群體間環境利益的平衡不容忽視。從環境資源分配的角度來看，生態系統變化對不同收入的人群會產生不同影響，如高收入群體有能力通過購買相關設施或遷徙等方式進行趨利避害的選擇。對于生態系統保護與治理取得的成果來說，高收入群體相較于農民能享受到更多的環境福利。從環境經濟的角度來看，農民提供生態服務所付出的成本與受益者在經濟上所提供的對價之間存在很大的差距。從環境政策資源的角度來看，無論是環境立法還是環境政策，大多都是針對城市生態系統的治理與改善所作的制度安排，隨之而來的便是對城市生態系統保護所需資金技術的大量投入。“財富和權力的不平等，只要其結果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。”［16］這是羅爾斯在《正義論》中的經典表述。生態保護補償便是努力實現這一正義目標的工具，其不僅能夠平衡農民與高收入群體之間的環境利益關系，促進農村經濟與生態系統的協同發展，還能夠體現環境正義的價值理念。

二、目前我國生態保護補償制度存在的問題

（一）對于生態保護補償制度的主體、客體、內容的界定不清晰

生態保護補償制度的法律關系由主體、客體、內容三要素組成，而目前我國學界對于三要素的界定尚未達成共識。關于生態保護補償法律關系的補償主體（即“誰補償誰”），通說認為，國家、政府、自然人、法人、社會組織都是生態補償主體，也有學者認為“區域”也是補償主體，［17］還有學者則認為“生態系統”也可以作為生態補償的主體。［18］關于生態保護補償法律關系中的客體，有的學者認為補償客體是自然資源客體與自然生態客體，［19］有的學者認為補償客體是生態系統、金錢、優惠政策等，［20］有的學者則認為補償客體是補償行為結果，［21］還有學者認為補償客體是生態產品和生態服務。［22］關于補償內容即主體之間的權利和義務，則因補償主體和補償客體尚不確定而界定不清晰。

（二）對于生態保護補償缺少統一的專門性規定

盡管目前我國有關生態保護補償的政策法規并不少，但沒有統一的專門性立法，科學性和合理性也有待增強。如國務院于2002年公布的《退耕還林條例》第41條規定：“兌付的補助糧食，不得折算成現金或者代金券。供應補助糧食的企業不得回購退耕還林補助糧食。”而2004年《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》規定：從2004年起，退耕還林、退牧還草及禁牧舍飼糧食補助，原則上由供應糧食改為發放現金，分別按每斤糧食0．70元和0．45元折算。嚴格來講，國務院辦公廳的通知屬于規范性文件，對中央各部委、地方各級人民政府具有規范制約作用，不能與法律和行政法規相抵觸，但該通知在退耕還林糧食補助問題上卻與 《退耕還林條例》相違背。該通知雖于2015年被廢止，但實際上糧食直補仍然是以折算成現金的方式進行補償。此外，2016年對《退耕還林條例》也進行了修訂，但第41條規定并未作修改。

（三）針對弱勢群體的生態保護補償標準較低

目前，我國針對生態服務提供者制定的補償標準遠遠低于生態系統提供的生態價值，甚至無法補足生態服務提供者付出的發展機會成本和保護費用。特別是對于農民這一弱勢群體來說，由于其與地方政府還價議價的能力較低，因此在生態保護補償中的權益難以得到維護。雖然上級政府授予了地方政府可以提高補償標準的權力，但地方政府迫于財政壓力，很少主動提高補償標準。如2000年頒布的《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》要求，現金補助標準按退耕面積每年每畝20元計算；2007年頒布的《國務院關于完善退耕還林政策的通知》規定，在原每年每畝20元的基礎上，長江流域及南方地區每畝退耕地每年補助現金105元，黃河流域及北方地區則為70元；2014年頒布的 《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》規定，退耕還林每畝補助1500元。此項補助金是每畝耕地在退耕補助期內總的補助金額，以生態林為例，補助期為8年，則平均每年補助金為187．5元。另據《國家統計局關于2014年糧食產量的公告》數據顯示，2014年全國主要農作物（指玉米、稻谷、小麥三種農作物）平均畝產397.1公斤，主要農作物平均價格為每公斤3.0元，[23]主要農作物成本平均值為每畝1068.5元，[24]由此可以計算出每畝凈利潤約為123元。雖然每畝的凈利潤低于生態林補助標準約64.5元，但由于補助年限僅為8年，而國家明令生態公益林不得砍伐，因此農民無法從公益林土地上獲取長遠經濟利益。

（四）對于弱勢群體生態保護補償的信息收集不全面且針對性不強

生態保護補償極具復雜性，其既是對生態系統的補償，也是對生態服務提供者的補償，因此，在制定補償方案時需要具備豐富的科學知識并充分掌握相關各方的信息。而目前我國有關生態保護補償制度方面的政策法規主要是針對共性問題，并沒有對補償方案制定前的信息收集進行明確的強制性規定，而且往往是利用互聯網收集信息，對于各地區之間生態系統的特殊性了解得不夠深入。實踐中，由于農民這一弱勢群體在網民中所占比例較小，因而其利益訴求很難得到有效表達。

（五）落實弱勢群體生態保護補償政策法規的監督檢查機制不健全

生態保護補償的主要目的是為了維護生態系統平衡，提高生態產品質量，同時與區域發展相銜接，提高貧困人口的生活水平。但從目前來看，現有的生態保護補償管理存在著“重方案施行過程、輕方案施行結果”的現象。相關部門在對生態系統和生態服務提供者進行補償后，忽視了對生態系統保護和管理方面的監督。如2010年國家林業局退耕辦發布的 《退耕還林工程退耕地還林階段驗收辦法》主要在退耕還林工程、退耕地還林階段驗收技術和資料管理上提出了詳細的要求，在責任追究方面只強調了驗收單位和有關人員的相關責任，而對于生態服務提供者虛假申報、未按要求履行退耕還林義務等問題并沒有作出詳細的責任規制。

（六）弱勢群體對于生態保護補償制度缺少知情權

缺乏生態保護補償相關知識，使得農民對自身在生態保護補償中所享有的權利與應承擔的義務一知半解。目前，有關農村生態系統保護項目建設、資金劃撥、技術取得等，從政策法規的制定到執行，農民往往扮演著被動接受者的角色，有時還會出現政策法規已實施多年但農民仍不了解具體內容的情況。此外，生態保護補償制度中的政策法規針對城市生態系統本身的污染治理和環境設施方面進行補償的比例遠遠高于農村，而事實上許多農村的生態破壞、環境污染情況比城市還嚴重。農民的知情權被忽視，就會缺乏行使話語權的可能，也就難以參與到相關政策法規的制定中。

三、構建弱勢群體生態保護補償制度的相關建議

（一）理清生態保護補償制度中主體、客體、內容之間的法律關系，明確其權利義務

弱勢群體生態保護補償制度的法律關系賴以存在的事實是：農民為提供生態產品①根據2010年《國務院關于印發全國主體功能區劃的通知》，生態產品是指維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候等。和生態服務②生態服務包括持續增進生態產品供給能力、實現生態系統重建、修復行為與生態建設、保護行為以及為履行協議所約定的生態產品供給義務而采取的生態保護行為。參見：任世丹．重點生態功能區生態補償法律關系研究［J］．湖北大學學報（哲學社會科學版），2013，（05）：109－110．發生費用并失去發展機會成本，農民所處區域外的其他群體從上述生態產品與生態服務中獲取利益，對農民利益的減損負有責任。可見，“區域”①根據2010年《國務院關于印發全國主體功能區劃的通知》，生態產品是指維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候等。“群體”②生態服務包括持續增進生態產品供給能力、實現生態系統重建、修復行為與生態建設、保護行為以及為履行協議所約定的生態產品供給義務而采取的生態保護行為。參見：任世丹．重點生態功能區生態補償法律關系研究［J］．湖北大學學報（哲學社會科學版），2013，（05）：109－110．與“生態系統”或可成為生態補償主體。如前所述，生態補償主體包括國家、自然人、法人、社會組織已無異議，即“群體”作為提供生態服務者與生態服務受益者的組合可成為生態補償主體，但“區域”與“生態系統”是否可以成為生態補償主體？“區域”與“生態系統”是兩個自然學科上的名詞，“區域”是對土地界劃的限定，包括自然、人文、經濟區域，而“生態系統”是一個更為抽象和籠統的概念。主體應是進行人類社會活動的行為主體，［25］是權利和義務的載體，“區域”和“生態系統”顯然不能滿足這個條件，因而不能成為生態補償的主體。生態補償客體是生態產品和生態服務，而金錢、優惠政策等只是補償的方式，不是真正的客體，在對生態系統進行直接補償的情況下，將補償方式作為補償客體未免牽強。生態保護補償無論是針對農村生態系統進行治理保護性補償，還是針對作為生態服務提供者的農民所做的補償，雙方的權利和義務都是圍繞生態產品與生態服務展開的，因而將客體定位在生態產品和生態服務更為合理。確定了生態補償主體和客體，那么補償主體圍繞客體展開的權利和義務便可根據其角色定位得以明確。

（二）提高生態保護補償制度法律位階，制定專門性法律法規

有效的立法是建立和完善生態保護補償制度的根本保證。目前，我國與生態保護補償有關的法律法規、規章等共有255部，從其效力等級來看，法律和行政法規數量很少，只占4%，其余多為地方性規定。③數據來源：以“生態補償”為標題關鍵詞在北大法寶數據庫中檢索，檢索時間：2017年7月25日。從內容上看，對農民這一弱勢群體生態保護補償的政策傾斜性、福利補償性并沒有體現出來。筆者認為，應將生態保護補償制度上升為《環境保護法》的基本制度范疇，逐步提高生態保護法律法規的位階，盡快出臺《生態保護補償條例》，在對該條例不斷完善的基礎上，再出臺《生態保護補償法》，以此建立權威高效的生態保護補償管理機制，促進生態保護補償工作法制化、規范化、制度化、科學化。［26］

（三）改革財政分擔機制，提高弱勢群體補償標準

千年生態系統評估（MEA）將生態系統供應利益分為供應服務（如食物和水）、管理服務（如調控洪水與傳染病源）、文化服務（如精神娛樂享受）、維持服務（如營養循壞）等四大類，［27］每一項服務的生態價值都極其重要，生態服務提供者理應得到相應的對價，服務供應價值與服務購買價格一致才符合公平的價值理念。對此，筆者認為，應提高弱勢群體生態保護補償的標準，改變目前主要由地方承擔財政補償的費用分擔方式，合理分配補償責任。

2014年，國務院批準實施的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出：“省級人民政府可在不低于中央補助標準的基礎上自主確定兌現給退耕農民的具體補助標準和分次數額。地方提高標準超出中央補助規模部分，由地方財政自行負擔。”2015年《蘇州市生態補償條例實施細則》規定：各區自行提高生態補償標準及自行確定新增生態補償范圍的補償資金由區財政全額承擔。提高生態保護補償標準與新增生態保護補償范圍，一方面是為了保護生態系統，調動生態服務提供者的積極性；另一方面可以提高生態服務提供者的福利待遇，促進區域發展。上述提到的2016年 《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》要求，生態補償應向貧困地區傾斜，加大投入力度，擴大實施范圍。從目前來看，由于貧困地區基層政府用于民生基礎設施建設的財政預算較少，所以難以劃撥資金用于提高標準與擴大范圍的補償。對此，在中央層面，應對地方上報的貧困地區生態保護補償政策傾斜項目進行審查核實并在財政上予以支持，同時對資金管理進行嚴格監督，確保專款專用。

（四）強化政府制定補償方案的義務，注重信息收集

為確保生態保護補償制度的順利實施，應當對各地區的人文地理環境進行調查，對補償區域的自然特色、經濟特點、存在問題、利益訴求等信息進行詳細的收集和記錄，從而有針對性地進行分類分項，詳細制定實施方案，并對補償標準、補償金額分配、補償方式給予靈活性的規定。同時，相關工作人員應定期勘察并與當地農民進行溝通，充分掌握信息變動情況，以此為生態保護補償工作的順利開展提供有效信息。在這一點上，可以借鑒英國的經驗。英國的農業政策設立了不同類別的項目，項目內容根據指導手冊來實施，指導手冊中有針對區域發展的歷史背景、環境特征、分布的生物習性、適宜采用的農業技術模式、項目審核評分等方面的詳細介紹，并針對各方面設定具體的評分標準、補償措施、扶持政策等。［28］這些信息是由專門人員到相關地區進行實地考察、深入了解民意訴求而形成的。

（五）加大監督檢查力度，督促農民認真履行義務

義務的履行需要自律與他律雙方面的約束，一些農民受生活條件的限制，自律能力相對較差，往往只考慮眼前的經濟利益而忽視長遠生態利益，不能認真履行如實申報、按標準提供生態產品與生態服務等義務。即使政策法規對農民生態保護補償制度中的義務作出強制性要求，但若缺乏有效的監督機制，既有規則也達不到應有的規制效果。我國村級行政單位數量龐大，分布廣泛，若以村為單位設立監測站，需要耗費大量的人力和物力，以目前的經濟發展水平來看并不現實。對此，筆者建議，應借鑒現行護林員制度，從當地選拔合適人員進行相關技能培訓，對生態系統治理與保護情況實施監督檢查并定期向有關部門匯報，以此督促農民認真履行義務，提供符合標準的生態產品和生態服務。

（六）保障農民知情權和參與權，平衡環境政策資源與法制資源

應積極對農民進行知識技能培訓，增強其環境保護意識，鼓勵其參與到生態保護補償制度的運行中。權利與義務是相對應的，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。要促使農民更好地履行生態保護補償中的義務，一方面，要重視農民在生態保護補償中的話語權，保障農民對于政策法規的參與權和知情權；另一方面，要平衡環境政策資源與法制資源，從根本上加強對農民這一弱勢群體的重視。筆者建議，在相關政策法規實施前，應對擬定內容進行宣傳并建立民意訴求溝通平臺，允許農民提出自己的建議與意見，并據此對擬定的政策法規進行修改和完善。這樣，在政策法規實施后，農民就可以對政策法規的實施目的和具體內容進行全面了解，明晰自身權利進而履行相應的義務。

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