海南省應為發展海洋經濟立法

李潔宇

黨的十九大報告明確提出：“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。”①習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28.習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的重要講話中強調：“我國是海洋大國，黨中央作出了建設海洋強國的重大部署。”②習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.助力國家海洋強國戰略是海南不容推卻的使命擔當。為了更好地促使海洋經濟規范健康地發展，海南省應為發展海洋經濟立法。

一、海南省為發展海洋經濟立法的必要性和可行性

（一）展示了服務于國家戰略的決心

黨的十九大報告要求“積極促進‘一帶一路’國際合作”③習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28.，習近平總書記鄭重宣布：“黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。”①習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.海南建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，是中國更深程度、更高層次和更寬領域參與經濟全球化和區域經濟一體化的必然要求。當今世界，逆全球化思潮涌動，導致有些人對全球化充滿了懷疑，他們對全球化求全責備，只能接受全球化利好的一面，而看不到全球化帶來的負面影響。習近平總書記在2017年出席達沃斯論壇年會期間，從深層次上為世界經濟把脈開方，剖析當前全球經濟領域三大突出矛盾是增長動能不足、經濟治理滯后、發展空間失衡。為此提出打造創新驅動的增長模式、開放共贏的合作模式、公正合理的治理模式、平衡普惠的發展模式，為化解矛盾、走出困境指明了方向。關于區域經濟一體化，總書記也說，中國不搞任何排他性的安排，反對治理機制的封閉化和規則的碎片化。對外開放是中國特色社會主義的關鍵一招，中國改革開放40年來的每一項偉大成就無不昭示著對外開放的重要性。中國將更深次地參與全球貿易體系，更合理地完善進出口貿易結構。

2017年，習近平總書記參加在越南峴港舉辦的APEC領導人非正式會議，推動共同聲明寫入推進開放的貿易與投資、反對自由貿易保護主義等重要內容。建設全島自由貿易區和探索建立自由港，是對接“一帶一路”國家倡議的必然要求，也是響應中央戰略的必然要求。海南的海口和三亞在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，被定義為在21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍，其重要性不言而喻。海口和三亞海港基礎設施的完善不但是深化海南改革開放的需要，也是服務于國家戰略的需要。海南應繼續高舉對外開放的大旗，推動自由貿易向縱深發展，應抓住機遇做大做強海洋經濟品牌，成為展示“一帶一路”和中國改革開放成果的窗口。

（二）體現了落實習近平總書記重要講話精神的意志

習近平總書記指出：“海南是海洋大省，要堅定走人海和諧、合作共贏的發展道路，提高海洋資源開發能力，加快培育新興海洋產業，支持海南建設現代化海洋牧場，著力推動海洋經濟向質量效益型轉變。要發展海洋科技，加強深海科學技術研究，推進‘智慧海洋’建設，把海南打造成海洋強省。”②習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.應樹立起海洋治理的規范理念，不能將陸地治理的傳統思維生搬硬套于海洋。《聯合國海洋法公約》是規范海域制度、海洋事業的國際法律文件，影響力廣，在促進海洋環境保護，維護世界海洋秩序，和平解決海洋爭端方面具有重要的意義③張海文.《聯合國海洋法公約》釋義集［M］.北京：海洋出版社，2006:92-95.。各國依據公約制定的海洋領域的法律法規為本國海洋事業的發展提供了基本遵循。海洋經濟發展的每一步都需要法律的規范。法律的本質是規則，為海洋經濟立法的目的在于保障其依法發展。通過立法規范海南海洋經濟發展顯示了海南省落實習近平總書記重要講話精神的最強決心。

（三）是改變國家和地區層面海洋經濟立法缺位狀態的需要，展現了“敢闖敢試”的特區精神

國家雖已制定海洋強國戰略，但在國家層面沒有專門為發展海洋經濟立法。國家《“十三五“規劃綱要》指出：“支持海南利用南海資源優勢發展特色海洋經濟”，以及要求在國家層面“制定海洋基本法”④中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［N］.人民日報，2016-03-18.。海南省有海洋經濟發展規劃，但是并沒有專門為發展海洋經濟立法；其他省份或地區也沒有專門為發展海洋經濟立法。

習近平總書記指出：“經濟特區要成為改革開放的試驗平臺。先行先試是經濟特區的一項重要職責，目的是探索改革開放的實現路徑和實現形式，為全國改革開放探路開路。只有敢于走別人沒有走過的路，才能收獲別樣的風景。”①習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.海南應敢為人先，在全國邁出為海洋經濟立法的第一步。

海南省管轄海域是中國在南海具有管轄權的海域。南海爭端背景下，海南省為發展海洋經濟立法，體現了海南守好祖國南大門的自覺意識和責任擔當。

二、海南海洋經濟領域的立法建議

（一）明確重點產業，提供激勵措施，凸顯海南海域管轄權

將油氣、礦物和其他海洋資源的調查、測量與開發，海上旅游、航海運動和島嶼經濟，漁業資源的養殖、開發和加工，海洋科技等新興海洋產業作為重點發展的海洋經濟產業。規范海上運輸產業以及與船舶和其他海上運輸工具的建造和維修相關產業的發展，為海上貿易提供設備保障。規范海洋基礎設施的標準化建設，建立全國海洋基礎設施標準大數據庫。要求省管轄港口建設對接中國—東盟大互聯互通計劃的港口標準規格，賦予交通廳港口建設完善和管理方面的權利和義務。對于島嶼經濟給予信貸方面的激勵和對于島嶼地區的基礎設施發展、后勤補給等給予投資方面的優惠待遇。要求油氣公司在海南進行煉油加工，繳納稅款。對油氣公司開發油氣資源的環境防治工作進行管理和監督，查處違規操作引發的海洋環境污染事故。

（二）樹立漁業行政主管部門的服務意識，保障漁民權益，進一步促使漁業規范有序發展

改變漁業行政主管部門片面注重垂直管理的管理者思維。將組織大規模遠洋漁業生產活動的能力和對漁民進行中外漁業法律法規培訓的效果作為海洋漁業廳績效的考核指標。明確海洋漁業廳對管轄海域包括外海、遠洋的捕撈漁業生產進行監督，保障其在頒發的捕撈許可證所規定的海域、用規定方式、批準魚種和數量進行，查處違規操作行為。針對遠洋捕魚漁民的人身和財產損失制定保險制度，實行個人自發漁業活動和官方組織大規模漁業活動結合的形式。依托中國—東盟海上合作基金，經外交部審批，倡議和東盟國家沿海省份開展海上合作項目，探索聯合建設漁業生產基地的方案。通過立法明確中國—東盟漁業聯合開發項目審批的規范程序。明確海洋與漁業廳在管理現代化海洋牧場建設方面的權利與義務，推進集環境友好措施、高新科技、生態網箱養殖、深遠海捕撈一體化的海洋牧場的規范化建設，打造漁業全產業鏈模式。

（三）打造海洋旅游業王牌，以海洋文化產業帶動旅游業發展

要求旅游委、海洋漁業廳、環境保護廳和文體廳以西沙群島和附近海域、相關海域為單位申報國家級海洋公園，由省政府批復后，報國家海洋局審批。海洋經濟立法應單列海洋文化產業領域，改變將其作為海洋旅游產業分支產業的現象，以文化產業帶動旅游產業，加強對西沙群島的考古研究，建立展示遠古時代起中國居民在當地進行生產生活情況的博物館。

三、海南海洋經濟相關領域的立法建議

（一）做好分類別防治海洋環境污染工作，強化海洋環境執法部門職能分工

規定全面防治污染的各種措施。習近平總書記要求海南：“要嚴格保護海洋生態環境，建立健全陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。”①習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.海南省應改變當前立法只強調環境保護部門管理陸源污染的防治，而忽略島嶼和巖礁環境保護管理工作的現象。在今后立法中應進一步明確海洋漁業廳和環境保護廳在海洋環境污染防治管理工作中的合作義務及相應分工，前者負責管理海洋工程、海域使用、海洋開發活動導致污染的防治，后者負責管理島嶼和巖礁的環境保護和治理，以及海岸工程和陸源污染物導致污染的防治。

（二）整合和儲備海洋人才研究力量

習近平總書記指出：“海南要利用建設自由貿易港的契機，加強同‘一帶一路’沿線國家和地區開展多層次、多領域的務實合作，建設21世紀海上絲綢之路的文化、教育、農業、旅游等交流平臺，在建設21世紀海上絲綢之路重要戰略支點上邁出更加堅實的步伐。”②習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話［N］.人民日報，2018-04-14.整合省內、全國以及境外海洋研究資源，明確人力資源和社會保障廳牽頭建立海洋人力資源儲備庫的義務，確立省委、省政府直接聯系海洋經濟領域重點專家的遴選機制。海南省應明確教育廳在中國—東盟人文交流項目立項以及交流人員遴選方面的權利和義務，和廣西等省份合作推進中國—東盟留學生聯合培養項目。

（三）規范海洋管轄執法程序，打破執法部門職責重疊和資源浪費的現象

打造軍方、國家海警局聯合海洋執法的局面，整合軍方、警方、平民部門的力量，開創全覆蓋、多層次、立體化、富于針對性和靈活性的執法格局，使執法力量打破沿岸、近海的限制走向外海、遠洋等更為寬廣的水域。省政府相關職能部門在漁業爭議頻發的海域、油氣開發爭議頻發的海域以及在處理非法海上走私事務方面配合國家海警局的執法部署。省海事局負責維護海上交通秩序。軍隊在不同的執法領域擔負起安全保障和協同合作的職能。綜合性執法力量的功能在于維護中國在南海海域的國家主權、主權權利和管轄權，保護中國國家資產、海洋自然資源和海洋環境。

（四）規定軍方、政府海洋相關職能部門、企業、社會組織、公民個體在發展海洋經濟方面的合作義務

規定各組織、實體在促進海洋經濟發展方面的合作義務，防止自行其是、各自為政的局面。海洋漁業廳和環境保護廳定期發布海洋環境信息，向執法不力導致海洋環境污染的部門進行問責。旅游委在審批旅游項目時應考慮海洋環境的承載能力，接受海洋漁業廳和環境保護廳對這些項目采取的環境友好措施的審核。企業、社會組織和公民個體在從事海洋開發和利用活動時，應簽署服從最嚴格海洋環境保護制度的協議。充分發揮軍方參與平時建設的職能，打造軍民融合、共建共享格局。軍隊參與民事工程的建設和修繕，參與海上搜救活動，參與海上貿易秩序的維持和海上航行安全的維護。

總之，海南省要加快推進海洋經濟立法，應將習近平總書記重要講話中明確指出的海洋發展思路固定下來，將海南省第七次黨代會報告明確的今后五年海洋產業發展壯大的具體措施固定下來；發展海洋經濟的原則、重點產業應以法律形式確定下來，為海洋經濟立法有利于建設和諧社會，早日實現建設美好新海南的目標，實現海洋強省的夢想。