在華外國人的現狀及治理
——以廣州市非洲裔外國人群體為例

◎王 亮

世界范圍內的人口跨境流動已持續了幾個世紀。我國自改革開放以來，來華外國人數量屢創新高。官方數據顯示，2004年，公安機關出入境管理部門批準外國人入境1693.25萬人次，是20年前的11倍。2016年，外國人入境人數達7630.54萬人次，比2004年增加了3倍多。隨著我國社會經濟的快速發展，國家綜合國力以及國際影響力的日益增加，我國國際人員往來日益頻密，在華外國人群體的規模也日益擴大。

廣州，是我國重要的國家商貿城市，近年來，得益于優越的地理位置以及國際貿易環境，吸引了越多越多的外國人。據全國第六次人口普查數據顯示，廣東省常駐外國人約31.6萬人，外國人數量居全國首位。根據廣州市公安局的數據，截至2014年10月25日，在廣州市居住超過6個月的外籍人士為11.8萬人。根據《羊城晚報》2016年7月16日報道，廣州每天實有外國人數量在8萬—12萬人，高峰出現在每年舉辦的春、秋兩季廣交會期間，在此期間每天流動的外國人接近12萬人。廣州的外國人，尤以非洲人為主。大量非洲人來穗，在繁榮和活躍廣州乃至我國社會經濟文化的同時，也對廣州的社會治理，社區治理帶來了新的要求。

現 狀

在穗非洲人的群體特征方面，我們采取滾建立雪球式樣本框，于2017年7月對300名在穗的非洲人進行問卷調查，回收問卷288份，回收率96%。其中有效問卷284份，問卷有效率94.67%。調查數據顯示：廣州的非洲人其性別分布以男性為主，男性占比84%，女性16%。年齡分布上以18歲到40歲之間為主，占比高達82.3%。職業構成以商人和留學生兩大類別為主，分別為34.51%和29.58%。超過50%的非洲人具有大專及以上教育水平，婚姻狀況方面，超過50%的受訪者是單身未婚，宗教信仰方面主要以基督教、伊斯蘭教和天主教為主。在300名被調查者中，信仰伊斯蘭教的非洲人占比49.12%，信仰基督教的非洲人占比35.09%，信仰天主教或者其他宗教的非洲人占比15.79%。簽證類型上，廣州非洲人主要以商務簽證為主。占調查樣本量的41.9%，其次是學習簽證，占30.28%。經濟狀況一般，居住主要以同族群合租為主。主要聚居在廣州市小北-廣園西一帶，目前有從單一聚居點向郊區擴散的趨勢。

在穗非洲人的適應狀況，我們主要通過經濟適應、生活適應、文化適應三個方面來衡量。

通過調查發現，在經濟適應方面，超過78%的非洲受訪者表示來華后，經濟收入狀況比未出國時有明顯提高。超過8成多的受訪者表示來中國會發現很多商機，有很多收獲。總體來看，經濟適應比較理想。

生活適應方面，主要通過生活習慣，群際交往，以及社區參與三個維度來體現。生活習慣方面，絕大多數非洲人依舊保持著自己族群的生活習慣，例如生活作息，飲食習慣，宗教行為等。與本地居民的交往方面，早在2009年，就有廣州非洲人族際互動的調查發現，被訪居民與非洲人住戶交流普遍偏少（64.4%），而僅有的交流方式也僅是“點頭打招呼”（48.9%）。本次調查發現，時隔近十年，非洲人與本地居民的互動依舊很少，雙方因語言、生活習慣等問題在交往上仍有隔閡。

文化適應情況，主要通過對我國文化，語言及風俗習慣的了解和接受情況來衡量。調查顯示，超過8成的受訪者最大的困難是不通曉中文，在廣州的生活工作中，最大的困難是來自語言溝通障礙。超過75%的受訪者表示喜歡中國文化，超過6成多的受訪者表示喜歡廣州，希望能長久地居住在廣州。當然，這群跨國遷移者也在異鄉他國保持著自己的文化屬性，有70.6%的受訪者日常生活中保留著到寺廟或禮堂做禮拜的習慣。對遷移國文化的淺層適應與自己國家文化的深層認同交織在一起。

問 題

跨境遷移的非洲人在促進廣州的經濟、社會發展的同時，也存在一些需要關注的問題和行為。

1.非法就業問題

根據我國法律，外籍人員在我國就業必須持有中華人民共和國頒發的外國人就業證，未取得國家勞動部門的批準，外國人不得在華就業。

盡管官方沒有此方面的相關數據，然而非洲人在華的非法就業問題，卻是一個真實存在的問題。根據相關調查數據反映，大約近1成的非洲人沒有穩定的職業以及收入來源，只在一些非洲人聚居社區幫助其他非洲商人看貨、盯貨、運貨等。特別是隨著小北非洲人聚居區域，形成了較為完整的非洲人社群，一些非法滯留的非洲人很容易實現隱形就業。

2.非法滯留問題

廣州的非洲人大致有多少，目前一直沒有官方統計的數據。其中，非法居留是“三非”非洲人的主要形式。以2012年廣州非洲人聚居區域一次小規模的突擊檢查“三非”人員的行動為例，當次活動拘審“三非”外籍人員71人，處罰744人。一位公安干警向筆者透露，目前他們盤查“三非人員”（非法居留、非法就業、非法入境）主要通過街頭駐點、突擊入戶或入店進行證件查詢，因“三非”人員隱身在非洲人聚集的社區，很難被發現，而且一旦發現警察在盤查證件，他們馬上會通過內部的溝通渠道把消息傳播出去，那些“三非”人員就會迅速隱匿起來。

3.非法入境問題

我國陸地與15個國家接壤，邊境線長，而且邊境通道多。造成緬甸、越南、老撾、朝鮮等國許多人非法入境來到云南、廣東、廣西、海南、黑龍江以及河南等內陸省份，長期非法滯留。

非洲人的非法入境問題在我國也普遍存在。根據我們的調研，目前非洲人入境中國的口岸，一個是西南的云南、四川，一個是新疆，與俄羅斯接壤的東北口岸，再就是北京口岸、廣東口岸，特別是隨著北京、上海、廣州等口岸對非法滯留外國人的管制嚴格后，一些非洲人選擇從內陸一些口岸出入來華，存在著一些非法入境的現象。

4.其他違法犯罪問題

來華非洲人多以商貿經營為主，不同于來華持工作簽證的外國人，他們簽證時間短，流動性很大，人戶分離情況也較為普遍。特別是1996年公安部取消境外人員住宿限制后，外國人在華的居住方式呈現多元化，主要包括自購房居住、租賃房屋、短期借宿等多種居住方式。相對于本土居民居住相對穩定、居住形式單一等特點，外國人居住社區化的居住特點則要復雜很多。加上涉外人員在社區的管理主要由派出所公安管理和街道出租屋管理中心監管，由于基層派出所和街道管理責任多，以及商品房住宅的私人化，保護個人隱私等具體限制，導致來華的非洲人在社區匿名化的現象普遍存在，突出表現在一些涉外社區，存在一些“無護照、無簽證、無收入”的“三無”非洲人，這類“三無”非洲人，既是治安管理最困難的群體，也是各類犯罪行為可能的高發群體。

5.族群間各種沖突問題

每個民族都有其特定的文化，以及風俗習慣和生活方式，多族群聚居的社區，必定存在著不同族群間的文化沖突，價值觀念沖突，生活方式沖突等各類沖突。在廣州，這類由于文化觀念，習俗習慣等不同所引發的族際間的誤會也比較普遍。例如一些本地廣州人認為非洲人時間觀念不強，不守時。

6.宗教信仰問題

根據我們的調查，284個樣本中，只有一名非洲人無宗教信仰，伊斯蘭教非洲人和基督教非洲人所占比重都很高。廣州的非洲人對宗教信仰十分虔誠，他們參與宗教活動的熱情也十分高。如前所述，超過七成的非洲人在我國仍然保持頻繁而又虔誠的宗教行為。由此給我國現有的宗教場所承載能力和宗教事務的管理帶來了一定壓力。

7.群體融入難導致的封閉化等問題

由于語言文化，宗教信仰，生活習慣等顯著差異，部分非洲人很難融入當地社會。我們對廣外，廣工和暨大的非洲留學生群體的調查發現，無論是來穗的非洲商人，還是非洲留學生，更喜歡和自己族群的互動。為了在華更好地生活，他們非常依賴各自國家的商會，形成聯系緊密的社會支持網絡，有學者稱之為過客社團。這類過客社團對于非洲人在華的生存和適應提供了很有力的支持。除此之外，廣州的非洲人還通過共同租住一套房子，以“過家家戶”的臨時家庭形式，作為在華的另一種非正式支持。無論是過客社團，還是過家家戶，都說明廣州的非洲人的日常交往群體主要是非洲人。這與本地人的排斥有關，也與非洲人自身的族裔屬性有關。

8.群體性事件等治安風險問題

由于來華的非洲人在交往、生活和工作等方面具有十分明顯的族裔性，非洲人與本地人文化觀念，生活方式差異巨大，既難以融入，又因為各種非正式支持而不愿主動融入，事實上形成了封閉的二元居住社區，這也可能產生一些小事件而產生一些群體性事件，從而影響我國社會的穩定和安全。

對 策

全球化趨勢下，國與國交流合作是主流，是趨勢。我國社會的發展，也需要我們要繼續堅持開放政策。針對非洲來華外國人數量快速增長的現狀，在加強管理的對策方面：

1.建立統一的外國人管理機構

從當前外國人管理的實踐來看，對外國人的管理，牽涉到多個部門。既包括出入境管理局，也包括落地后轄區公安局，街道，以及其他職能部門。管理多頭也容易出現管理過程中權責重疊，或者互相推卸責任的現象，難以形成齊抓共管、各管理主體協調配合，協同一致的局面，導致很多涉及非洲人的管理事務，發生后不能得到及時有效的處理，使對在穗非洲人的管理成效難以實現，也給廣州市社會經濟發展帶來諸多安全隱患和社會問題。當前，我國已成立移民管理局，應盡快厘清職責，統籌和協調各外國人具體管理部門，避免多頭管理的現象。

2.依托技術創新，建立統一的外國人信息化管理平臺

基于廣州非洲人主要以從事商貿活動為主，流動性大，簽證時間短，出入境頻率高等特點，迫切需要建立統一的外國人信息管理平臺，從而使對外國人的管理更精準、更到位。要建立包括出入境管理，簽證管理，居住地治安管理，出租屋登記管理，社區管理等網格化的管理體系。實現來華非洲人從簽證，入境到社區租賃住房的信息管理，以及居住地治安管理，社區管理等多元的管理內容、多位一體，協同管理。

3.探索完善以社區為依托的外國人社區管理模式

從1996年開始，公安部取消了境外人員只能就住涉外酒店或其他接待單位的這一住宿限制。自此，越來越多的外國人開始進入社區居住。加強社區化管理，可以更好地促進外國人融入社區，共建中外居民相互理解、相互包容的和諧文明社區。通過依托社區所開展的各類服務，既可以幫助外國人在社區更好融入，同時，社區鄰里守望的特點，也可防止外國人在進入社區居住后的匿名化。

4.以服務促管理，通過服務實現對外國人的有效管理

全球化背景下，人員的跨國流動，促進了國與國之間在文化、經濟、社會等領域互相學習，互相借鑒。基于此，對來華外國人的管理，要轉變原有的輕視服務的管理理念，服務也是一種軟性管理。可以通過引入各類社會組織，為轄區的外國人提供包括在華生存，工作，適應等主題的服務，促進外國人融入所居住社區的，為外國人提供來自社區的各類支持，促進中外居民鄰里互動，培育中外居民對居住社區的認同，營造密切和諧的鄰里關系，通過鄰里守望，鄰里互助等防止了外國人在社區的隱匿，密切了不同族裔的交流，緩解了中外居民的矛盾和沖突，又可以弱化他們賴以獲得服務的宗教族群等非正式社會支持網，從而防止他們聚居區的封閉化和族群交往的封閉化。

5.建設高素質涉外管理隊伍，依法打擊外國人在華的違法犯罪行為

對外國人的管理權力，是國家主權的一部分。一個外國人一旦進入他國國境，就屬于流入國的主權管轄范圍。對外國人的管理，不僅需要為其提供的行政管理，如辦理居留證件等等，對違反入境國法律的外國人，還要做到“管得住”。依法對其處理也是外國人管理的重要內容。因此，針對在我國有各種違法犯罪的外國人，要堅決依法進行處理。要加大對各類型非法案件的處理力度，提高對來華外國人違法活動的震懾力。促使他們遵守我國的法律法規。加強基層涉外人員管理隊伍建設，提高他們的涉外管理水平和涉外執法能力。

6.結合國情需要，分類引進和管理

全球化加劇了人口的跨國別流動。人口的跨國別流動，對于流入國而言，是一把雙刃劍。引進和吸引國外優秀的高素質人才，對我國社會經濟發展有很大促進作用。另一方面，低端、低技能、低收入的外國人涌入，不斷沖擊流入國的勞動力市場，也消耗著流入國的財富，侵占流入國的福利。因此，一定要結合我國國情和社會經濟發展的需要，做好來華外國人的分類引進和管理。

總之，全球化背景下，人口的跨境流動現象日漸頻繁，我國是人口大國，當前又是外國人移入的熱點國家，未雨綢繆，探索對來華外國人的管理，是當前一大迫切任務。