建設自貿區（港）如何爭取國家事權下放海南

梅振中

2018年4月13日，對海南人民來說是一個特殊的日子。習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布，海南建設自由貿易區和中國特色自由貿易港。這是中央賦予海南的重大政策利好，必將推動海南形成新一輪的改革開放熱潮。“自由”是自由貿易區（以下簡稱自貿區）和中國特色自由貿易港（以下簡稱自貿港）的標志特征，人員、資金、貨物的自由往來是自貿區和自由港的最大優勢。一直以來，海南作為中國的一個省份，國家在對外通關、稅收、外資、貿易、金融等領域的管制上與其他各省并無區別，很多的事權都在國家各部門。為了降低和精簡管理層級，進一步放開進出管制，更加高效地建設自貿區和自貿港，應當采取多種措施爭取相關的國家事權下放由海南行使。

一、爭取相關國家事權下放海南對建設自貿區和自由港具有重大意義

國家事權是相對于地方事權來說的，是指中央國家機關所享有的各種管理權限，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的權力等。地方事權則是指省、市、縣等地方國家機關所享有的各種管理權限。一直以來，我國在進出境管理方面一直采取的是從嚴把關的政策，很多管理權限都在各部委甚至國務院，管理的層級高、環節多、流程長。而且這涉及到中央與地方責任劃分和認定的問題，操作起來更加慎重。因此，有關企業和個人在出入境方面需要耗費較多的精力、時間、費用，效率相對還比較低。比如我國是世界第一貿易大國，但根據有關國際組織公布的通關效率排名為90多位。應該說，目前這種進出管理的模式與自貿區和自由港要求的快速、便捷、高效有一定的距離。《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出，本意見提出的各項改革政策措施，凡涉及調整現行法律或行政法規的，經全國人大或國務院統一授權后實施。中央有關部門根據海南省建設自由貿易試驗區、探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策需要，及時向海南省下放相關管理權限，給予充分的改革自主權。海南應當積極向國家爭取將與人員、資金、貨物等自由進出有關、涉及對外貿易、投資、金融、稅收等的國家事權下放，進一步降低管理層級、減少管理環節、縮短管理流程，并做到管理職責與管理責任相匹配，為建設自貿區和自貿港提供更加自由、開放、高效、公平、透明的營商環境。

二、爭取國家事權下放的授權模式分析

世界上有新加坡、迪拜等比較成熟的自貿區，我國香港也是有名的自貿港，國內也已經設立了11個自由貿易試驗區。幾乎每個自貿區或自貿港都存在國家事權下放的問題，所采取的有統一授權、分項授權等多種模式。海南建設自貿區和自貿港應當在借鑒上述地區經驗的基礎上，結合海南實際，爭取較優的國家授權模式。

（一）爭取大一統的授權模式。大一統的授權模式是指國家只是對自貿區進行統一的、抽象的授權，除了涉及國家主權等重要事項之外，其余事項基本上下放自貿區，具體事項的范圍、幅度等由自貿區自行確定。應該說這是最高程度的授權，基本上各個政策都是由自貿區自己來決定，開放程度也是最高的，我國的香港就是采取的這種模式。海南建設自貿區和自由港應當盡全力向國家爭取這種類型的授權，積極促成全國人大能夠針對海南出臺類似《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的最高立法授權，規定除了涉及國家主權等重要事項以外，其他的具體權限均由海南省來決定，報國家有關部門備案。應該說，爭取大一統授權的難度是比較大的，涉及到方方面面的關系，涉及到傳統與現實的考量等，具體的還需要與國家有關部門進行商量。

（二）爭取分領域統一的授權模式。分領域統一授權的模式是指國家針對通關、貿易、投資、金融、稅收等領域或者該領域的某一個重大問題對自貿區進行統一授權，將涉及該領域或者領域內的某一重大問題的事項統一下放給自貿區。如果大一統的授權模式不能爭取到，那么也盡量爭取國家采取分領域統一授權的模式。從大一統到某一個領域，應該說授權的程度已經進一步限定和縮小，風險的范圍和可控性已經比較明確，是一種相對比較容易爭取的授權模式。這種授權模式兼顧了國家有關部門和海南的關系，能夠提高雙方的積極性。在授權的領域方面由國家有關部門審查確定。授權后具體事項的范圍、幅度等由海南自行決定，事后再報國家有關部門備案，無需就每一個事項均報國家有關部門確定。

（三）盡量避免采取分項授權的模式。分項授權的模式是指國家每次都將某一項或者若干項權限專門下放某個自貿區。目前，我國11個自貿試驗區所采取的就是這種模式，比如《全國人大常委會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》（2013年8月30日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）。這種授權模式也能夠給自貿區下放一些事權，但是力度較小，而且容易出現掛一漏萬的情況。徒法不足以自行，每一項管理職能都與相關的其他權限一起構成一整套的制度體系，對某個或者某些行政相對人進行共同管理，而且很多配套的管理權限都是隱性的。比如對于某項工作往往都有法律法規、國務院文件、政府或者部委規章、地方政府或者部委文件等多個層級、多個方面的制度配套。如果僅僅下放該項管理權限，其他的配套制度沒有相應進行授權，那么就可能會出現單頭冒進的情況，很難取得綜合性、系統性的改革效果。從11個自貿試驗區的情況來看，他們提出的后續需求和頻次明顯比較多，但是由于每次授權都不可避免地走調研、起草、上報、征求意見等一系列的程序，爭取的時間很長、難度很大，導致政策的及時性和靈活性不足。在這方面，海南也有過先例，比如《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（國發〔2009〕44號）規定，由財政部牽頭抓緊研究在海南試行境外旅客購物離境退稅的具體辦法和離島旅客免稅購物政策的可行性，另行上報國務院。財政部隨后發布的《關于開展海南離島旅客免稅購物政策試點的公告》（中華人民共和國財政部公告2011年第14號）規定免稅購物金額為人民幣5000元以內等。此后，海南不斷向財政部爭取，財政部才陸續出臺諸如公告2012年第73號等陸陸續續將免稅購物金額提升到1.6萬元。所以，海南建設自貿區和自由港要避免走這種分項授權的模式。

海南能夠爭取到什么樣的授權模式，除了自己的努力之外，最后還是由中央來定。尤其是國務院各部委的意見是非常重要的，在一定程度上能夠直接產生影響。特別是如果他們強烈反對，而我們的理由又不是非常充分的話，中央很有可能就不會將相關的權限授予海南。因此，海南省級相關職能部門要格外重視與國務院各部委之間的溝通協調，采取各種辦法，積極爭取他們的支持和理解。要充分說明如果不下放某項國家事權，我們在這方面就做不了或者效率很低；如果能夠下放，我們就有能力、有責任為國家做些什么；下放的風險以及如何進行控制等。

三、相關國家事權的分類及下放的可能性分析

國家事權涵蓋的范圍很廣，包括國家主權、軍事、行政管理、司法等多個方面。對涉及國家主權、軍事等的國家事權，是不可能下放給海南行使的，與建設自貿區和自貿港也沒有關系。海南要爭取下放的國家事權更多的是涉及經濟、行政管理等方面，尤其是在對外通關、外資、貿易、金融、稅收等領域。在爭取下放國家事權的過程中，海南要結合自身建設自貿區和自貿港的特點，有針對性的、有所區分的提出需求。

（一）從事權所屬的國家機構來進行分類及下放的可能性。我國的中央國家機構主要有全國人民代表大會及其常務委員會、國務院及各部委、中央軍委、國家監察委、最高人民法院、最高人民檢察院等。從建設自貿區和自貿港的實際情況來看，全國人民代表大會及其常務委員會、國務院及各部委、中央軍委、國家監察委、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機構的權限一般不需要下放。需要下放的主要是國務院及各部委的事權，特別是國務院各部委的很多事權都需要下放海南省政府及其所屬的職能部門或者各部委派駐海南的分支機構。因為海南省政府及其所屬的職能部門或者各部委派駐海南的分支機構的職能是與國務院各部委對應的，也具備相關的業務能力。最主要的是能方便企業辦事，不需要其在北京和海南之間來回跑，能夠顯著縮短辦事時間、提高辦事效率、節約辦事成本。海南省政府也會對部委下放省級相關部門事權的實施情況進行嚴格把關、及時監管，再加上各部委的大力指導，下放的國務院部委事權在海南能夠得到很好的運用。況且，各部委也還可以采取事中事后監管的措施對海南行使下放的事權進行監督。

（二）從事權的依據來進行分類及其下放的可能性。按照我國現行的法律體系和國家機關的管理層級，國家事權可以為5種，包括法律規定的國家事權、行政法規規定的國家事權、國務院文件規定的國家事權、部委規章規定的國家事權、部委規范性文件（包括各種國家標準和行業標準）規定的國家事權等。對法律規定的國家事權，需要爭取全國人大及其常委會的明確授權，才能下放海南行使；對行政法規規定的國家事權，需要爭取國務院的明確授權；對國務院文件規定的事權，需要征得國務院同意才行，程序上要比行政法規規定的國家事權要相對簡單。從11個自貿試驗區的情況來看，他們在爭取國家事權下放的過程中，因為法律、行政法規、國務院文件規定的都是相對比較宏觀的內容，與自貿區建設相關國家事權是比較少的，其實更多的是需要突破部委規章或者規范性文件規定的國家事權。因為部委規章或者規范性文件規定的大部分都是具體的、可操作性的東西，比如設定或者擴大準入條件等，特別是有些部委的文件之間還存在不協調、不銜接等問題。如果在這方面海南能夠有所突破，那么建設自貿區和自貿港的效率將得到很大的提升。對部委規章或者規范性文件規定的國家事權，也就是部委自己給自己設定的權限要區分情況采取下列兩種辦法進行處理：一是可以在征得其同意的情況下進行下放。特別是對海關等在海南有派駐機構的部委，對于要積極爭取將權限下放給其派駐海南的機構，爭取做到管理不出省。這種難度相對要小一些，畢竟還是由其自行審批，還屬于其自行把握的范圍。二是通過運用經濟特區立法權、出臺經濟特區法規的辦法進行變通。因為經濟特區立法權是全國人大授予的立法權限，其層級高于部委規章或者規范性文件，所出臺的經濟特區法規的效力也應當高于部委規章，特別是部委規范性文件。此時，在海南經濟特區范圍內應當優先適用經濟特區法規。這種處理方法當然也存在一定的弊端，比如海關等海南的派駐機構可能受制于有關上級部委的要求，在執行經濟特區法規時壓力比較大，經濟特區法規在省外不能適用導致部分企業和個人在外省辦事不方便等。但兩害相權取其輕,兩利相權取其重，如果運用經濟特區法規能夠快速解決問題，部委對此又沒有明確反對，則應當盡快啟動相關的特區立法，加快推進相關的工作。

中央決定在海南建設自貿區和自貿港的時間還很短，國家相關部門的熱情還比較高，海南應當抓緊并充分利用好這段政策的熱期，盡量爭取在短期之內能夠取得突破性進展。在與國家有關部門協商國家事權下放的過程中，只要可能是對海南有利的政策，只要可能對建設自貿區和自由港有幫助的事權，我們就要敢于提出需求、勇于開口甚至不惜“獅子大開口”。如果我們提出了很多很多的需求，即便是一部分被他們否定了，還有很多。而如果我們自己提出的需求就比較少，加上國家相關部門的嚴格審查，可能剩下的就很少了。國家相關部門對我們建設自貿區和自貿港的熱情以及提出的需求應該也是可以理解的，況且提出的需求還要經過他們的審查，最后能夠成功爭取的跟我們提出的肯定不會完全一致。