監(jiān)察體制改革的意義、疑問及其展望

吳佩芹

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的性質(zhì)與意義

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）①中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-11-08.。2016年12月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、陜西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定在北京市、山西省、浙江省推進(jìn)監(jiān)察體制改革，并對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置、人員產(chǎn)生、運(yùn)作方式等作出了詳盡規(guī)定。至此，國(guó)家監(jiān)察體制改革由執(zhí)政黨的政策已然上升至國(guó)家政策，改革試點(diǎn)工作依法展開。2017年4月，北京、山西、浙江三個(gè)試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委全部部署完成，取得實(shí)質(zhì)性成果。在試點(diǎn)取得重要成效的基礎(chǔ)上，2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了在全國(guó)各地推開改革試點(diǎn)工作的決定，進(jìn)一步擴(kuò)大改革輻射范圍。2017年11月7日，中國(guó)人大網(wǎng)公布《監(jiān)察法（草案）》，面向社會(huì)公開征求意見。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)正式通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，至此監(jiān)察體制改革開啟立法新里程。

在一年多時(shí)間里，國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了組織和制度的創(chuàng)新，對(duì)反腐力量作出重整，構(gòu)建出國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)。改革還明確規(guī)定了監(jiān)察的機(jī)關(guān)、范圍、職責(zé)、權(quán)限、程序、法律責(zé)任，并經(jīng)過法定程序使之由黨的政策逐漸確立為國(guó)家政策，呈現(xiàn)出一套完備的政治體制改革全貌。

（一）國(guó)家監(jiān)察體制的性質(zhì)

當(dāng)代的國(guó)家監(jiān)察體制改革既傳承我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)與文化傳統(tǒng)，又呈現(xiàn)出獨(dú)具一格的新中國(guó)特色。

在古代中國(guó)，為維護(hù)封建專制國(guó)家的統(tǒng)一和君主專制集權(quán)統(tǒng)治，歷朝歷代統(tǒng)治者都非常重視懲治官吏的貪腐行為。很早就創(chuàng)立了較為完備的監(jiān)察制度，并逐漸成為一項(xiàng)重要的行政、司法制度。早在秦漢時(shí)期，中央就設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其長(zhǎng)官御史大夫與丞相、太尉并列“三公”，履行糾察百官職責(zé)。至唐朝時(shí)期，“監(jiān)察”一詞正式出現(xiàn)。皇帝直接控制御史臺(tái)，機(jī)構(gòu)分工更為具體，分為監(jiān)察百官的御史臺(tái)系統(tǒng)和直接告發(fā)官員的言諫系統(tǒng)，體制日趨完善。清朝改名為都察院，監(jiān)察范圍包括軍事、財(cái)政、人事任免、司法以及民風(fēng)民情等各個(gè)方面，還頒布《欽定臺(tái)規(guī)》，這部法規(guī)也成為我國(guó)古代最完備、最高水平的監(jiān)察法規(guī)。這些制度與立法起到了穩(wěn)定社會(huì)、打擊腐敗、整頓吏治的顯著效果，其中的制度構(gòu)思與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍值得我們學(xué)習(xí)和傳承。

到當(dāng)代中國(guó)，習(xí)近平治國(guó)理政新理念給予監(jiān)察體制充分的重視，在黨中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，國(guó)家由點(diǎn)及面展開了監(jiān)察體制改革。依照現(xiàn)行憲法規(guī)定，人大及其常委是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是行政機(jī)關(guān)，法院是審判機(jī)關(guān)，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從之前的改革試點(diǎn)與新頒布的《監(jiān)察法》看，監(jiān)察委員會(huì)是集行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督權(quán)力為三位一體的混合型新型國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。在改革試點(diǎn)地區(qū)，將形成人民代表大會(huì)制度下的人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院、人民法院并行齊驅(qū)的“一府一委兩院”制。從人類歷史分權(quán)理論的發(fā)展角度看，我國(guó)即將建立的國(guó)家監(jiān)察體制，無(wú)疑為國(guó)家分權(quán)理論開創(chuàng)了全新的學(xué)說與理論模式，具有重要的理論意義，體現(xiàn)了“四個(gè)自信”中的理論自信和制度自信①王岐山.堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn) 守住底線 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-23.。

（二）國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義

推進(jìn)監(jiān)察體制改革設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一權(quán)威高效的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有利于完善反腐敗法律體系，推動(dòng)反腐工作的制度化、法治化，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐②馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（6）.。改革的重大意義體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.優(yōu)化國(guó)家權(quán)力配置

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)監(jiān)察權(quán)分散于檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及中央紀(jì)檢部門，造成職權(quán)分化不清、工作環(huán)節(jié)重復(fù)、監(jiān)察范圍不全、監(jiān)察效率低下等問題。當(dāng)前推行的監(jiān)察體制改革，使得監(jiān)察權(quán)擺脫行政權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)的牽制，成為與行政、司法同級(jí)并行的第三種權(quán)力。由專門監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使，是對(duì)現(xiàn)行行政體制的重大突破，有利于形成在全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”政治體制新格局。質(zhì)言之，監(jiān)察體制改革屬于我國(guó)政治體制改革中的重要環(huán)節(jié)之一。長(zhǎng)期以來(lái)，行政監(jiān)察權(quán)僅針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，檢察院則主要針對(duì)貪污受賄以及職務(wù)犯罪活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，紀(jì)檢部門監(jiān)督對(duì)象局限于黨員。這就造成了監(jiān)督范圍的大量留白，對(duì)于非國(guó)家工作人員、國(guó)家工作人員的非職務(wù)犯罪行為、非黨員的違規(guī)亂紀(jì)行為，行政、檢察、紀(jì)委無(wú)權(quán)進(jìn)行規(guī)制管理。其次由于行政、檢察部門兼掌監(jiān)察權(quán)，而在實(shí)踐中行政監(jiān)察部門隸屬于同級(jí)政府，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)集偵查審查權(quán)限于一身，在既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的“同體監(jiān)督”情形下監(jiān)察權(quán)實(shí)際被架空，無(wú)法得到落實(shí)。此次改革擬將分散于行政、司法部門以及紀(jì)委的監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一收歸各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使，優(yōu)化了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了監(jiān)督權(quán)的屬性定位，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋。國(guó)家監(jiān)督權(quán)來(lái)源于人民代表大會(huì)，監(jiān)察委受人大監(jiān)督并對(duì)人大負(fù)責(zé)，對(duì)同級(jí)政府、法院、檢察院依法行使監(jiān)督職能，有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力間的平衡和制約。

2.推進(jìn)權(quán)威高效和集中統(tǒng)一的反腐敗體系建設(shè)

在全面從嚴(yán)治黨、反腐倡廉的政治背景下，監(jiān)察體制改革將反腐力量統(tǒng)一集中，有利于形成不能腐、不敢腐、不想腐的黨員干部?jī)?yōu)良作風(fēng)，真正實(shí)現(xiàn)制度反腐、體系反腐。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)之一是推進(jìn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公機(jī)制，讓黨的反腐和國(guó)家反腐并行貫徹。監(jiān)察體制改革將反腐力量集中統(tǒng)一，以重拳出擊，全面反腐有利于形成全面覆蓋國(guó)家及其工作人員的反腐體系。其次，合署辦公機(jī)制有利于黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐工作順利開展，可以有效實(shí)現(xiàn)反腐信息共享、降低反腐成本、提高反腐效力的反腐新局面。

3.強(qiáng)化民主監(jiān)督職能

監(jiān)察委員會(huì)自身的屬性賦予了監(jiān)察體制改革一定帶有強(qiáng)化“人民民主”的改革精神。監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并受其監(jiān)督、對(duì)其負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)是我國(guó)人民民主的核心體現(xiàn)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)由全國(guó)人大產(chǎn)生，與行政、司法權(quán)并立，有利于擴(kuò)大了民主監(jiān)督的職能范圍。

綜上所述，監(jiān)察體制改革在國(guó)家治理水平和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有跨越式的意義。現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系必須將國(guó)家一切公共管理事務(wù)納入制度、法律的框架內(nèi)進(jìn)行常規(guī)化管理。在此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中，授予了試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，其在實(shí)施監(jiān)察過程中可以采取談話、詢問、留置等12項(xiàng)手段。留置這一手段將對(duì)國(guó)家工作人員調(diào)查盤問程序合法化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉嫌違法違紀(jì)的黨內(nèi)外干部的科學(xué)有效監(jiān)督，為取消“雙規(guī)”政策提供了現(xiàn)實(shí)可能。

國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必須依靠國(guó)家成熟、定型、法治、制度化的管理模式，而監(jiān)察體制改革將我國(guó)國(guó)家事務(wù)管理機(jī)制的制度化向前推進(jìn)了一大步，有利于科學(xué)合法公權(quán)權(quán)力治理體系的形成，加強(qiáng)各公權(quán)力主體間的制約協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

二、監(jiān)察體制改革中面臨的挑戰(zhàn)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的誕生是一次從無(wú)到有的實(shí)踐創(chuàng)新，事關(guān)社會(huì)主義政治制度的穩(wěn)定，事關(guān)人民對(duì)改革的期望與信賴，因此改革方案必須慎之又慎。短短一年內(nèi)，改革實(shí)現(xiàn)了從中央到地方、由試點(diǎn)向全國(guó)的推開，其步伐是緊湊的。盡管正式的法律已經(jīng)出臺(tái)，但是由于此次改革的時(shí)間相對(duì)倉(cāng)促且牽涉多個(gè)層面，故難免會(huì)遭遇一些挑戰(zhàn)。

（一）配套法律的缺失

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問題的決定》提出重大改革必須于法有據(jù)。監(jiān)察體制改革在相當(dāng)程度上調(diào)整了國(guó)家政權(quán)組織形式，雖然國(guó)家機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)以及關(guān)系，有許多部分需以普通法律為補(bǔ)充或具體根據(jù)，然而凡與國(guó)家機(jī)構(gòu)有重大關(guān)系者，故不容不規(guī)定于憲法之中①。2018年3月14日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，在第三章第七節(jié)中創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)察委員會(huì)，并規(guī)定了其組成、職權(quán)、職責(zé)。3月20日，通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。自此，監(jiān)察體制改革擁有了實(shí)在的憲法依據(jù)，展現(xiàn)出深化改革、加強(qiáng)法治形勢(shì)下的成熟的國(guó)家立法邏輯。

即使有了明確的憲法依據(jù)，但是單單一部《監(jiān)察法》卻無(wú)法有效協(xié)調(diào)龐大的監(jiān)察法律關(guān)系。監(jiān)察體制改革還會(huì)涉及整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的調(diào)整、與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系的內(nèi)容，因此其他法律中與監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)的法條均需進(jìn)行修改，否則，已經(jīng)生效的《監(jiān)察法》將無(wú)法有效施行。這需要立法機(jī)關(guān)盡快從整體上對(duì)相關(guān)法律的修改進(jìn)行技術(shù)探索。

（二）監(jiān)察對(duì)象范圍模糊

監(jiān)察體制改革的重要目的即實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員監(jiān)察全覆蓋，其所規(guī)范的范圍廣泛。《監(jiān)察法》列明了六類監(jiān)察對(duì)象。以前，“公權(quán)力”集中于政府行政權(quán)力，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督也主要是行政領(lǐng)域的范圍。但監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象的外延更廣、覆蓋更全，監(jiān)察任務(wù)巨大且繁重。如何在廣泛的監(jiān)察對(duì)象中，明確公權(quán)力主體的范圍，也即如何在監(jiān)察范圍內(nèi)突出重點(diǎn)進(jìn)行管治防止監(jiān)察權(quán)泛濫化，是當(dāng)今監(jiān)察體制改革面臨的又一難題。同時(shí)，在實(shí)踐中“公權(quán)力”一詞的概念頗為模糊。在不同時(shí)期及不同情景下，人們可能會(huì)“因地制宜”定義自己所理解的公職人員，故在法律未詳細(xì)規(guī)定的情況下可能會(huì)出現(xiàn)歧義與糾紛。例如，《監(jiān)察法》并未將政協(xié)委員列入監(jiān)察范圍，但是政協(xié)機(jī)關(guān)公職人員理應(yīng)屬于監(jiān)察規(guī)制的對(duì)象。又如，草案中規(guī)定事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員也屬于監(jiān)察對(duì)象。但是，對(duì)“從事公務(wù)”如何具體適用，具體覆蓋到哪一層級(jí)、哪個(gè)職位，尚需要進(jìn)一步的細(xì)化。再如，對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，如何尊重人民代表大會(huì)的憲法地位、保障人大代表的權(quán)利不受影響；“國(guó)有企業(yè)”“管理人員”的外延范圍，其中的限度問題還需進(jìn)一步明確。

（三）監(jiān)督監(jiān)察委的權(quán)力虛置

隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，監(jiān)察委員會(huì)整合紀(jì)檢委、行政檢察權(quán)、檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，權(quán)力范圍廣且厚重。習(xí)近平總書記曾指出：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。”①“籠子論”：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里［N］.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2015-09-16.英國(guó)近代思想家阿克頓亦言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”法國(guó)思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中進(jìn)一步指出：“任何有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方為止。”習(xí)近平總書記的論斷和兩位先哲的觀點(diǎn)用時(shí)下流行語(yǔ)來(lái)說就是，權(quán)力一旦“任性”，必然肆意橫行，導(dǎo)致腐敗。《監(jiān)察法》第七章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員專門規(guī)定了監(jiān)督制度，設(shè)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人大及常委的監(jiān)督，依法接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督。此類規(guī)定一定程度上起到監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的效果。但實(shí)際上，人大監(jiān)督仍處于薄弱階段，缺少專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督權(quán)行使程序規(guī)定模糊以及缺乏對(duì)應(yīng)的懲戒措施等問題，還需進(jìn)一步的有力且實(shí)際的制約機(jī)制。

（四）人權(quán)保障規(guī)定缺失

由于個(gè)人與國(guó)家地位、能力的懸殊，在刑事訴訟程序中個(gè)人極易成為國(guó)家強(qiáng)制力的服從者，難以主張其權(quán)利或積極從事防御活動(dòng)。盡管法律對(duì)于國(guó)家權(quán)力行使的范圍設(shè)立了種種限制，但權(quán)力的濫用幾乎不可避免，犯罪嫌疑人合法權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮。在這種情況下，犯罪嫌疑人的人權(quán)保障政策和程序主體地位岌岌可危。我國(guó)《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人。被告人有權(quán)隨時(shí)委托辯護(hù)人。但是從《試點(diǎn)方案》未提及適用《刑事訴訟法》中“辯護(hù)與代理”一章的規(guī)定，到已經(jīng)頒布的《監(jiān)察法》中，也并未明確指出被監(jiān)察人接受“調(diào)查”期間可以申請(qǐng)律師介入，從改革到立法一再回避了律師的介入問題。不可否認(rèn)，職務(wù)犯罪案件在偵查階段更具敏感性和特殊性，但立法者在立法時(shí)對(duì)律師介入的空白規(guī)定，是不利于被調(diào)查人人權(quán)保障的。盡管人權(quán)作為一個(gè)舶來(lái)品，且在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是一個(gè)敏感的詞匯，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們法治意識(shí)的提高，大家逐漸認(rèn)識(shí)到了人權(quán)保障的重要性。且縱觀近些年的刑事冤假錯(cuò)案，很大程度上是由于人權(quán)保障意識(shí)缺乏造成的。因此，如何保障被調(diào)查人的人權(quán)，如何避免被調(diào)查人員刑訊逼供，最大限度實(shí)現(xiàn)辯護(hù)權(quán)利也是現(xiàn)行監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的一個(gè)問題。

三、對(duì)監(jiān)察體制改革的展望

（一）配套法律的完善

立法具有階段性和完整性的活動(dòng)過程，任何法律的誕生都不可能完全孤立存在，也不能跳過繁雜的程序一蹴而就。除了《刑法修正案》和《監(jiān)察法》之外，與此相適應(yīng)，還需修改相關(guān)的基本法律規(guī)范，包括《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《立法法》《國(guó)家賠償法》《人民檢察院組織法》等。總之，有關(guān)的法律規(guī)范都要進(jìn)行相應(yīng)的修改，尤其是《刑事訴訟法》，將面臨大幅度的修改。

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向?qū)?yīng)的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督等新的規(guī)定，故與此對(duì)應(yīng)的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方組織法、監(jiān)督法等也應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定，與憲法和監(jiān)察法內(nèi)容相呼應(yīng)，保證法律體系的完整性。

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立對(duì)檢察院的偵查權(quán)進(jìn)行了大范圍覆蓋，故《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪職責(zé)的有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行刪改，將檢察機(jī)關(guān)偵查的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件劃入監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查范圍。同時(shí)從新《監(jiān)察法》的條文上看，并未細(xì)致規(guī)定監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的辦案流程，故在《刑事訴訟法》修改和相關(guān)司法解釋制定時(shí)，需增加程序性的法條，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在偵查、移送審查起訴時(shí)程序上的連續(xù)性。如增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件移送審查起訴時(shí)的檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)；理清監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施后轉(zhuǎn)為刑事強(qiáng)制措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)中監(jiān)管對(duì)接的相關(guān)部門等。

《監(jiān)察法》第67條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償。目前《國(guó)家賠償法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的賠償內(nèi)容還是空白，應(yīng)當(dāng)盡快增設(shè)相關(guān)條款。

《人民檢察院組織法》也應(yīng)需要對(duì)檢察院的職能調(diào)整作出進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的存留，人員之間的轉(zhuǎn)隸作出更明確的規(guī)定。

（二）明確監(jiān)察對(duì)象范圍

《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察的范圍作出了規(guī)定，但仍然不夠精細(xì)，還要進(jìn)一步完善。立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步對(duì)立法模糊的地方進(jìn)行精細(xì)化的立法解釋，即通過解釋對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行細(xì)化和明晰。對(duì)立法不明確或者來(lái)不及更新的內(nèi)容，可以參考以下兩點(diǎn)原則進(jìn)行衡量：

1.黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督

監(jiān)督能保證權(quán)力良好的運(yùn)作。監(jiān)督國(guó)家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，既要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督①習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-01-12.。在監(jiān)察體制改革逐漸推進(jìn)的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)察國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)中的問題，依法受理涉嫌違法違紀(jì)、貪污腐敗、瀆職犯罪甚至是否勤勉公務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。對(duì)涉及的監(jiān)察人員范圍方面，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持全方位監(jiān)督的前提下，找出重災(zāi)區(qū)并進(jìn)行治理，如此更有利于實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》立法目的。

2.堅(jiān)持民主集中制原則

在進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督的前提下，監(jiān)督人大代表的同時(shí)，需要堅(jiān)持民主集中制原則。監(jiān)察委員會(huì)只能監(jiān)督人大代表，不能監(jiān)督人大機(jī)構(gòu)。雖然在監(jiān)督人大代表同時(shí)必然會(huì)與權(quán)力機(jī)關(guān)有所交集，但我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位。在人大履行立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)任免權(quán)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有謙抑性。

（三）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督

1.堅(jiān)持法治原則樹立法治思維

監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上是黨政合一的制度創(chuàng)新。在此過程中，必須將依法治國(guó)、依憲治國(guó)理念同實(shí)現(xiàn)對(duì)黨和國(guó)家機(jī)器的全面監(jiān)督改革目的結(jié)合，依法完善監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)職能，形成科學(xué)完整的監(jiān)察系統(tǒng)。

2.完善人大監(jiān)督提高監(jiān)督力度

在監(jiān)察體制改革過程中，應(yīng)完善人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。建議各級(jí)人民代表大會(huì)內(nèi)部建立與監(jiān)察委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助人大進(jìn)行監(jiān)督，除了《監(jiān)察法》規(guī)定的報(bào)告工作、詢問、質(zhì)詢之外，可開展如就特定問題成立調(diào)查委員會(huì)或者監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)等多種形式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。

3.引入司法監(jiān)督機(jī)制

如果監(jiān)察委員會(huì)在地位上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人民檢察院，人民檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在行使權(quán)力過程中不能行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送提起公訴的案件無(wú)權(quán)進(jìn)行審查、對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)工作人員的職務(wù)犯罪行為無(wú)權(quán)進(jìn)行偵查并提起公訴，則監(jiān)察委員會(huì)在行使權(quán)力過程中濫用權(quán)力的可能性必然存在①秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）.。按照憲法規(guī)定，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的行為進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)于監(jiān)察委工作人員的職務(wù)犯罪行為，人民檢察院有權(quán)進(jìn)行查處。同時(shí)，人民檢察院在審理監(jiān)察委員會(huì)移送提起公訴的案件時(shí)，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。同理，在審理案件過程中，人民法院也可以監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)。

（四）保障被調(diào)查人合法權(quán)益

關(guān)于律師能否介入調(diào)查問題，學(xué)界觀點(diǎn)不一。有的認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查乃行政調(diào)查活動(dòng)，律師無(wú)權(quán)介入②馬懷德.《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）.。這種觀點(diǎn)認(rèn)為留置措施不同于刑事強(qiáng)制措施，留置措施適用職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查該類犯罪適用監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法，現(xiàn)行監(jiān)察法沒有規(guī)定，即不必再另行討論。有的觀點(diǎn)則認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查具有刑事偵查屬性，應(yīng)當(dāng)允許律師介入以保障被調(diào)查人權(quán)益。

筆者認(rèn)為，盡管現(xiàn)行監(jiān)察法遺漏了律師介入程序，被調(diào)查者的人權(quán)保障依舊值得制度上的支持。原因在于，從調(diào)查目的上看，調(diào)查本質(zhì)上是為查明犯罪行為是否存在；從具體手段上看，監(jiān)察法的調(diào)查措施與刑事訴訟法的偵查方式大體一致；從目的上看，都是搜集證據(jù)移送審查起訴。總體而言，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查本質(zhì)上就是偵查，刑事訴訟法規(guī)定對(duì)于非職務(wù)犯罪，在偵查期間犯罪嫌疑人在第一次訊問和采取強(qiáng)制措施之日起有權(quán)聘請(qǐng)律師，不能因?qū)嵤┲黧w的變更或者適應(yīng)法律的不同，就對(duì)人權(quán)保障作出不平等一致的保護(hù)規(guī)定。故筆者建議，在以后的《監(jiān)察法》修改或者立法解釋中增加偵查階段律師介入條款，并且增加更為嚴(yán)密的調(diào)查程序；在以后的《刑事訴訟法》修改中，進(jìn)一步細(xì)化與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)工作對(duì)接的情況，以完善的監(jiān)察程序保障被調(diào)查人合法權(quán)益。