海南探索省域“多規(guī)合一”改革需正確處理三種法律關(guān)系

梅振中

習(xí)近平總書記指出，要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2015年，經(jīng)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意，海南省在全國(guó)范圍內(nèi)率先開展省域“多規(guī)合一”改革。由于省域“多規(guī)合一”屬于新生事物，在推進(jìn)過程中遇到了海南省總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的法律關(guān)系不明確等問題，需要進(jìn)一步研究處理，以確保“多規(guī)合一”改革在法治軌道上運(yùn)行，將改革風(fēng)險(xiǎn)控制在法律預(yù)期之內(nèi)。

一、關(guān)于海南省總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃的法律關(guān)系

實(shí)行省域“多規(guī)合一”改革，首要任務(wù)便是編制海南省總體規(guī)劃。目前，《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》（以下簡(jiǎn)稱總規(guī)）已編制完成并獲得國(guó)家肯定。“多規(guī)合一”是一個(gè)全新的課題，在國(guó)家層面尚未出臺(tái)相關(guān)的法律、行政法規(guī)。海南省也是近期才出臺(tái)《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)施海南省總體規(guī)劃的決定》，并修改了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》等與之相關(guān)的地方性法規(guī)。由于國(guó)家層面法律、行政法規(guī)的缺失和地方立法的不足，總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃等7個(gè)已經(jīng)納入總規(guī)的空間性規(guī)劃（海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容合并編為海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)專篇）以及城市總體規(guī)劃、填海規(guī)劃等未納入的空間性規(guī)劃之間的法律關(guān)系還需要進(jìn)一步研究。特別是總規(guī)出臺(tái)后，在一定時(shí)間內(nèi)現(xiàn)有的、已經(jīng)納入總規(guī)的主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃依然存在，那么現(xiàn)行法律框架下總規(guī)與其之間是什么法律關(guān)系？總規(guī)與城市總體規(guī)劃等其他未能納入總規(guī)的其他空間性規(guī)劃之間是什么法律關(guān)系？總規(guī)與綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃之間又是什么法律關(guān)系？這一系列問題，需要我們一一厘清。

（一）關(guān)于海南省總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃的法律關(guān)系

總規(guī)涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃的內(nèi)容，能夠取代它們的作用，并有效克服7個(gè)規(guī)劃之間存在的不銜接、交叉重疊等問題。總規(guī)出臺(tái)后，主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃已失去獨(dú)立存在的價(jià)值，應(yīng)不再專門另行進(jìn)行編制和實(shí)施。這也是“多規(guī)合一”的精髓所在，以一統(tǒng)多、以一替多，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。如果在總規(guī)出臺(tái)后，主體功能區(qū)規(guī)劃等空間性規(guī)劃還繼續(xù)存在并作為處理行政許可等對(duì)外行政法律關(guān)系的依據(jù)，那么總規(guī)也只不過是多出來(lái)的一張掛在墻上的圖紙，沒有被落實(shí)到具體的操作層面。所以，筆者認(rèn)為，從省域“多規(guī)合一”改革的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，盡管主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃將依然存在（特別是現(xiàn)有的、已經(jīng)經(jīng)過批準(zhǔn)的主體功能區(qū)規(guī)劃等空間性規(guī)劃），但海南省政府相關(guān)部門在開展與總規(guī)相關(guān)的行政管理工作（如利用總體規(guī)劃處理行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、政府內(nèi)部審批等行政法律關(guān)系）仍應(yīng)以總規(guī)替代7個(gè)空間性規(guī)劃，包括現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃中部分與總規(guī)不一致的內(nèi)容。同時(shí)，還要在執(zhí)行的過程中對(duì)總規(guī)的內(nèi)容不斷加以修改完善。

（二）關(guān)于海南省總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃的法律關(guān)系

省域“多規(guī)合一”改革的過程中，總規(guī)僅涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃的內(nèi)容。城市總體規(guī)劃、填海規(guī)劃等空間性規(guī)劃的內(nèi)容未能納入總規(guī)。但總規(guī)除了涵蓋主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃的內(nèi)容，到底還能不能夠吸收其他空間性規(guī)劃的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)研究。筆者認(rèn)為，總規(guī)應(yīng)當(dāng)具有包容性和開放性。因?yàn)閷?shí)行“多規(guī)合一”的目標(biāo)之一就是在條件允許的情況下，以總規(guī)涵蓋盡可能多的空間性規(guī)劃的主要內(nèi)容，取代其作用。當(dāng)然，如果涵蓋太多的內(nèi)容，可能會(huì)出現(xiàn)總規(guī)過于龐雜，導(dǎo)致可操作性差的問題。這里有一個(gè)總規(guī)可執(zhí)行性的權(quán)衡問題。可以肯定的是，隨著規(guī)劃編制技術(shù)和計(jì)算機(jī)等科學(xué)技術(shù)手段的不斷進(jìn)步，總規(guī)的容量會(huì)越來(lái)越大，將涵蓋更多的空間性規(guī)劃的內(nèi)容，逐步取代更多的空間性規(guī)劃。如原先海南省上報(bào)國(guó)務(wù)院的總規(guī)只包括主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等6個(gè)空間性規(guī)劃，根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門提出的意見，總規(guī)又吸收了海島保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容，修改編制了海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)專篇。從內(nèi)容上來(lái)講，城市總體規(guī)劃、填海規(guī)劃等未納入總規(guī)的空間性規(guī)劃與總規(guī)一樣，都具有獨(dú)立的法律地位，二者之間是一種平等的法律關(guān)系。但在內(nèi)容上，城市總體規(guī)劃等未納入總規(guī)的空間性規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合總規(guī)的規(guī)定，其編制和實(shí)施必須以總規(guī)為依據(jù)且內(nèi)容不能相違背。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、填海規(guī)劃等未納入總規(guī)的空間性規(guī)劃中與總規(guī)不相適應(yīng)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修改程序。

（三）海南省總體規(guī)劃與6個(gè)專篇之間的法律關(guān)系

主體功能區(qū)規(guī)劃等7個(gè)空間性規(guī)劃已經(jīng)編為6個(gè)專篇并納入總規(guī)，將不再另行專門編制。同時(shí)，主體功能區(qū)等6個(gè)專篇也必須嚴(yán)格按照總規(guī)規(guī)定的原則、思路和方法進(jìn)行編制，不能違反總規(guī)的相關(guān)要求。這些專篇從屬于總規(guī)，是總規(guī)的組成部分，不具有獨(dú)立的法律地位。

二、關(guān)于海南省總體規(guī)劃與綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃之間的法律關(guān)系

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前海南省各部門編制的規(guī)劃超過100種。除了部分空間性規(guī)劃之外，還有綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃，而且其中大部分屬于專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃。比如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等屬于綜合規(guī)劃，其內(nèi)容涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面；海南省會(huì)展業(yè)發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)展規(guī)劃，其內(nèi)容主要是某個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向、目標(biāo)、重點(diǎn)、措施等；鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃等屬于專項(xiàng)規(guī)劃，其內(nèi)容主要是某個(gè)具體領(lǐng)域的現(xiàn)狀、發(fā)展戰(zhàn)略、工作安排、資金投入等。綜合規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的具體內(nèi)容也涉及到空間規(guī)劃，比如行業(yè)發(fā)展布局、設(shè)施布點(diǎn)等。筆者認(rèn)為，總規(guī)的內(nèi)容不應(yīng)只限于空間規(guī)劃，還應(yīng)當(dāng)包括部分綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容。但總規(guī)也不可能做到全部涵蓋綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，不能完全代替它們的作用。即便是綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)空間性規(guī)劃的部分或者內(nèi)容，也不可能全部納入總規(guī)。綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的編制、修改也應(yīng)當(dāng)根據(jù)總規(guī)來(lái)進(jìn)行，符合總規(guī)的相關(guān)要求。特別是有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容，必須符合總規(guī)的規(guī)定。當(dāng)然，總規(guī)中除了空間性的內(nèi)容之外，其他方面也應(yīng)當(dāng)盡量吸納綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的合理性規(guī)定。

（一）關(guān)于海南省總體規(guī)劃與綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的空間規(guī)劃部分的法律關(guān)系

部分綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容很重要，單獨(dú)編制成一個(gè)部分，比如海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2017—2030）第十三條“空間布局”、海南省水務(wù)發(fā)展規(guī)劃的工程網(wǎng)布局部分等。這些綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中空間規(guī)劃部分，應(yīng)當(dāng)符合總規(guī)的規(guī)定，并爭(zhēng)取盡量納入總規(guī)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。不過從總規(guī)編制的情況來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)，大部分的綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的空間規(guī)劃部分都很難納入總規(guī)。只有海南省水務(wù)發(fā)展規(guī)劃等很少一部分的綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的空間規(guī)劃部分能夠納入總規(guī)，成為總規(guī)的一部分。此時(shí)，應(yīng)該在這些已經(jīng)將空間規(guī)劃部分納入總規(guī)的綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中援引總規(guī)的相關(guān)規(guī)定，不再單獨(dú)編制空間規(guī)劃部分。

空間規(guī)劃部分只是綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的組成部分之一，不具有單獨(dú)的法律地位。雖然出于編制技術(shù)、思路、可操作性等原因?qū)е戮C合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的空間規(guī)劃部分暫時(shí)不能納入總規(guī)，但綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的空間規(guī)劃部分也要爭(zhēng)取與總規(guī)保持一致，盡可能參照總規(guī)的原則、思路和方法進(jìn)行編制。而且隨著總規(guī)編制和實(shí)施的不斷深入，等到時(shí)機(jī)和技術(shù)成熟的時(shí)候，也可以將這部分內(nèi)容納入總規(guī)，成為總規(guī)的一部分。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中空間規(guī)劃部分與總規(guī)不相適應(yīng)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修改程序。

（二）海南省總體規(guī)劃與綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中涉及空間規(guī)劃的內(nèi)容的法律關(guān)系

部分綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中的有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容很少，沒有編制成單獨(dú)的一部分，比如鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃中的分區(qū)部署和空間布局、燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃中的燃?xì)庠O(shè)施布局等。綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中涉及空間規(guī)劃的內(nèi)容不具有獨(dú)立的法律地位，但與綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的其他內(nèi)容一起形成一個(gè)具有獨(dú)立法律地位的主體。這些綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)符合總規(guī)的規(guī)定。

這些空間規(guī)劃內(nèi)容只是綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的組成部分之一，不具有單獨(dú)的法律地位。而且絕大部分的綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容實(shí)際上都很難納入總規(guī)，這會(huì)使總規(guī)過于龐雜，影響到總規(guī)的操作性。只有燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃等少部分綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容，可以納入總規(guī)，成為總規(guī)的一部分，并在這些綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中援引總規(guī)的相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行海南省會(huì)展業(yè)發(fā)展規(guī)劃等綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容與總規(guī)不相適應(yīng)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修改程序。

（三）關(guān)于海南省總體規(guī)劃和綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃之間的法律關(guān)系

綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃中除了能夠納入總規(guī)的與空間規(guī)劃有關(guān)的內(nèi)容之外，還有諸如行業(yè)發(fā)展方向、環(huán)境分析等內(nèi)容，不可能完全納入總規(guī)。但這些內(nèi)容也不能與總規(guī)的相抵觸，必須符合總規(guī)的規(guī)定。當(dāng)然，在總規(guī)編制和實(shí)施過程中，也要充分考慮到這些綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃的需求，借鑒其中合理性的規(guī)定，做到統(tǒng)籌考慮、有機(jī)結(jié)合，以提高海南的整體規(guī)劃管理水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。涵蓋行業(yè)發(fā)展方向等其他內(nèi)容的綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃當(dāng)然具有獨(dú)立的法律地位，其與總規(guī)之間是平等的法律關(guān)系。

三、關(guān)于“多規(guī)合一”框架內(nèi)海南省政府部門與國(guó)家有關(guān)部委的法律關(guān)系

在探索實(shí)施“多規(guī)合一”過程中，為了妥善處理各種規(guī)劃之間的法律關(guān)系，要積極爭(zhēng)取在國(guó)家授權(quán)尤其是國(guó)家層面的立法支持，在海南省停止實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃等空間性規(guī)劃。也就是說(shuō)，今后國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委將不再審查審批這7個(gè)空間性規(guī)劃。這樣一來(lái)，才能讓這7個(gè)空間性規(guī)劃失去法律效力和地位。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和有關(guān)文件規(guī)定，國(guó)家相關(guān)部委對(duì)海南政府部門編制和執(zhí)行總規(guī)及專篇的法律關(guān)系沒有變，仍然要開展指導(dǎo)、約束、監(jiān)督等工作，其出臺(tái)的相關(guān)規(guī)劃編制和執(zhí)行要求在總規(guī)編制中仍然要落實(shí)。而且總規(guī)是一個(gè)正在探索推進(jìn)的新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，加上海南省人才不足、技術(shù)力量薄弱，更加需要相關(guān)部委的鼎力支持和具體指導(dǎo)。