實施鄉村振興戰略的科學基礎和重點任務

◎魏后凱

中共的十九大首次提出了鄉村振興戰略，并把它列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一。2017年中央農村工作會議又對鄉村振興戰略進行了全面安排和總體部署，明確提出要走中國特色社會主義鄉村振興道路，到2050年分三步走實現鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，促進鄉村全面振興和繁榮，既是決勝全面建成小康社會的重中之重，也是實現中華民族偉大復興和全面建成社會主義現代化強國的重要基石。中央農村工作會議將實施鄉村振興戰略的重要性概括為三個 “必然要求”，即解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，實現 “兩個一百年”奮斗目標的必然要求，實現全體人民共同富裕的必然要求。下面我著重就實施鄉村振興戰略的科學依據、重點任務和支持政策談談自己的看法。

一、實施鄉村振興戰略的科學基礎

實施鄉村振興戰略是中共中央根據當前中國國情和發展階段變化做出的一項重大戰略決策，符合新時代的要求。中共十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這是對新時代中國社會主要矛盾轉化的重要科學判斷。早在1981年，中共十一屆六中全會就把 “人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，作為在社會主義改造基本完成以后中國需要解決的主要矛盾。1987年，中共十三大報告進一步將這一矛盾作為社會主義初級階段中國社會的主要矛盾。很明顯，經過近40年的改革開放實踐，中國經濟社會獲得了持續快速發展，經濟實力和綜合國力顯著增強，人民生活水平大幅提升，已經從根本上改變了社會生產落后的狀況。2015年，中國國內生產總值達到10.87萬億美元，占世界總量的14.8%，僅次于美國居世界第二位；外匯儲備規模達到3.35萬億美元，占世界總量的30.6%，連續多年穩居世界首位。到2016年，中國人均GDP已超過8000美元，達到8127美元，處于世界銀行劃分的上中等收入經濟的中間水平，其中，天津、北京、上海超過1.7萬美元，江蘇超過1.4萬美元，已穩定進入高收入經濟行列。同時，中國工業化進程快速推進，目前已經整體進入工業化后期階段；城鎮化水平顯著提升，2016年全國城鎮化率達57.4%，已經穩定進入城鎮化中期快速推進的減速階段。

進入新時代，面對人民日益增長的美好生活需要，中國面臨的主要問題不再是生產落后而是發展不平衡不充分的問題。這種不平衡不充分的發展體現在諸多方面，但主要集中體現在鄉村發展方面。首先，中國城鄉發展的不平衡是不平衡的發展的突出表現。自2009年以來，盡管中國城鄉收入差距在持續縮小，但直到2016年城鄉居民人均可支配收入之比仍然高達2.72∶1，仍高于改革開放初期的水平，更遠高于1983年的水平。1978年，中國城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比為2.57∶1，1983年該比值只有 1.82∶1， 為改革開放以來的最低點。目前，中國依然是世界上城鄉差距較大的國家之一。2016年，中國農村居民消費水平僅有城鎮居民的36.8%。其次，農村發展的不充分也是最大的發展不充分。與城市相比，農村經濟社會發展嚴重滯后，農村地區不僅居民收入和消費水平低，而且基礎設施和公共服務也十分薄弱，尤其在一些貧困地區，農民生產生活條件仍相當艱苦。截止到2016年年末，中國城市用水普及率已達98.42%，燃氣普及率為95.75%，污水處理率為93.44%，生活垃圾無害化處理率為96.62%；而農村地區市政公用設施嚴重滯后，即使是在建制鎮和鄉建成區，燃氣普及率也分別只有49.52%和22.0%；在村莊一級，至今全國仍有31.3%的行政村未進行集中供水，有80%的行政村未對生活污水進行處理，有35%的行政村未對生活垃圾進行處理。因此，實施鄉村振興戰略，促進鄉村全面振興，將是加快破解發展的不平衡不充分難題的重要舉措和根本途徑。

實施鄉村振興戰略，促進農村全面發展和繁榮，使廣大農村居民能夠與全國人民一道同步實現小康，最終實現城鄉共同繁榮和農業農村現代化，也是中國特色社會主義的本質要求。在當前決勝全面建成小康社會的關鍵時期，農村地區已經成為全面小康的最大短板；而在推進中國現代化建設的進程中，農業現代化始終是一條短腿，農村現代化則是薄弱環節。在新時代，中國能否如期全面建成小康社會，能否如期建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，重點和難點都在農村地區。2016年，我國仍有5.9億人口常住在鄉村。即使到2050年，中國城鎮化達到較高的水平，城鎮化率接近 “天花板”，但仍將有相當數量的人口常住在鄉村。據聯合國經社理事會人口局的預測，到2035年和2050年中國城鎮化率將分別達到71.1%和75.8%，屆時鄉村常住人口仍將分別達到4.19億和 3.35 億 （United Nations， World Urbanization Prospects：The 2014 Revision.New York， 2014.）。 如果不從根本上解決鄉村人口的小康和農業農村現代化問題，那么中國的小康和現代化將是不全面的。可以說，沒有農民農村的小康，就不可能全面建成小康社會。同樣，沒有農業農村的現代化，就不可能全面實現全國的現代化。這里需要指出的是，要縮小城鄉差距，絕不能采取人為的 “削高填低”、限制城市發展的辦法，而應該堅持農業農村優先發展，依靠實施鄉村振興戰略，盡快補齊農業短腿農村短板，加快農業農村現代化進程，走城鄉共同富裕之路。

二、實施鄉村振興戰略的重點任務

所謂鄉村振興，就是通過大力發展，使鄉村逐步興盛和繁榮起來。在人民日益向往美好生活的新時代，我們所需要的鄉村振興不單純是某一領域、某一方面的振興，而是既包括經濟、社會和文化振興，也包括治理體系創新和生態文明進步在內的綜合性的全面振興概念，其內涵十分豐富。當前，中央提出的鄉村振興戰略是新時期新農村建設的升級版。中共十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的總體要求，即 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字方針。12年多來，這一方針對于推進中國農村的基礎設施建設、人居環境改善以及農村經濟社會發展起到了十分重要的作用。但是，隨著經濟社會的發展和時代的變化，這一總體要求已經遠不能適應農村居民日益增長的美好生活需要。在這種新的情況下，中共十九大報告又提出了鄉村振興的總要求，即 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的新20字方針。這一總要求內涵更加豐富，領域更為廣泛，充分體現了中國特色社會主義的新時代特征和全面建成小康社會的基本要求。鄉村振興戰略是一個綜合性、長期性的大戰略，其最終目標就是要全面促進農村經濟、社會、文化振興和生態文明進步，推動農村大發展、大繁榮，全面實現農業農村現代化，建設一個農業強、農村美、農民富的現代化新鄉村。在近中期內，實施鄉村振興戰略，關鍵是按照中央提出的總要求，扎實抓好五個方面的重點工作。

一是推動產業振興。鄉村振興的核心和關鍵是產業振興。產業興旺，則經濟興旺。如果缺乏產業支撐，或者產業凋敝，鄉村振興將成為空中樓閣。加快振興農村產業，首先要堅守耕地紅線，嚴格劃定和永久保護基本農田，謹防借 “改革”、“振興”之名，違法占用甚至非法批準占用耕地和基本農田，大搞“非糧化”、“非農化”，由此影響國家糧食安全。2016年，中國谷物自給率為98.24%，保障口糧自給基本沒有太大的風險。但如果將大豆計算在內，糧食自給率2006年已跌破95%的基本自給線，2012年跌破90%的安全水平線，2016年又下降至86.76%。因此，在推進農業供給側結構性改革和實施鄉村振興戰略的過程中，確保國家糧食安全的這根弦始終不能放松。其次，大力發展現代高效綠色農業，加快轉變農業生產方式，優化農業供給結構、質量和效率，全面推進農業現代化的進程。在當前新的形勢下，要堅持質量興農、綠色興農、品牌興農，加快推進農業由增產導向轉向提質導向，逐步建立起以規模化、集約化、綠色化、工業化和社會化為特征的新型農業生產方式，為農業增效、農民增收、農村增綠奠定堅實的基礎。第三，充分挖掘和拓展農業的多維功能，特別是生態、景觀、休閑、體驗、文化、創意、療養等功能，促進農業產業鏈條的前后向延伸以及農業與工業、現代物流、手工藝品、文化創意、旅游觀光、康養、電商等二三產業的深度融合，著力發展農產品精深加工和農村新興服務業。

二是優化人居環境。鄉村不僅是農村居民的生產、生活和居住空間，也是廣大城鎮居民的生態、休閑空間和后花園。山清水秀、風景如畫的田園風光，相對完善的配套設施和公共服務，將使鄉村成為人們心神向往的旅游休閑和宜居之地。因此，按照生態宜居的要求，全面改善農村人居環境，建設功能完備、服務配套、美麗宜居的現代化新鄉村，是實現鄉村振興的重要前提。應當注意的是，農村基礎設施建設和公共服務配套，一定要考慮到未來農村人口的城鎮化趨勢，實行城鄉統籌規劃和科學布局。首先，要從城鄉融合和一體化的視角，大力推進城鎮交通、信息、供電、供排水、供氣、供熱、環衛、消防等基礎設施和公共服務向農村延伸、覆蓋，加強市、鎮、村之間道路和市政公用基礎設施無縫對接，逐步形成城鄉一體的基礎設施和公共服務網絡。其次，實行數量與質量并重，在進一步增加農村基礎設施和公共服務供給數量的基礎上，著力改善供給結構，提高供給效率和質量。特別是，在村莊建設方面，要堅持人與自然和諧共生，尊重鄉村發展規律，切忌把城鎮居住小區照搬到農村，趕農民上樓。第三，按照全面小康的要求和更高的標準，加強農村生態建設和環境綜合治理，尤其要加大農業面源污染和農村垃圾污水治理力度。

三是促進文化興盛。振興和繁榮鄉村文化，促進鄉風文明，是鄉村振興的重要根基。如果鄉村文化衰敗，不文明亂象滋生，即使一時產業興旺，也難以獲得持續的經濟繁榮。近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民的物質生活質量得到迅速提高，但農村精神文明和文化建設卻相對滯后，還不能滿足人民群眾日益增長的精神需求。在某些農村地區，一些不良思潮和生活方式日益凸顯，一些社會不正之風逐漸蔓延，有的地方甚至出現了大操大辦之風、封建迷信之風、酗酒賭博之風、薄養厚葬之風和家族宗親之風。在快速城鎮化以及撤村并居、新村建設的過程中，一些古村落、古民居、古祠堂、古牌坊、古戲臺等被破壞，農村民俗文化的傳承發展沒有引起應有的重視。因此，要全面振興鄉村，必須堅持物質文明與精神文明一起抓，弘揚和踐行社會主義核心價值觀，加強村風民俗和鄉村道德建設，倡導科學文明健康的生活方式，傳承發展提升農村傳統優秀文化，健全農村公共文化服務體系，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，促進農耕文明與現代文明有機結合，走鄉村文化興盛之路。

四是強化鄉村治理。近年來，中國鄉村治理體系創新面臨多方面的挑戰。在新形勢下，如何加強農村基層基礎工作，進一步完善村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督機制，充分發揮村規民約的教育、引導、約束、懲戒作用，加快推進鄉村治理法治化，依法保障農民權益，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，走鄉村善治之路，這是實現鄉村振興的重要保障。自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是一種符合中國國情特點的，更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。自治是鄉村治理體系的基礎，法治是鄉村治理體系的保障，而德治則是鄉村治理體系的支撐，有利于提升自治與法治的效能，提高鄉村治理的水平和質量。自治、法治、德治有機結合，相互銜接和補充，方能構成鄉村治理的完整體系，才能科學有序推進鄉村治理。實行鄉村善治，要堅持以人民為中心的理念，立足于實現公共利益的最大化，讓廣大農民的利益得到充分滿足；要全面推進并完善基層民主治理和依法治理，建立更加有效、充滿活力的新型治理機制；要加強政府與鄉村社會的互動和協同合作，強化信息公開和村民參與，真正讓人民當家作主，推動形成多元共治的局面；要推進治理方式和手段的多元化，因地制宜探索各具特色的治理模式。

五是改善農民生活。生活富裕是實現鄉村振興的重要標志。實施鄉村振興戰略，就是要通過鄉村經濟振興和強農惠農富農政策，不斷提高農民收入和消費水平，進一步增進農民福祉，大幅度提升農民生活品質，使農民的獲得感、幸福感和安全感更加充實。生活富裕的核心是農民增收問題。近年來，雖然中國農村居民收入增長快于城鎮居民，但農民增收的難度在不斷加大。更重要的是，農民增收越來越依靠農業和農村之外，即越來越依靠工資性收入，尤其是外出打工的工資性收入，農業農村對農民增收的貢獻較低。2014-2016年，中國農村居民人均可支配收入的增長有46.7%來自工資性收入，有23.2%來自轉移凈收入，而一產凈收入對農民增收的貢獻只有14.7%，財產凈收入的貢獻則只有2.6%。這種城市導向型的農民增收模式是不可持續的，也是導致農村凋敝的農民增收模式。從鄉村振興和可持續發展的角度看，農民增收的最根本源泉應該是來自于農業和農村，而不是農業農村之外的城市產業支撐。因此，未來農民的增收要在進一步減少農民的基礎上，通過農村產業振興和資源激活更多地依靠農業和農村，逐步建立一個可持續的農業農村導向型農民增收長效機制。

三、多措并舉促進鄉村振興

鄉村振興是一項巨大的系統工程，涉及到農村經濟、社會、文化以及鄉村治理和生態文明建設各個領域。在新形勢下，要促進鄉村全面振興，必須實行多措并舉，充分調動全社會資源和力量，全面激活要素、主體和市場，從而激發農村發展的活力和新動能。一般地講，在市場逐利原則的支配下，單純的市場力量只能會促使各種要素由鄉村不斷向城市集聚，由此很容易導致鄉村的凋敝。因此，在社會主義市場經濟條件下，舉全國之力，積極引導全社會資源，共同參與鄉村振興，將是各級政府義不容辭的責任。

一是制定鄉村振興戰略規劃。促進鄉村振興，規劃必須先行。要盡快頒布實施 《國家鄉村振興戰略規劃》，對實施鄉村振興戰略進行總體安排和部署，明確實施鄉村振興戰略的總體要求、發展目標和實施階段，提出促進鄉村振興的重點任務、實現路徑、支持政策和保障措施，部署一批重大工程、重大計劃、重大行動。各級地方政府也要從本地實際出發，抓住重點難點，找準突破口，制定科學的鄉村振興戰略規劃和行動方案。規劃頒布實施后，要進行中期評估和后評估，并根據評估結果對規劃方案進行動態調整。

二是實行差別化的推進策略。中國鄉村地域遼闊，村莊數量眾多，各地自然條件和社會經濟特點千差萬別，發展水平更是十分懸殊。截至2015年，中國有54.21萬個行政村，有264.46萬個自然村，村莊戶籍人口高達7.65億人。實施鄉村振興戰略，一定要堅持因地制宜、分類施策。要針對城郊型、平原型、山區型、邊境型等不同類型村莊，并根據其發展水平和所處的地理位置，實行差別化的政策和推進策略，鼓勵各地積極探索多種形式的鄉村振興模式。同時，要鼓勵有條件的地區先行先試、超前探索，率先實現鄉村振興，充分發揮其示范、引領和標桿作用。當前，可以考慮在不同類型地區以鄉鎮為單位建立一批國家級鄉村振興示范區。每個示范區要從本地實際出發，突出重點和特色，編制好科學的振興規劃和實施方案。此外，還要及時總結各地經驗，加強交流和推廣示范。

三是進一步加大財政支持力度。近年來，為支持農業農村發展，中央制定實施了一系列強農惠農政策，逐步加大了對 “三農”的支持力度。然而，從機會均等和均衡配置的角度看，目前中國的公共政策仍然是一種城市偏向的政策，農村居民所獲得的機會和人均占有的公共資源仍遠低于城市居民。實施鄉村振興戰略，必須堅持農業農村優先發展，進一步加大對 “三農”的財政資金投入，重點支持鄉村公共設施、公共服務、鄉村文化建設、生態環境治理和現代農業發展。現階段，要確保政府公共資源人均投入增量向農村傾斜，即農村居民人均占有的投入增量要超過城市，這樣通過增量的調整，使農村居民人均占有公共資源投入存量逐步接近甚至超過城市，從而最終實現城鄉公共資源配置適度均衡和基本公共服務均等化。在此基礎上，還要鼓勵各地建立鄉村振興產業引導基金，重點支持鄉村產業振興和創新創業，引導鄉村新興產業發展，中央和省級財政可以給予一定補助。

四是引導全社會參與鄉村振興。實現鄉村全面振興離不開社會各界的支持，要廣泛引導全社會資源和各方力量參與鄉村建設。當前亟需組織開展鄉村振興科技行動，加大科技普及和推廣力度，鼓勵和引導科技人員下鄉，為鄉村振興提供強大的科技支撐。同時，要加強農村干部、農民和新型主體培訓，鼓勵大學生和城市各類人才下鄉創業，大力支持 “城歸”群體和外出農民工回鄉創業就業，為鄉村振興提供強有力的人才保障。充分發揮財政資金的作用，引導社會民間資本和外商投資進入，廣泛參與鄉村振興。大力發展農村普惠金融，鼓勵各金融機構創新模式，為農業農村發展提供多層次、廣覆蓋、低成本、可持續的金融服務。

五是建立科學的評價考核機制。設計科學合理、適宜可行的鄉村振興標準和評價指標體系，是鄉村振興戰略能否得到有效實施的重要前提。如果標準定的過高，投入量過大，近中期將不易見效；如果標準定的過低，將難以解決根本問題，達不到真正振興的效果。當前，要盡快組織有關力量，研究制定符合中國現階段實際的鄉村振興標準和評價指標體系，作為各地推進實施戰略和進行科學評價的依據。2017年中央農村工作會議已經明確，要建立實施鄉村振興戰略領導責任制，實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。為有效推進實施鄉村振興戰略，應在建立科學的評價考核指標體系基礎上，對各地實施鄉村振興戰略的進展及績效進行綜合評價，并將評價結果作為干部任用和提拔的重要依據。