政府文本中的“機制”
——基于歷史化與理論化分析范式的研究

文/孫宇凡 蔡弘

導言

“機制”（mechanism）已成為社會科學的基礎概念。但有趣的是，在中國政府話語知識體系中，“機制”及其相關的“體制”或“體制機制”詞匯也很重要。在公文中，“機制”只是“套話”或意識形態表達嗎？本文通過反思項目制研究，進而分析政府文件與田野材料中這個詞匯的應用特征，再將其帶入田野材料分析其詮釋意義，提出“機制”具有策略性自我重組和體制內地方異質化的雙重定義。最后，本文將此概念定義帶到當代中國政治研究的理論脈絡，指出“機制”是“破碎的威權主義”的再生產與轉型。

項目制研究中的“機制”

在以項目制研究為代表的中國政府組織社會學研究中，有三個方面關于“機制”的論述：

第一，由于項目制研究關注的是中層經驗，所以學者往往關心“什么的機制”，而非“什么是機制”。研究者往往將重點放在了“財政獎補（的機制）”“扶貧開發治理（的機制）”的運作過程，而非“機制”本身。

第二，項目制研究的學者也會混合地使用作為社會科學哲學詞匯與作為政府話語的機制。一方面，機制解釋作為因果性，是指將社會世界中的一部分從X位置移向Y位置時常規化過程。在項目制中，學者也以此看待政府運作“機制”。但另一方面，學者的學術概念詞匯也向政府文件詞匯靠齊。例如，在渠敬東的研究中，使用了“體制”“機制”“體制機制”等政府常用詞匯，認為項目制“不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制”。

第三，從反方向來看，學者也存在直接將田野中政府官員所用“機制”一詞置入學術文章中的情況，沒有反思這種做法背后的意義詮釋。例如陳家建的研究中直接引用了當地民政局官員的話，其中有“運作機制”一詞，但是沒有追究官員所說的“機制”是什么。

政府文件中“機制”

本文選擇改革開放以來的中共中央歷屆三中全會的會議決定（1978—2013年）、建國以來國務院政府工作報告（1954—2017年）以及由廣東省首屆社會創新觀察項目的自評報告（2012年）作為分析文本，綜合考慮“機制”這個政府詞匯的迸生及其發展。

第一，在第一套文本中，“機制”一詞首次出現在1993年的十四屆三中全會（33次）。對比來看，該詞一經出現便達到“體制”詞頻的57.9%。自2008年的十七屆三中全會以來，“機制”已經明顯在詞頻上超過了“體制”。同時，“體制機制”作為連用詞，也在2008年出現。

第二，在國務院政府工作報告中，盡管“機制”較早出現在1954—1964年，但當時使用的均是“機制紙”，其意思是與“手工紙”相對。但直到1986年才出現“機制”一詞（4次），此后便沒有從政府工作報告中消失過，并在2011年達到最高值（40次）。對比來看，常用的“體制”一詞出現更早（1956年）。但2006年“機制”的詞頻便超過了“體制”。近十年來（2008—2017年），“機制”詞頻更高的情況達6次，而近五年來（2013—2017年），“機制”詞頻更高的年份多達4次。

同時，“機制”在經濟與非經濟領域的應用擴散情況也值得了解。在1986年的國務院政府工作報告中，“機制”一詞首次出現，但只是作為市場經濟概念，也用于企業經營領域，與當時經濟體制改革相關。但是，統計來看，自2004年以來，“機制”一詞已經在非經濟領域保持了比較優勢，涉及科技、行政、社會等各個方面。其中，在2011年“機制”達40次的最高詞頻時，在非經濟領域的使用也達到了67.5%。

此外，“體制機制”一詞直至2004年才被運用到國務院政府工作報告之中，此后雖然一直是低頻出現，但都沒有再消失過。

第三，以廣東省首批社會創新觀察項目自評報告為例，在21個地級市的23份材料中，“體制”詞頻為54次，“機制”詞頻為188次，“體制機制”詞頻為12次。

從上述材料可得出以下小結：第一，與“體制”相比，“機制”不是有長遠傳統的專門詞匯，出現較晚；第二，“機制”一詞蔓延的速度很快，近些年超過了“體制”的詞頻；第三，“機制”一詞的應用范圍從經濟領域向社會、文化等各領域延伸；第四，“體制機制”的連用情況也值得關注。

官員詮釋中的“機制”

在政府官員眼中，機制既是指策略性自我重組，也是體制內的地方異質化。此部分的田野聲音來自于A市委常委、B區委書記C。

2014年12月底，國務院批準B區為某自由貿易試驗區的一個片區。為回應這樣的定位，B區成立投資貿易促進局。該部門的成立涉及調整原先的發展和改革局等部門的職能和人事。為此，C在該部門成立之前，先召開了一次務虛會議。

官員C為了引導在場官員從“機制”角度思考這個問題，對投資促進局提出如下要求：“必須不要出現大家都去做同樣的事。你們投資貿易促進局不要代替各個專業部門。你們在某種意義上是終端服務器，把各東西結合起來，然后用這局將各個要素運轉起來，并非代替各種要素。”在官員C看來，成立該局是將各部門工作進行結合性運轉，所以又進一步說：“有分工才有機制。也就是說，在投資貿易促進局的重組情況下，整體招商工作怎么做。這樣一來，機制就搭建出來了。”

盡管C訴說了分工與機制的密切關系，但這樣的分工卻是依賴于分工之前的策略安排，即如何分工，以確保投資貿易促進局能夠發揮“整體招商”的作用。因此，按C的說法，關鍵在于“要站在更高一層設計……”。換句話說，機制的緊要之處在于掌握設計權。有了設計權，才能排列分工與組合的關系。為此，官員C進一步從時間序列上說明了機制作為設計性事實的特征在于：“這個機制搭建，……怎么形成一個有策略地作戰？……現在作戰幾乎上在遭遇戰……有策略地主動進攻，也就是說要戰略上從防守到相持到進攻。B區從戰略上的防守，也經歷了幾年，想方設法弄點東西進來，把“分母”（按：經濟總量）做大了。……但就項目談項目的時候，就在相持階段。（B區要）從功能機制上抓這個事，……這個仗，要主動地去打仗，我和某醫院談好了，投資貿易促進局想辦法引進來。”對于講求主動策略的設計性事實過程，C書記進一步深化為“有策略地主動作戰”。這種說法與沒有預先準備的“遭遇戰”不同，也是在“防守”“相持”之后的階段。

借著這次機構改革的務虛會談，C書記道出了“機制”一詞的語義網絡：第一，從內外之分的角度來看，“機制”致力于提升自我優勢、順應外部的環境趨勢；第二，從內部組成部分（即各個機構部門）的關系來看，“機制”是與“扯皮”相對立，與部門間分工組合密不可分；第三，通過促進內部的分工與組合，一個地區得以成為一個強有力的整體，以“有策略地主動作戰”而非“遭遇戰”的被動方式應對外部環境的不確定性。

筆者將這種機制定義稱之為“策略性自我重組”（strategic self-reorganization）。所謂的“自我重組”是指定位置發生了的變化。B區能夠判定出自己的權力范圍與對象并非外部環境，而是自身內部，只能做出“自我重組”的改變，即推進機構改革。所謂的“策略性”指兩個方面：一是設計性。如同田野材料中C書記強調通過設計機制實現分工與組合一樣，使得各個部門得以協調起來形成集體行動，共同反對“扯皮”行為，以實現落實預定方案；二是主動性，這反映了一個地區的發展階段，正如C書記所說，B區經歷了幾年發展，才有“主動作戰”的可能性。

同時，在官員的眼中，“機制”還是指體制內部地方的異質化。2014年12月中旬，B區在召開全面深化改革年度總結會議上，C書記提出要從基本概念的角度理解改革，要理解改革“屬于體制嗎？屬于制度嗎？屬于機制嗎？如果是其它的，就不是改革”。

為了進一步說明體制、機制和工作的關系，C書記在展望下一年度改革時，先從體制談起，提出了“中央空調”的比喻——“關于中央，就一句話，什么叫中央空調？最低，你想調到15度以下，不可能。最高，你想調25度以上，也不可能。這就是‘體制’給我們的空間……這是頂層設計的問題。”也就是說，作為中央空調“體制”，具有“一刀切”的屬性。但是，C書記對自己主政區域要求并不限于此，而是希望從機制層面來模糊“一刀切”的規定——“在‘中央空調’的原則下，還是可以買些‘分式空調’，這里講自貿區、新區，先行先試，所以覺得我們可以調下溫度，和其它房間不一樣，這就是看B區特點在哪里。”

從當時情況來看，作為國家級新區和自由貿易試驗區，在全國與B區一樣的地區也只有不超過五個。因此，對于“中央空調”性質的宏觀環境或體制，官員C并不是要突破“中央空調”的限制區間，而是要使B區“和其它空間不一樣”，尋求自己的特殊性。的確，官員C指出：“有了新區，有了自貿區，意味B區……在全中國領先的、是第一梯隊。既然戰略定位確定全中國領先，再爭取各種條件就容易。（所以，）我們所遇到的困難和問題，遠遠低于全國普遍性問題和困難……像有了部際聯席會這個‘機制’……我相信在今后3到5年內，對B區的影響是潛移默化的……”與“一般地區”相比，B區這樣的特殊地區可以以新區與自貿區的招牌，通過部際聯席會議機制等方式爭取到地方特殊政策，但重點不在于B區突破了體制，而是進入體制內“第一梯隊”，做到“人無我有”。

C書記除了嘗試分析體制與機制間的關系，還進一步指出作為“機制”概念次一級的“工作”：“在中央空調、分式空調這里，要把自己的改革具體化……中央空調，分式空調，每個人具體工作。你們不去具體化，就是推不進，最后就麻煩了。”

盡管C書記在這次的陳述中戛然而止，但是卻接續了“策略性自我重組”問題。在機制的前一種含義中，為了防止各個人、部門之間扯皮現象，要有明確的分工和組合。在這里也是一樣，要從機制層面落實到工作層面，使得策略性設計的效果得以實現。對于后一種“機制”所指，筆者稱之為體制內的地方異質化（the heterogenization of the local in a system），是將硬性規定的體制按地方優勢加以創新，使之與體制覆蓋域的其它地區有所區分。這一定義旨在抓住上述田野中的三個方面的意涵：

第一，縱向的張力，即作為宏觀整體的體制與微觀構成部分的機制之間的張力。盡管國家的頂層設計作為“中央空調”，對各個房間有了一致的規定，但在其管轄的B區卻因特殊的戰略定位得以通過“部際聯席會議”縱貫中央與地方的機制實現自身的特殊化。在他的眼中，這個機制看似是B區的“化身”。第二，橫向的張力，即同為構成部分的諸個地方之間的張力。正如C書記很在乎自己處在“第一梯隊”，說明B區在營造自身與其它地區之間的差異化優勢。第三，時間性的張力，即某一個構成部分的特殊性得以形成，在因果性上是歷時變化的。聯系C書記在上述段落中談到的“從防守到相持到進攻”，B區并非“先天地”占據體制中異質化的結構位置。

從“機制”到“破碎的威權主義”

上述對政府文本詞匯“機制”的理論化嘗試，并非要探求一個孤立的定義，而是要與當代中國政治研究中的“破碎的威權主義”（fragmented authoritarianism）概念聯系起來，使得該非學術詞匯由政府官員的意義詮釋回到學術研究的理論脈絡。下面將指出，“機制”是“破碎的威權主義”的再生產和轉型。

李侃如、藍普頓這樣給出“破碎的威權主義”的定義：以決策權威的去中心化為出發點，重在關注資源和權威的結構分配、決策過程及其落實方面相較毛時代的破碎化傾向，包括減少了強制力和意識形態使用、增加了官僚系統中的討價還價過程；減少對先定的價值整合的依賴、鼓勵為了某些項目而達成多重組織的共識。

不過，這樣的判斷只是有傾向的調和。李侃如希望避免讀者認為“破碎的威權主義”所展現的是：中央無力無奈、諸官僚無以聯合、地方全力全能。其中，堅持諸官僚必須聯合、無法各打各自“算盤”的立場，正是他提出“破碎的威權主義”的后一半詞匯——威權主義。也就是說，李侃如面臨著論證困境：如若確證威權已趨向破碎，又如何必要地承認威權？

本文認為，如今的“機制”蔓生現象正是說明了“破碎的權威主義—威權主義”之間的關系：再生產及其轉型。第一，通過體制內的地方異質化，劃分了特殊地區與一般地區，使得原有的一致權威得以在地方得到差異化消解，再生產了破碎化傾向。第二，通過策略性的自我組織，地方的自主性得以加強，也再生產了破碎化傾向。第三，通過體制內的地方異質化，轉型了“破碎的威權主義”的給定框架范疇，使其承諾調整體制容量或給定區間。

結語

本文希望通過“機制”勾連政府話語傳統、官員詮釋世界和當代中國政治的社會學研究，引起學界在組織行為與制度的社會學研究（如“共謀”行為、項目制）的基礎上，再往政府文本與語義知識的方向加以討論，促進對組織制度與行為的意義理解。正如吉登斯的社會理論提供的期許：行動者通過共有知識形成的實踐意識，使自身通過結構二重性產生互動，并在時空延伸的脈絡下以復現化和例行化的方式“沉淀”為制度。本文通過探討政府官員實踐意識背后的“共有知識”，希望為制度、知識和行動三者循環互構的理論圖景補充目前短缺的“知識”一環。