“項目治國”與“突擊花錢”

近些年來，每到年末，財政“突擊花錢”現象就會引起社會廣泛關注。所謂“突擊花錢”，主要是指每年的第4季度，特別是12月份的財政支出占全年的比重過高。大量財政資金集中在年末幾個月內支出，給人以因時間緊迫，預算單位可能胡亂花錢的印象，因此稱之為“突擊花錢”，“突擊花錢”現象可以說是中國財政領域的“牛皮癬”問題。不過，目前可以檢索到的文獻，主要限于媒體報道、時事評論和財政管理部門的相關分析報告等，學術界對此現象卻較少關注，有待進一步深入的研究。

“突擊花錢”與宏觀經濟運行

以年末支出比重特別高為特征的“突擊花錢”現象，與之對應的是第1季度、第2季度支出比重顯著低于均衡支出對應的25%。前三個季度或前11個月支出進度過慢，為完成全年支出任務，各級政府及部門自然要在第4季度或12月份集中花錢，從而出現“突擊花錢”現象。由此可見，“突擊花錢”的實質就是預算執行進度“前低后高”。

“突擊花錢”現象及其背后的預算執行進度不單純是財政管理問題，還與當前中國重大宏觀經濟問題密切相關。首先，財政資金的預算執行進度，體現的是財政政策的執行狀況，影響財政政策的時滯長短。當“突擊花錢”現象嚴重時，表明預算執行進度較慢，財政資金未能按照預算安排及時支出，對實體經濟的需求擴張效應減弱，財政政策的時滯較長。其次，預算執行進度與財政存量資金問題緊密相聯，而盤活財政存量資金是本屆政府提出的重要政策，也是積極財政政策更有力度的重要抓手。從現實運行看，年初及年中支出進度慢，導致年末出現“突擊花錢”現象。事實上，留待年末支出的超額預算資金往往無法正常安排用完，大量資金還需要在年底以結余、結轉等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，累積而成財政存量資金（汪德華，2015）。由此可見，預算執行進度不均衡、“前低后高”，既是“突擊花錢”現象得以產生，也是財政存量資金得以累積的主要原因。最后，在國庫集中收付制度改革之后，財政資金未支出時繳存于中國人民銀行國庫，因此財政預算執行進度的不均衡，也使得基礎貨幣的投放不均衡，需要央行進行相應的對沖。

理論分析與待檢驗假說

以專門設置一個項目的形式推進相關政府工作的做法由來已久，但在過去并沒有在財政預算管理中進行全面的統計。21世紀以來，中國的財政部門推進了部門預算改革，為分析“項目制”的影響提供了條件。按照部門預算編制規定，所有預算單位的財政支出資金均要分為兩類：一是基本支出，二是項目支出。其中，基本支出主要指維持預算單位運轉的支出，或者說維持科層制運轉的經費，包括人員經費和公用經費兩類，一般采用定員定額方式編制。項目支出主要指政府為完成特定工作任務或事業發展目標，在基本支出之外由預算安排的支出，主要包括基本建設、事業發展專項計劃、專項業務費等支出。可以看出，預算管理中的“項目支出”，其特點是針對特定事項，有具體的支出目標，“項目支出”比重可以用于衡量“項目治國”的嚴重程度。

自1994年分稅制改革啟動以來，中央與地方之間的縱向財力不平衡，地區之間的橫向不平衡開始凸顯。為解決這一矛盾，中央政府通過建立轉移支付制度，來平衡央地之間、區域之間的財力不平衡。其中一類是可由地方政府統籌安排的一般性轉移支付；另一類是指定用途，乃至指定用于具體區域、單位和項目的專項轉移支付，這是“項目支出”的主要資金來源。需要指出的是，“項目支出”資金并非僅來自中央專項轉移支付，現實中地方各級政府均設立了大量專項資金以實現特定政策目標，形成了一種全國式的“項目治國”。全民式的“項目運動”已經出現：地方政府和部門抓項目，跑項目，打出“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目無發展”的口號（折曉葉和陳嬰嬰，2011）；各級政府的重點投入領域，如基礎設施、環保、農林水、產業扶持等都依賴“項目制”；企業以項目的方式來申請政府的各種補貼，農民享受各類項目補貼，高校科研部門離不開各種課題和項目資助等。陳家建（2013）對某鎮的調研發現，除科室少量的固定開支，全部的政務經費都是“走項目”，比例高達80%。這充分說明了“項目支出”在基層單位的重要性。

“項目制”一些管理上的特點，使得較易出現預算執行進度“前低后高”以及“突擊花錢”現象。首先，“項目制”一般采取項目申報競爭機制，中央或上級政府期待以“項目”作為獎勵，調動下級政府和基層單位的積極性以實現特定政策目標。現實中這種項目競爭還非常激烈。如黃宗智等（2014）指出，地方政府相互間的項目競爭已經成為地方官員工作的一項主要工作，與“招商引資”一并稱為地方政府工作的兩大主線。其次，“項目治國”具有技術治理的特征，管理程序復雜嚴格。一般而言，項目制運作需要經過招標、競標、評審、考核、督查、驗收、獎懲等一系列復雜的程序（張良，2013）。最后，項目支出是一個系統工程，往往涉及不同部門之間的協調。在國家部門“發包”之后，地方政府會進行項目整合，即“打包”，而基層單位也會發揮能動性“抓包”。由此也導致，基層中常出現項目“一女多嫁”“一塊地里插幾塊牌子”等局面，需要不同部門協調完成（折曉葉和陳嬰嬰，2011）。項目需要競爭申報，為獲取項目，地方政府和基層單位有激勵夸大本地實施項目的有利條件；在項目得到批準之后，管理程序嚴格而復雜，涉及多部門和單位的協調，又使得項目難以按原計劃執行。兩者的結合，自然使得項目預算難以按照計劃執行；在預算年度約束下，這自然會產生預算執行進度前低后高乃至“突擊花錢”現象。

基于上述理論邏輯，本文以地方政府向中央政府申報項目的情景刻畫了一個理論模型。現實中，預算管理需遵循“年度性”原則，即上一年度申報下一年度要安排的項目及所需資金。地方政府在申報項目時需提交獲批后的項目執行進度，為簡化起見及構造數學模型的需要，本文引入項目開工時間來刻畫。具體來說，由于項目的“技術治理”特征，在項目獲批后到地方政府將財政資金實際投入項目中，即項目實際開工，需要一定的準備時間，如規劃設計、前期準備、開展招投標工作、征地、環境評價等。準備時間越長，開工時間越晚。在地方政府向上級政府申報項目時，需要上報項目的開工時間。需要指出的是，這里的項目開工時間體現的是項目實施條件的成熟度，開工時間越早，表明地方政府認為項目實施條件越成熟，反之則表示實施難度大。在項目制體制下，由于項目的競爭性特征，地方政府往往愿意多報項目，即無論條件是否成熟，先把錢要來再說。因此，地方政府一個很大的動機是，在編制預算時過于樂觀或者有意隱瞞，所申報的項目開工時間早于真實所需時間，以加大項目獲批的概率。但一旦項目獲批，開始正式推進，往往不能如期開工。在中國上一年編制安排下一年預算的背景下，項目獲批即意味著上級將按照申報的開工時間撥款，申報開工時間與實際開工時間的不一致，自然產生預算執行進度慢，大量項目資金會積壓到年末要花出去，產生“突擊花錢”現象。基于此，得到待檢驗假說：“項目支出”比重越高，預算執行“前低后高”問題越突出，“突擊花錢”現象越嚴重。

實證研究及結果

為檢驗本文提出的觀點，本文設定了包含年份固定效應和省份固定效應的基本計量模型。其中，被解釋變量包含1月份支出占比、第1季度支出占比、上半年支出占比、第4季度支出占比、12月份支出占比和本年結余占比6個變量。主要解釋變量為各地區各年的項目支出占其財政總支出比重指標。除主要解釋變量外，還增加了若干可能影響地區預算執行進度的控制變量，以減少遺漏偏誤。具體是：各地區省人大開會結束時間（即預算批復開始生效的時間）、各地區中央轉移支付依賴度以及人均GDP對數值、城鎮化水平作為預算編制質量的代理變量。

特別指出的是，中央轉移支付依賴度與項目支出占比兩者之間并非一回事，但兩者之間應有較強的正相關或者說因果關系，后文的數據分析證實了這一點。由此帶來一個問題，中央轉移支付對預算執行進度、“突擊花錢”現象的影響，有多大程度上是通過項目支出發生間接影響的？這在統計學中被稱為中介效應。本文采用中介效應分析的逐步回歸法，來考察這種中介效應是否存在。

除以上變量之外，考慮到上年結余資金將在本年支出，因此上年結余占比可能影響到本年執行進度，地區人口密度對于財政資金的使用進度可能產生影響，計量模型中對此也加以控制；當被解釋變量為1月份支出占比和第1季度支出占比時，還分別控制了1月份收入占比和第1季度收入占比，以考察是否因為收入征繳不及時，導致年初無錢可花，影響預算執行進度。

研究采用了2005—2014年除西藏外的30個省級行政區的面板數據，基本的研究結論是：項目支出占比越高，1月份、第1季度、上半年支出進度越慢，第4季度、12月份支出比重越高，“突擊花錢”現象越嚴重。計量分析也發現，以人均GDP對數值衡量的地區經濟發展水平越高，則第1季度、上半年支出進度越快，年末“突擊花錢”現象程度越輕。在不控制年份固定效應時，人大開會時間對預算執行進度的影響持續到第4季度。總體看來，這些分析結果驗證了前文的假說：項目支出占比的高低，或者說“項目治國”的嚴重程度，是預算執行進度“前低后高”以及產生年末“突擊花錢”現象的重要原因。其他控制變量對預算執行進度的不同影響，都有邏輯一致的現實意義。

同時，按照中介作用分析方法，轉移支付依賴度對“突擊花錢”現象的影響，主要通過項目支出占比變量產生間接的中介效應，這與我們的理論分析是一致的。除此之外，結余占比具有很強的慣性，上年結余占比越高的話，則本年也越高。這說明，當前政府部門高度關注的財政存量資金問題，有很強的慣性，更多反映了各地的體制性問題，不是短期內通過改善管理能解決的。

進一步分析

近年來，輿論對“突擊花錢”問題持續關注，那么，輿論是否能夠形成一股監督力量，對年末的“突擊花錢”起到一定的遏制作用？我們通過一些新聞檢索發現，2009年和2011年是輿論關注的兩個突變期。因此，本文分別加入以這兩個年度為突變點的虛擬變量，來分析輿論關注之后，地方政府的預算執行進度是否發生了變化。同時也可觀察，“項目治國”與“突擊花錢”之間的關系，是否會因為考慮了輿論監督而發生變化。

采用百度新聞檢索和中國知網（CNKI）報紙檢索兩種方式，檢索了自2005年以來新聞標題包含“突擊花錢”關鍵詞的新聞數量，結果顯示，對“突擊花錢”現象的輿論關注，2009年和2011年是兩個突然爆發期。在2009年之前，公眾媒體對“突擊花錢”問題關注度都較低。自2009年開始，年底“突擊花錢”這一老問題，開始引發輿論的廣泛關注，2011年輿論關注進一步升級。為此，本文在計量模型中分別引入兩個時間虛擬變量：2009年年份虛擬變量和2011年年份虛擬變量，如果輿論監督起到相應作用，則2009年之后相對于之前，2011年之后相對于之前，預算執行進度“前低后高”現象均應得到緩解。

引入輿論監督變量的研究結果表明，無論是分別，還是同時引入2009年、2011年兩個時間虛擬變量，項目支出占比的回歸結果不變。當因變量為第1季度、上半年支出占比時，項目支出占比回歸系數顯著為負；當因變量為第4季度、12月份支出占比時，項目支出占比回歸系數顯著為正。“項目治國”與“突擊花錢”之間的關系，并不因為考慮了輿論監督、財政資金突然增加等因素之后發生改變。不過，考慮了輿論監督之后，當社會制度環境更為透明時，“項目治國”所導致的“突擊花錢”問題的嚴重程度將有所降低。

結論與討論

年末“突擊花錢”是一個廣受社會關注的財政現象，且與中國當前重大宏觀經濟問題密切相關，其實質是預算執行進度“前低后高”。本文指出：“突擊花錢”現象之所以成為中國財政管理領域的一個頑疾，與財政資金分配日益“項目化”密切相關。自1994年分稅制改革以來，中央專項轉移支付的規模和比重日益提高，地方各級政府也習慣于設立專項資金推動各項事業的發展，財政資金的“項目化”，深度改變了各級政府乃至財政資金使用單位的行為。中國社會學界以“項目治國”或“項目制”治理模式的理論概念，準確描述了實踐中的這一變化。本文從理論上提煉了“項目治國”在實踐中的運行機制和典型特征，并以一個理論模型分析了“項目化”對預算執行進度的影響。財政資金分配“項目化”愈演愈烈，地方政府和部門在申報項目時易提出過于樂觀的預算執行計劃，但在執行時難以按照預定計劃實施，從而產生“突擊花錢”現象。基于2005—2014年省級面板數據的計量分析，也驗證了這一理論分析：項目支出比重越高，1月份、第1季度、上半年預算執行進度越慢，第4季度和12月份支出比重越高。本文的分析還表明：2009年、2011年兩個輿論關注高峰期，所產生的壓力也對預算執行進度有影響；但與之同時，當年的結余結轉資金顯著增加，表明“突擊花錢”現象與財政存量資金增加存在蹺蹺板效應。

基于本文的研究結論可以發現：“突擊花錢”現象并非簡單的予以重視、改進管理就能解決，而是反映了中國財政管理領域、國家治理模式的深層次問題，影響因素復雜。“突擊花錢”等財政熱點現象的治理，從長遠來看，依賴于按照十八屆三中全會、四中全會提出的改革方向，不斷完善國家治理體系、加快轉變政府職能、逐步推進財政支出結構的調整，才有望逐步緩解。短期內，調整人大開會時間和預算批復時間，改善預算編制質量，對地方政府施加行政壓力等措施，都可以起到一定作用。但相關政策需要綜合協調，從根本上看需要減少項目支出比重，改進項目預算的管理方式，以防止“按下葫蘆浮起瓢”，治理了“突擊花錢”現象，卻導致財政存量資金增加。

總體而言，本文是首次采用規范的經濟學分析方法，考察了“項目制”與廣受關注的財政“突擊花錢”現象之間的關聯。但是，受數據約束等原因的影響，本文只是論證了“項目治國”是否會影響預算執行進度乃至產生“突擊花錢”現象，而未能深入考察“項目制”如何影響預算執行進度，或者說影響機制問題。“項目制”的泛濫，通過哪些渠道或因素影響預算執行進度？如何評價“項目制”？可以采取哪些政策優化中國的財政管理？這些非常有價值的問題，都有待于未來學界更多的努力。