從“嵌入”到“融合”：大學生村官制度的弱化與優化

問題的提出

后農業稅時代的大學生村官已經崛起成為一股舉足輕重的鄉村治理力量，從產生程序和實踐效果看，大學生村官是“空降”或者“嵌入”到村莊中去的，大學生村官制度的施行正在改變傳統鄉村治理的結構和運行邏輯，推動中國的鄉村治理從“硬治理”向“軟治理”轉型。

作為新時代精英下鄉的大學生村官，是外在于鄉村社會關系的力量，他們不同于本土干部。換句話說，本土干部大多數是“內生型”干部，“生于斯，長于斯”，大學生村官是鄉村社會差序格局下的“邊緣人”，是“熟人社會”的陌生人，因此如何克服嵌入過程中的種種困難，順利融入農村社會？又如何通過自身的努力，引領村莊發展與治理？這些問題值得學術界深思與探討，亦是本研究所關注的核心問題。

嵌入性視角：一個分析大學生村官制度的新視角

“嵌入性”思想最早出現在經濟史學家Karl Polanyi的著作中，之后Zukin和Dimaggio（1990）將嵌入分為四種類型：結構嵌入、認知嵌入、文化嵌入以及政治嵌入，分別關注了結構中的位置、認知與群體思維、共有信念與價值觀、政治環境與權力結構等要素對經濟行為的影響。

如果將嵌入性視角引入到大學生村官制度中，可以發現大學生村官則是一種“嵌入性”制度設計，這種“嵌入”體現在三個方面。一是制度嵌入。大學生村官制度不同于村委會成員的產生和管理制度，“空降”而來的大學生村官不是經村民選舉產生的，而是上級組織部門考試聘任的，這就把大學生村官的考試擇優機制嵌入到了村兩委干部的選拔過程中，使得政治過程具有了一定的市場競爭意味。二是資源嵌入。工業化、城鎮化使得在農村青壯年勞力紛紛向大中城市聚集，形成了較為明顯的農村人才空殼化現象。大學生村官制度的實施，推動以大學生村官為代表的一批知識型、復合型人才逆勢而動，從城市嵌入鄉村，部分緩解了新農村建設“主體缺位”的問題。三是關系嵌入。大學生到村任職，是農村治理結構的一次重大調整，是“在國家與村莊、城市與鄉村、干部與群眾之間嵌入的一個重要變量”。大學生村官既是國家權力的代理人，又是村莊管理的參與者，還是與本地村民沒有利益牽扯和沖突的“外鄉人”，這就使他們能夠比較容易地獲得國家、村“兩委”組織和村民三方的共同信任，在溝通協調國家與村莊之間、國家與村民之間、村莊與村民之間、村官群體內部成員之間的關系時，能起到積極的作用。因此“嵌入性”為當前理解大學生村官制度提供了一種很好的理論視角。

嵌入性視角下大學生村官制度的治理績效：基于江蘇省的考察

在江蘇，經過20多年的探索和改進，逐漸形成了大學生村官“三當五化”的江蘇模式。所謂“三當”，就是把大學生村官當后備干部來培養、當優秀人才來服務、當自家孩子來關愛；所謂“五化”，就是對大學生村官實行優質化選聘、科學化管理、精細化培養、多元化發展、制度化保障。大學生村官制度作為一種嵌入性的“變量”，在“鄉政村治”的村委會體制下，逐漸占據了鄉村治理制度場域的中心地位，并對現有村官制度產生了積極和消極兩方面的影響。

1. 大學生村官制度的積極影響：以江蘇“1011工程”為例

所謂“1011工程”是2007年5月由江蘇省委省政府決定實施的一項計劃，即在當年選派1011名大學生到蘇北五市1011個經濟薄弱村任職。2008年恰逢江蘇地方人大、政協換屆選舉，在“壓擔子”的使用導向下，部分“1011工程”的大學生村官迅速成長起來。

2014年7月15日至8月8日，江蘇省大學生村官研究所派遣10余名專家學者組成三個調研小組，分赴蘇北5市27個縣（市、區）對該“1011工程”展開跟蹤調研。調研發現：直至2010年，江蘇“1011工程”的大學生村官首個聘期屆滿，當年共有616人繼續在村工作，占比61%。其中98人當選為村黨支部書記或村委會主任，229人當選為村“兩委”副職。當年共有395人實現流動，占比39%。

由此可見，“1011工程”大學生村官制度的推行，為江蘇省內村莊自治增添了新內容和新形式。一方面，大學生村官在創業富民中起著帶頭作用和核心領導作用，參與創業富民項目的村民必須聽從大學生村官的指揮和工作安排，創業富民型的大學生村官與村民之間實際上是一種雇傭和被雇傭關系，作為勞動者或合伙人的村民必須被作為資產者或大股東的大學生村官所管理，從這個角度看，創業富民型的大學生村官和村民之間的關系表現為“大學生村官治理村民”。另一方面，大學生村官在村務治理中充任村委會主任助理或村黨支部副書記等“助理”角色，即使將來他通過競選擔任正式的村官職位，他也必須和過去的村干部一樣，自覺接受村民的選舉、監督、罷免，這與村民自治時代的“村民治理村官”沒有任何本質區別。從這個角度看，村干部型的大學生村官和村民之間的關系表現為“村民治理大學生村官”。所以，無論是吃國家財政飯的大學生村官，還是村莊自身聘用的大學生村官，由于他們承擔著創業富民、治理村莊等多重角色任務，也就決定了大學生村官與村民之間是一種治理與被治理狀態并存的“相互治理”關系。

2. 大學生村官制度的消極影響：基于常熟、寶應、盱眙的調研

2013年7—10月，筆者在常熟、寶應和盱眙對大學生村官服務鄉村社會情況進行社會調查。調研發現，江蘇省現行大學生村官政策主要存在以下四方面的問題。一是大學生村官的擇業動機趨于多元化，愿意扎根基層為村民服務的人少。二是大學生村官從事多是“面上”的工作。訪談發現，大學生村官的工作內容最常見的是文字材料工作，主要是寫各種村務報告、總結和公文；其次是協助村干部做村務決策但沒有決策權；等等。三是大學生村官融入鄉村社會比較困難，突出表現在不熟悉和不善于解決“三農”問題。四是大學生村官的社會認同度和價值滿足度較低。

嵌入性視角下大學生村官制度的治理困境

大學生村官制度作為一種嵌入性制度設計背后的“國家邏輯”是作為“政權下鄉、政黨下鄉、行政下鄉、法律下鄉”四合一的“精英下鄉”邏輯的歷史延續。而這個“國家邏輯”恰恰與農村社會需要村官群體長期扎根基層和服務村民的“鄉村邏輯”并不一致。當前大學生村官在“嵌入”村莊治理過程中遇到的主要困境表現為大學生村官制度的“國家邏輯”和“鄉土邏輯”存在斷裂，進而導致了以下三個悖論。

1. 政府意圖與鄉土情理之間的悖論

作為國家政策推進者的大學生村官，被有關部門“嵌入”到農村社會，實際上承載著官方的多重政策意圖。但政府的意圖與農村的鄉土情理之間存在沖突。長期以來，我國的農村基本上是一個靠人情網絡、親屬關系編織起來的“熟人社會”，村干部并不是孤立于村莊之外的“他鄉神”，而是嵌入村莊內部關系網絡并扮演國家權力代理人和村民利益經紀人雙重角色的“自己人”。鄉村內部的關系網絡，在文化上表現為一種排外性。如果大學生村官不是本村土生土長的人，那么他就很難得到村干部和村民們發自內心的認可、理解和接納。政策意圖和社區情理之間的悖論，使得大學生村官在實踐中異化為“弱化的國家政策嵌入者”。

2. 村務主導與村務輔助之間的悖論

從政策意圖來說，國家是希望將大學生村官作為村務管理的主導使用的，國家希望將大學生村官培養為新型的村莊經營者和優秀的黨政干部接班人。但從政策設計的文本來看，大學生村官承載的政策意圖和被賦予的角色與權力之間并不對等。實踐中，由于大學生會操作電腦、懂很多新知識、對政策和法律比較熟悉，村務工作中的文字處理、檔案整理、材料撰寫、會議記錄等輔助性工作就當仁不讓地落在大學生村官頭上，使得大學生村官淪為輔助村干部們開展工作的“秘書人員”。

3. 政策規章與法律制度之間的悖論

國家對大學生村官的招聘、培養、管理、工作職責、考核、流動、待遇保障等方方面面，都有專門的制度規定，大學生村官基本上是一個“半兼業、半職業化”的群體。而從法律制度來看，大學生村官政策遭遇了一些法律障礙。首先，村委會組織法作為村民自治的法律基礎，不利于大學生村官扎根農村。雖經過2010年的修訂之后，新《中華人民共和國村民委員會組織法》第13條規定，只有“戶籍在本村并且在本村居住的村民”；“戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民”；“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經過村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”等這三種人才有資格參加村委會選舉。換句話說，大學生村官必須至少在村里居住一年以上，還要經過本人申請和村民會議或村民代表會議同意以后，才具備參選資格。這就決定了大學生村官剛開始工作很難順利融入農村。其次，大學生村官參選村黨支部委員或副書記、書記雖然沒有法律障礙，但也缺少可操作性。盡管《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》并未規定村黨支部的干部戶籍只限于本村人，但現階段的中國農村依然是一個“熟人社會”或者“半熟人社會”，在宗族利益、村干部利益等因素的影響下，大學生村官很難得到選票。最后，大學生村官的待遇和出路問題雖然有國家政策的明確規定，但在一些地方貫徹的并不好。跟公務員相比，大學生村官待遇偏低，很多大學生村官心理也不平衡，再加上村務工作繁雜，即使有加分，大學生村官也很難和其他有集中時間準備考研和考公務員的人有競爭優勢。

因此，以半職業化為導向的大學生村官政策與以非職業化為導向的村民自治法律之間存在內在張力。這種張力使得大學生村官難以具有明確的身份，他們是“村級組織特設崗位”，但不是法律認可的村官。他們在事實上行使村官職責或協助村委會主任、村黨支部書記開展工作，但卻不是村民們認可的“自己人”。因此，在種種因素綜合作用之下，大學生村官徘徊在國家政策與農村社會之間，表現出“無根性”的特征，淪為“無根的農村治理群體”。

從“嵌入”到“融合”：大學生村官制度的完善

綜上所述，大學生村官計劃在實施過程中，所碰到這樣那樣的問題，其根源在于大學生村官制度背后的“國家邏輯”與“鄉土邏輯”存在斷裂。因此，完善大學生村官制度，必須尋找“國家邏輯”與“鄉土邏輯”的結合點，應該從制度融合、資源融合和關系融合三個方面著手。

1. 制度融合：大學生村官制度與鄉土邏輯的“再接合”

在“鄉政村治”體制下，村民自治制度是核心制度，其他制度處于邊緣和輔助地位。村民民主選舉產生的村干部，掌控著村莊建設和治理的實權。但在新農村社區體制下，隨著大學生村官制度由上而下的“嵌入”以及漸趨完善，大學生村官制度逐步取代村民自治制度，成為鄉村治理制度“場域”中的核心制度。當然，這種取代是通過“李代桃僵”的方式巧妙實施的，它沒有取消和否定村民自治制度，而是保留了村民自治的形式。村民們通過民主選舉的方式將大學生村官送上了村長、村支書的寶座，但這些新上臺的“當家人”卻不一定是村民們的“自己人”。村干部兼有“村莊經紀人”和“國家代理人”的雙重身份，當這兩種身份發生沖突時，村干部應該首先以“村莊經紀人”的身份保障村莊和村民利益，他可以通過在村莊內部靈活變通施行國家政策的方式達到這一目的，以“服務”換取村民們的支持。大學生村官是純粹的“國家代理人”，是在上級組織人事部門的安排下強行“嵌入”鄉村的，如果沒有上級不遺余力的支持，大學生村官很難在鄉村開展工作。因此，他必須優先保證國家意志和政策在村莊的貫徹實施，以“政績”換取上級部門的支持。從這個角度講，大學生村官制度進一步強化了鄉村治理的“行政化”取向。因此，完善大學生村官制度，必須尋找“國家邏輯”與“鄉土邏輯”的結合點，促進大學生村官制度與國家的農村方針政策以及村民自治制度體系的融合。

2. 資源融合：大學生村官制度與新農村社區發展的“再協調”

大學生村官帶進鄉村內部的最重要的資源，不是資本，而是知識、技術以及人脈資源。這些資源要想在鄉村發揮應有的積極作用，必須與農村、農業、農民的特點相結合，將知識、技術以及人脈轉化為現實的生產力，能夠迅速提高村民的收入和改善村民的生活水平。大學生村官實際上充任了“鄉村資源聚集平臺”的角色。盡管以培養建設者和接班人為主要目標的現行大學生村官長效機制，也符合國家發展的戰略需求，但卻與村莊的需求存在較大差距。村莊需要的是建設一支規模適度、結構合理、素質優良、充滿活力的大學生村官隊伍，為此，需要保持大學生村官隊伍的相對穩定和長期在村工作。

3. 關系融合：大學生村官與其他鄉村治理主體的“再平衡”

從關系融合的角度看，除了少數回到老家任職的大學生村官外，絕大部分大學生村官群體的人際關系圈子主體不在村莊，而在城市和學校。大學生村官到村任職，需要重新構建自己的人際關系圈子，并融入到村莊共同體中去。這種融合不是“同流合污”，而是獲得村干部和村民們的信任與支持，使大學生村官從村莊的匆匆“過客”變成扎根農村的“自己人”，同時兼有“國家代理人”和“村莊經紀人”的雙重身份，完成從大學生村官到村官大學生的轉變。在現實生活中，大學生村官必須處理好三類關系，即大學生村官與國家的關系，大學生村官與村莊的關系，以及大學生村官與村民的關系。

最后需要說明的是，理論反思和實踐考察都證明了一個客觀事實，那就是大學生村官制度正在解構鄉村治理的制度場域和重構鄉村的政治生態。解構的過程也就是嵌入的過程，重構的過程也就是融合的過程。但從生態學的視角觀之，一村（社區）一名大學生村官的嵌入方式并不能達到改良農村政治環境所需要的種群密度，只有采取“團隊進駐”的方式派遣大學生村官，才能加速大學生村官對農村政治生態的改良。此外，出生農村或者具有農村家庭背景的大學生村官，在農村這片廣闊的天地中更容易被引種成功、存活扎根。