無影燈效應視角下審計機關與監察委協同治理政府官員腐敗的對策研究

（浙江財經大學會計學院 浙江杭州 310018）

一、審計機關與監察委在政府官員腐敗治理中的法定職權分析

（一）審計機關在政府官員腐敗治理中的法定職權分析

國家通過審計機關對社會經濟活動進行監督管理，以保證經濟秩序的有序運行。由于財政、社會經濟等與官員腐敗問題密切相關，審計機關可以借助于財政審計在其職權范圍內對政府官員腐敗發揮監控作用。《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國審計法》及《中華人民共和國審計法實施條例》等法律法規明確了審計機關的職權，這對于治理政府官員腐敗有著重要的意義。審計機關的職權可從四個方面進行解釋：

1.審計計劃。各級審計機關通過調查國家和地區的腐敗問題、各級政府對反腐敗工作的要求和公眾的要求等審計需求，確定審計的目標和數量。對于確定的審計項目，審計機關對其進行多方面的調查，包括法律遵循情況、財政財務收支等，綜合評估其重要性并依次決定審計次序。《國家審計準則》（2011）規定，各級審計計劃管理部門應根據上述調查的結果制定本年度審計計劃，并提交至本級政府和上級審計機關進行審核。

2.審計查證。審計機關中的業務部門根據審計計劃對其監督對象進行檢查、調查和取證，在較大范圍內審查腐敗行為。對重要的特定事項審計機關需要進行專項審計調查，深入調查腐敗問題，形成相應的專題報告或者綜合報告。通過獲得相關的資料和證據，業務部門需要對官員腐敗案件進行專業的審計判斷，編寫審計工作底稿，并將判斷的腐敗問題結果寫入審計結論當中，初步形成報告，揭露違法違紀行為。

3.審計處理、處罰。法制審理部門在收到初步報告后對其進行復核，當所報告事實違背相關法律且事實依據充足時，該部門需要對不同程度的官員腐敗行為采取相應的經濟型糾正措施和行政性制裁措施，以使被發現的問題及時得到修正，使涉案官員得到相應的懲罰。對違反規定的單位、人員，審計機關可提出上繳收入、退還財產等處理措施和沒收、罰款等處罰措施，對違法亂紀案件審計機關提出移送處理意見。

4.審計執行。執行部門在法制審理部門最終的審計報告定稿后采用跟蹤審計方式對被審計單位和涉案人員進行跟蹤審計。執行部門不僅要負責監督官員腐敗案件處理后的糾正和制裁情況，還要保證最終審計報告中所提出的整改建議能夠付諸實踐，簡而言之，執行部門需要將書面的審計要求轉化為現實中可見并且有效的治理決策。在此過程中，審計機關能夠對其打擊官員腐敗的力度和效用進行調查跟蹤，在監督的同時可進行下一步整改規劃。

（二）監察委在政府官員腐敗治理中的法定職權分析

監察委是以監察公職人員、廉政建設和反腐敗為主要工作，兼并檢察院部分職能，并和紀檢委、監察局合署辦公，對公職人員的違法犯罪行為實行全覆蓋監控，其法定職權包括：

1.監督權。為保證所有公職人員在職權范圍內合理使用公權力，監察委在職能、責任、權力、廉潔、道德等多方面對公職人員進行監督檢查，表現在基于法律、法規、規章等法律政策性依據對公職人員行為的合法性做出判斷，并基于最低限度的理性、社會公德等依據對公職人員行為的合理性做出判斷。除設立各級監督管理部門監督政府官員日常行為以外，各級監察委設立信訪舉報中心，接受并處理群眾的檢舉、控告等。

2.調查權。在原有的調查權基礎上，監察委吸收檢察院職務犯罪懲治、行政監察和預防腐敗的職能，使得監察委的調查權具有綜合性和功能性，具備行政調查和刑事偵查兩種職能（馬柳穎等，2018）。在監督過程中，監察委有權依法對涉嫌職務違法與職務犯罪的公職人員進行進一步調查。監察委可以采取一系列調查手段，如對涉案人員進行談話了解情況、對相關材料進行扣押、鑒定等，或者采取凍結、查封等強制措施。《中華人民共和國監察法》將“規定時間”“規定地點”這兩項特別調查措施改為“留置”，在短時間內限制被調查者人身自由，及時調查案件情況，使監察權力更為嚴厲。

3.處置權。在官員腐敗案件查證屬實之后，監察委具有處理和懲治的權力。各級監察委在監督、調查目標官員之后需要對發現的腐敗問題進行處置，對于違反紀律、法律、命令等的政府公職人員，監察委按照問題嚴重程度做出政務處分決定、問責、公訴等。相關機構依據監察委所提出的處置意見進行實施。

二、審計機關與監察委協同治理腐敗的現狀分析

（一）審計機關與監察委協同治理腐敗的成效分析

國家審計機關與監察委協同維護著國家經濟的健康發展和社會的和諧穩定，審計部門的監督和監察委的監督在針對腐敗治理的工作上有所聯系，然而，腐敗治理需要各部門實現絕對的獨立性以及專業性，這使得二者必須要在工作上進行協調合作而非進行整合（秦前紅，2017）。二者協同治理腐敗的成效包括：一是在監控目標方面，二者雖是共同致力于反腐倡廉工作，但是審計機關在反腐倡廉的同時強調對經濟活動的監管；二是在監督對象方面，審計機關的監督對象包括各級人民政府、國有企業、國有資產控股企業和各層級事業單位等，涉及到具體個人和項目、資金或者政策，而監察委的監督對象則是所有行使公權力的國家公職人員；三是在監督內容上，審計機關主要對目標單位的經濟活動事項進行審計，側重于經濟層面，而監察委的監督內容重在遵守黨章、憲法和法律，側重廉潔辦公遵紀守法方面；四是在級別方面，監察委由各級人大產生，級別與同級政府、法院、檢察院平行，地位較之前大大提高，而審計機關是政府的組成部門，級別較監察委低；五是在監督方法方面，審計機關主要使用會計數據、會計憑證、經濟活動證明材料等進行監督，而監察委則以案件受理、初步核實、立案檢查和移送審理為主要流程，其案件的檢查許多都要基于審計部門所提供的線索和實質性資料。

（二）審計機關與監察委協同治理腐敗的局限性分析

近年來各級監察機關和審計署多次印發通知強調二者協同配合的重要性，以求在案件處理、信息共享上獲得新進展，從而提升治理官員腐敗的強度和廣度。為了響應此號召，許多基層政府進行體制改革，使得紀檢監察審計部門聯系更加密切，但所采用的一些政策和方式存在許多缺陷。在工作機制方面，以反腐倡廉為目標的“聯動機制”正在被推行。它包含了二者在信息反饋、移送協作、會議協商、責任追究等方面的合作，以求二者在治理官員腐敗工作的各個階段都相互配合。“聯動機制”的創新構想雖在21世紀初便已成文，然而大部分地區出臺的文件內容類似，闡述過于宏觀、籠統，沒有對具體問題進行具體分析，如在對基本理論、實施路徑等問題上，文件缺乏更加明確且詳細的闡述，導致政策執行力不夠等。在合作平臺方面，雖然多地紀檢監察和審計等部門建立了聯席會議制度，使得二者能在同一個平臺上互通信息，協調治理官員腐敗的意見和問題，但是，從現狀來看，大部分聯席會議每年僅召開一到兩次，會員為各成員單位所指派的一名負責的相關領導，因此聯席會議所起的作用大多流于形式，效果不高。

此外，雖然強調二者協作配合治理腐敗的文件眾多，但是實際上大部分地方行政機關對該問題仍缺乏足夠重視。根據對江蘇與安徽兩省的審計機關針對紀檢監察審計協作問題的調研發現，出臺有關文件的占34%，定期開展聯席會議的占13%，而能真正將此問題落到實處的僅占10%（王會金，2015），由此可見，已成習慣的工作機制難以因為簡單地配合意見、建立機制而改變，在缺乏詳細條款規定的情況下，審計機關與監察委在治理腐敗問題上的配合難以獲得進一步的發展。在監察委建立之后，如何使監察委和審計部門建立更加順暢、活躍的溝通機制，及時互補專業信息，共同處理交叉領域信息成為了目前亟待解決的問題。

三、無影燈效應視角下審計機關與監察委協同治理腐敗的原則

（一）無影燈效應的內涵分析

無影燈效應是指一種從不同角度照射從而消除手術中物體陰影的醫療器材，它可以應用在其他領域，比喻從多方面多角度著手，從而獲得更加完整的結論，減少漏洞和盲點（秦榮生，2010），其基本內涵包括：

1.足夠數量的燈光。根據物理規律我們可以得知，每一束燈光若從單一方向向著不透明的物體照射于其背后必將產生陰影，反之，若燈光能達到一定的數目，實現不同角度的照射，那么陰影便可能淡化。由此可知，足夠數量的燈光是制造無影燈的先決條件。

2.每一束燈光都需要有足夠的照射強度。自然環境中大部分光被吸收，那么為了照亮物體，燈光需要達到一定并且相同的強度，使各自影子的淡化程度相同。

3.每一束燈光都需要有精確的照射角度。在手術上，數個無影燈被擺放在一個圓弧頂狀的燈架上，類似于球面的頂部。這樣的形狀滿足了一定數量的燈光從不同角度向下照射的需求，從而使得燈光相互交疊，形成一個無影的區間。

4.有一個讓所有燈光都能在同樣的時間、同樣的地點、同樣的方向從而一起發揮效用的平臺。在技術層面上無影燈需要擁有一個使諸多要素聯動和整合的平臺，使得這些要素連為一體，并在同一時間、空間上有效地發揮效能。無影燈在手術上的應用是通過開關控制時間、圓弧頂架控制位置來實現的。

（二）無影燈效應視角下審計機關與監察委協同治理腐敗的基本原則

1.審計機關與監察委作為監督者要達到一定的數量規模。隨著反腐敗力度的加強，當前的腐敗問題得到了一定程度的控制，但每年所發現并查處的大量違規數據表明我國腐敗治理的效能仍舊不足。按照無影燈效應的基本原理，腐敗行為的存在便如被照射物體的黑影，這樣的黑暗難以控制和杜絕，其中一個原因便是因為監督者缺乏足夠數量，難以照亮每一個角落。審計機關和監察委各自都有其繁重的任務，所以在對某些具體個案的處理上難免力不從心，因此，若強調單一監督向度的主體顯然無法滿足腐敗治理多元化的迫切要求。在官員腐敗治理上，若要實現有效的監督體系便需要監督者達到一定的數量規模，那么審計機關與監察委的協同治理便成為了必然。審計機關與監察委在監管職能、監管內容、信息資源、服務主體等方面均存在不同，因此，二者應當實現協同運作，擴大官員腐敗監督的數量規模，在政府各層級、社會各階層分布，形成龐大的腐敗監督者隊伍。

2.審計機關與監察委的權力需要達到一定強度。正如每個燈需要發出足夠強度的燈光一樣，監督權力的強度是淡化官員腐敗同區域的本影和半影的重要因素。審計機關與監察委現有的具體權力如下：國家審計機關對腐敗治理方面的檢查主要在財務收支等經濟業務方面，具有檢查、調查、取證、建議、處置處罰等權力；在監察制度改革后，監察委收納了檢察機關反貪、反瀆、預防職務犯罪，作為執法機關，監察委主要行使監督、調查、處置等權力，不具備偵查、批捕、公訴權。

我國治理腐敗監督者的權力是由法律所賦予的，當前法律的修正和改革使得監督者的權力有所加強，但仍存在監督權力不足的情況，使得被照物體無法擁有“無影”的效果。在目前的法律層面上，一方面，監察體制改革使得監察委成為一個與政府并駕齊驅并以監督政府公職人員為職責的國家機構，在削弱政府權力的同時將政府權力進一步控制在籠子之中（楊肅昌，2017）。另一方面，審計機關的監督權力以及審計機關與監察委的協同機制并未完善。現有審計相關法律對于審計機關的現實工作缺乏明確、具體的指導，缺乏對特定情況的特定條款，因此在實施過程中難免受到制約。此外，雙重領導的機制存在矛盾，省以下地方審計機關不論在領導干部管理還是在經費來源上都受制于地方政府，其治理官員腐敗問題上也缺乏獨立性，不得不聽從地方政府的領導；審計機關與監察委的合作機制更缺乏法律的詳細規定，當前有關“協作配合”的通知大部分停留在政府倡導、部門主動的意識層面，大部分機關仍處于獨立監督階段，使得監督的權力有所分散。因此，監督權力的基本規定以及地方性的具體實施措施都應當在法律上有所體現，而兩個主要監督者的合作機制也應當落實到點，形成基本工作方法，從而加深審計的深度和廣度。

3.審計機關與監察委應當形成監督廣角，構建全方位的監督球面。如表1所示，審計機關審計處理結果近年來取得了較大的進步，金額計量以及非金額計量的問題個數均明顯增加，這除了與審計署本身的審計權力（即無影燈效應第二要義）有關以外，更與司法、紀檢部門工作的合作有著很大的關系。

表1????????????2013—2015年審計署審計績效情況??年度? 被審計單位? 事項? 涉及人員?向司法、紀檢和有關部門移送?非金額計量的問題個數?2015? 8?009? 905? 5?750? 23?507?2014? 1?361? 423? 1?976? 6?176?2013? 707? 408? 1?370? 5?757?注：數據是筆者根據審計署網站上2013—2015年審計情況統計報表整理而成?

在治理官員腐敗中，無影燈的第三個要義意味著審計機關和監察委都需要有自己所確定、獨立的位置，從而形成立體、全方位的監督角度，從多個渠道、多個層次交叉照射，從而有效消除腐敗監督陰影。審計機關與監察委在審計客體、工作方向、方式、內容上的不同代表著二者的協同能夠增加腐敗監督角度的層次。因此，在構建立體式監督網絡過程中，應當廣泛利用審計機關中的財政審計、金融審計、企業審計、民生資金和項目審計、資源環境審計、經濟責任審計等多方面審計的內容，結合監察委，從道德操守、職務履行情況、職務違法犯罪等角度，形成嚴密的監督體系，利用各個角度的監督反映各個地方所發生的問題，最大程度地發現腐敗并及時控制腐敗。

4.需要一個使審計機關和監察委同時同地共同發揮作用的平臺。無影燈的第四個要件是無影燈效應最終成功的關鍵。在實驗中，無影燈的接合器為所有燈光提供了一個同時、同地合作的平臺，因此，對于腐敗治理而言，審計機關與監察委的協同治理也需要這樣的一個監督平臺。現實中的監督平臺往往以聯席會議、網絡等形式，線下會議能夠使雙方分享實物證據、紙質材料等，并能夠詳細溝通工作情況，而線上平臺則利用渠道多、覆蓋廣的優勢快速匯集、處理電子訊息，整合資源。此類即時性跨部門交流平臺能夠使得雙方工作人員在審前、審中、審后過程中及時交流信息，確定工作目標，并對監督對象、監督范圍、審定證據、審定結果等方面進行即時性交流和分享，將工作材料透明化、公開化、共享化，破除二者工作時間以及地域的屏障，使得審計機關和監察委這兩種燈光能夠同時、同地發揮效用。因此，政府應當盡快發展線上線下的“無影燈平臺”，使腐敗治理的效率達到最高。

四、無影燈效應視角下審計機關與監察委協同治理腐敗的改進對策

（一）審計機關與監察委應當加強整合資源，擴大監督角度和力度

基于無影燈效應及原理，審計機關與監察委協同治理腐敗，其資源整合的對策包括：

一是整合人力資源，部門之間進行交叉任職和人員調用（周志祥，2014）。這樣，在審計機關與監察委的工作過程中，我們便可以選任監察委干部兼任審計機關干部，彌補兩部門之間的信息不對稱問題。在具體工作中，審計機關經常會遇到客體交叉、違紀交錯、方法受制的情況，這種情況下，監察委不僅需要派出監察人員指導、支持一線審計人員的工作，還要記錄重合問題、權限受制問題，及時反饋上級部門。同樣，在案件偵查過程中，審計人員可利用經濟、金融和財會知識分析經濟案件的可疑問題，用Excel、SPSS等專業數據處理軟件進行數據分析，支持案件偵查。

二是整合信息資源，建立信息共享機制。審前二者應當基于各種所掌握的初步監督結果和初核信息確定進一步調查的對象，審中二者需要通力合作、共享信息，從各自的角度尋找、定位問題，審后審計機關提供審計結果，移送案件線索，合并監察情況和審計報告中的相關內容，確定處理意見、懲治程度和后續防控措施。具體而言，審計機關可通過經濟責任、政府投資、專項資金等方面的審計發現疑點線索后移交監察機構，而監察機構則通過收集相應審計信息形成監察目標的精確定位，并通過執法辦案中獲取的監察資料全面了解信息，介入有針對性的審查。

（二）國家應完善相關法律，從法制上保障二者協同監督的強度

監督的獨立程度和監督對象的廣度決定了無影燈效應中燈的數量、強度和角度。為了保障審計機關與監察委協同治理腐敗問題，相關法律法規的完善路徑包括：

1.從法制上提升審計機關和監察委各自治理腐敗問題的力度。由于新監察體制正在探索階段，我們仍需要根據現實的例子和數據來反饋體制改革所帶來的影響，因此，監察體制相關法律仍需要根據將來的統計數據和治理結果來進行相應的修改。但不可否認的是，監察體制改革已在很大程度上加強了其治理官員腐敗的力度和效率，因而相對而言，審計機關的治理力度未有明顯加強，僅存在少數改革，如正在探索的省以下人財物統一管理等。因此，審計機關應當借鑒監察體制的頂層設計和改革路徑，如成立國家審計委員會直接對人大負責等（王彪華等，2017）。

2.構建高效的審計機關與監察委的協同協調機制。目前協同協調機制仍處于探索階段，各地的發展速度、程度均不相同，這使得各地治理官員腐敗問題的效率相差較大，所以各地區應建立具有地區特色的協同機制。首先，各地區應當探索各類現有機制與該地區實際人員狀況和官員腐敗情況的配合效果，使之符合該地區各部門的工作方式和習慣。其次，各級政府應當頒布詳細具體的協同機制條款，規定各部門在治理特定腐敗問題中的職責、在線索移送中的配合流程、在信息共享中的溝通流程、在反饋結果中的聯合措施等，落實到點，為審計與監察委的協作配合提供明確的制度保障。再次，審計機關與監察委的協作機制更應規范化、法律化，根據地方特色制定硬性化的地方性法規，使這臺“協同反腐機器”有條不紊地運行并提高其運行效率，深化改革的力度。

（三）構建并充分利用協同合作的平臺，使二者共同發揮作用

審計機關與監察委在處理官員腐敗問題中可以選擇兩種協同治理的組織形式——正式組織形式和虛擬組織形式（王會金，2015），設立固定組織部門以協調二者的日常工作，或者采取靈活的組織形式，不定期進行信息互通、案件討論。在探求切實有效的無影燈作用平臺中，我們應當分析各種組織形式的效率和效果，決定二者協同平臺的形式和特點。由于官員腐敗治理案件數量龐大、案例復雜、時間地點靈活，通常需要臨時構成調查小組，因此該無影燈平臺應當以虛擬的協同形式為主，利用臨時性聯席會議和網絡平臺進行實時交流，及時討論該案件的問題并分享案件線索，并以正式的協同形式為輔，在固定的組織部門中定期分析工作問題，討論工作結果，以求在將來的合作中提高效率。

五、研究結論

在監察體制改革的背景下，本文基于無影燈效應理論，對審計機關與監察委協同治理政府官員腐敗的機制構建與實施要點進行了初步的探討。研究結果證明，審計機關與監察委的協同運作要符合無影燈效應的四大要義，增加審計機關與監察委的數量、加強監督力度、擴大監督角度、構建高效協同平臺是追求腐敗“無影”的必由之路。在該理論基礎上，本文提出了審計機關與監察委在資源共享、法律基礎、協同平臺三大方面的設計思路，但由于現實的協同體制改革需要結合各地方行政體制、工作特點等多方面的因素，具體的改進路徑仍然需要各地綜合其地方特色根據現實的數據予以修正。