中央企業境外投資業務審計問題研究

（南京審計大學 江蘇南京 211815）

一、引言

隨著國企改革的逐步推進，國有企業迎來難得的發展機遇，中央企業積極落實 “走出去”戰略，在境外工程承包、直接對外投資、境外勞務輸出等方面加快步伐，在世界范圍內興起海外投資的熱潮，成為我國境外投資的主要力量。根據商務部發布的數據，2016年，我國境內投資者共對全球164個國家和地區的7 961家境外企業進行了非金融類直接投資，累計實現投資11 299.2億元人民幣。

我國中央企業在境外投資快速發展的同時，也遇到并購遭否、投資受阻的情況，特別是2008年金融危機以來，境外投資環境發生了很大的變化，不少中央企業境外資產安全和國有資產保值增值都存在重大隱患。十九大報告提出防風險的攻堅戰，境外投資風險也是很重要的一部分。政府審計作為監督體系中的重要組成部分，過去這些年主要對國有企業境內資產業務進行審計，對境外資產的監督存在短板。審計署發布的《“十三五”政府審計工作發展規劃》強調要落實涉外審計領域的具體目標和工作重點，建立健全更為嚴格的境外國有資產審計監督機制，對中央企業境外投資逐步規范到位。

開展中央企業境外業務審計問題的研究具有重要的理論價值，不僅可以豐富中央企業境外投資審計理論體系，而且能有效提升我國中央企業的綜合實力，對境外投資管理水平也具有非常重要的指導作用。

二、中央企業境外投資業務的現狀

境外投資涉及范圍廣，所處環境復雜，特別是對投資所在國的政治和經濟因素常常難以把控，這給中央企業境外投資帶來了很大阻礙，投資面臨失敗、虧損等問題，嚴重危害了國有資產的安全。

（一）中央企業境外投資面臨的風險

1.政治風險。指的是由于投資所在國發生戰爭、內亂等政局動蕩，導致投資遭遇失敗，給企業帶來經濟損失。政治風險通常具有突發、復雜、多樣的特點，一旦發生后，會造成惡劣影響，而且短期內難以恢復，因此被認為是境外投資中最大的風險。

2.經濟風險。指的是因為經濟前景確定性不高，導致中央企業在從事境外投資時遭受損失的可能性，具體來說就是匯率變動對公司盈利能力和公司價值的影響程度。隨著世界經濟一體化，各國之間的聯系越來越緊密，匯率的波動存在蝴蝶效應。如今，歐美爆發債務危機，我國經濟的增速也趨緩，世界經濟持續下行，對中央企業境外投資影響巨大。最典型的例子是2008年中信泰富因為外匯合約交易，導致發生147億元巨虧。

3.法律風險。指的是中央企業受到境外投資所在國的法律政策約束，因政策變化或者不熟悉政策所導致的損失。當下很多國家為了保護本國經濟，會實施貿易保護政策，對外資企業進行一定的限制。例如，某國要求境外企業投資石油企業時，不得占據控股地位，最大比例需低于50%。很多境外投資企業由于不具有控股權，無法控制企業的經營決策，使得中央企業處于被動地位，出現一些經濟損失的情況。

4.監管風險。指的是我國政府對中央企業監管不完善帶來的影響。國資委作為出資人，有權對中央企業境外投資形成的資產進行監管，可是在項目審批、外匯買賣、銀行信貸等其他方面又涉及到商務部、發改委、外管局和銀監會等多個部門管理的問題。目前境外投資管理方面有兩部重要規章制度，分別是國資委發布的《中央企業全面風險管理指引》和財政部、證監會、銀監會、保監會和審計署等五部委頒布的《企業內部控制基本規范》，它們不完全一致，企業執行成本過高，境外投資風險管理缺乏統一的標準，中央企業境外投資風險管理無法達到理想的效果。

5.決策風險。主要是指企業境外投資對象和交易價格的選擇不當導致企業出現損失。境外投資決策直接決定了中央企業投資的成敗與否，但在實際過程中卻會出現不依照決策程序，未進行充分的盡職調查，急于簽訂合同、盲目決策的問題。例如中鋼集團2008年在未進行充分論證的情況下收購澳大利亞中西部礦業公司，未取得對方董事會和管理層的認可，直接從二級市場買入公司股票，取得了控制權，但在隨后的經營中發生巨虧。

6.財務風險。主要是指企業融資渠道不暢、資產負債比例失衡導致的預期目標無法實現，這是客觀存在的風險，境內企業也會存在，境外投資就更無法避免。境外投資企業要增強自身融資能力，從境外獲取資金，不能過分依賴境內母公司的投資，而是要拓展籌資渠道，并加強投資能力，保證自身現金流的充沛，避免流動性風險。

7.整合風險。指企業在并購后的經營過程中，出現管理方式、企業組織架構融合不充分的問題，導致企業目標無法實現。主要有中外管理方式、企業架構的整合，境外企業已有員工與我國派出管理人員的在企業文化、管理理念等方面存在差異等?？鐕召徴鲜遣煌髽I文化和制度的融合，其整合初期，最容易發生兩種文化和制度的交鋒和對抗。

表1??????????導致中央企業境外投資失敗的因素?因素? 案例數量（起）? 占比（%）?政治因素? 29? 51.8?經濟因素? 3? 5.4?法律因素? 9? 16.0?決策因素? 12? 21.4?整合因素? 3? 5.4?合計? 56? 100.0?注:根據審計結果公告整理而來?

根據商務部境外投資統計公報數據，截至2016年底，我國對外非金融類直接投資企業虧損率達到22%。本文選取2003年以來56個投資失敗的典型案例，對其原因進行分析，尋找境外投資的風險點，為以后的對外投資提出警示，為我國中央企業“走出去”和“一帶一路”倡議服務。

（二）存在的問題

2017年6月23日，國家審計署發布了對20家中央企業2015年度財務收支審計結果公告。經統計，共抽查155項境外業務，審計發現，61項形成風險，造成損失384.91億元。詳見表2。

通過對審計結果公告的統計，中央企業境外投資業務主要有以下問題：

1.可行性研究不夠充分?？尚行匝芯繄蟾媸蔷惩馔顿Y決策的主要依據，國際經濟形勢復雜，國內咨詢公司處于發展初期，無法提供高質量的咨詢報告，需要有國際背景的咨詢公司介入。中央企業在開展境外投資時未聘請高水平咨詢公司，草率地進行了可行性研究，甚至都沒有進行可行性研究，導致項目實施過程中出現大量問題。

表2?????????2017年中央企業境外投資審計發現的問題?企業名稱? 問題描述?中國中化集團?因對形勢判斷失誤，4個境外項目累計損失和虧36.21億元；開展境外公司股權收購中，未按規定經評估機構評估，僅依據內部人員評估結果即決策以18.98億元收購該公司50%股權?中國五礦集團?可行性研究不充分，3個項目已計提減值41.71億元?中鐵工總公司?前期調查不充分、內部管理缺失，17個境外項目造成虧損16.29億元?中國華能集團?市場需求下降，境外收購項目虧損103.27億元?中核建設集團?未取得總部的批準，對外投資8.56億元；其中兩項投資并非主業，涉及金額3?000萬元?東風汽車集團?未完成盡職調查，違反合作協議被起訴，造成損失9?041.81萬元?中石油集團?未按規定程序進行集體決策，決定對外實施1個油氣合作項目；境外項目實際投資超出發展改革委批復額度3?637萬美元?中國兵裝集團?境外投資總體效益不佳，17家海外公司中，有5家已停業、7家累計虧損1.38億美元?中投公司?產生損失的項目有6個、產生浮虧的項目有4個，另外有2個面臨風險，在管理方面，部分管理人員失職、未進行深入的盡職調查、缺乏投后評價；在選聘境外管理人員時未按照相關規范、委派的境內管理人員未及時到崗?

2.投資決策制度不完善。境外投資應該授權審批，根據項目金額設定審批權限。審計中發現很多企業存在未經集體決策就對外實施，部分企業內部決策后未上報國資管理部門批準。境外投資中此類問題屢禁不止，其根本原因在于制度建設和責任追究不到位。投資決策制度屬于中央企業境外投資風險防范的第一道屏障，應當及時完善，保證國有資產安全，提高境外投資質量。

3.利用職權進行利益輸送。境外分、子公司由于地域原因，遠離總部監管，項目投資數額大、監管難度高，所以關聯交易、利益輸送問題頻發。境外企業負責人利用手握的資源，選擇親友的企業，在海外經營中進行利益輸送。通常通過與承包商勾結抬高招標價格、提高銷售回扣比例等手段與他人達成聯盟，在其子女的出國留學和就業中獲取好處，收受客戶贈送的禮物。

4.股權管理制度不完善。在20世紀90年代，一些國有企業為了規避境外法律監管，由企業的高管代持股份，以個人名義對外開展投資，個人與單位簽訂公司股份代持協議，有的單位由于沒有簽訂協議，因此出現不少國有資產被個人侵吞的案例。由于歷史留存的疑難問題，境外投資產權關系尚未理順，導致國有資產流失、產權爭執引發風險，與國有資產管理體制改革的要求相悖。

三、開展境外投資業務審計的現實困境

（一）境外投資所在國法律約束

境外投資法律限制主要有兩方面的問題，第一，境內外法律差異較大，對審計人員素質提出更高要求。中央企業在境外經營過程中，一方面要遵守國內的管理制度和法律政策，另一方面還要遵守投資所在國的法律政策。第二，審計署作為我國的行政機關，除非簽署雙邊協議，否則無法在境外行使執法權，缺乏必要的審計程序使得境外審計開展困難。在境內開展審計時可以通過公函的方式向銀行、工商、稅務等部門強制取證，在國外的審計中則無法做到。

（二）政出多門，標準不一

境外投資業務的監管部門主要有國資委、商務部、外管局和審計署等，缺乏協調機制，很難避免出現制度冗雜的現象。由于利益博弈和所處角色的不同，這些監管部門分別按照不同的標準制定部門規章，增加了企業的合規成本，同一領域內多個規章也給審計依據帶來不便。境內企業審計以《中華人民共和國審計法》（2006）和《中華人民共和國企業國有資產法》（2008）為依據，對于境外資產審計，以國資委的 《中央企業境外國有資產管理辦法》（2017）和商務部的《境外投資管理辦法》（2014）等作為主要依據。部分監管標準并不完全相同，缺乏統一的標準，給審計工作帶來較大麻煩。

（三）審計時間和審計程序難以保障

國際上對于社會審計跨國審計有一定限制，要求辦理臨時許可證，政府審計通常則是隨同內部審計人員一起出境。因為因公出國簽證的時限性，境外審計時間短、人員少、任務重，無法提供與境內審計同樣的條件。對政府審計人員來說，境外審計可能存在語言障礙，無法通過溝通、詢問等常用審計方法向境外企業管理人員了解實際經營情況。通過向第三方函證是境內審計的主要方式，通常從銀行、工商、稅務、海關等部門查詢數據。由于涉及政治、宗教和法律制度等問題，境外審計很難查詢銀行流水、債務擔保等信息，缺乏必要的審計程序。

四、對策與建議

（一）出臺《境外投資條例》規范監管職責

我國在中央企業境外投資監管方面，盡管出現了政府公共行政管理服務部門對境外投資管制的逐步放松弱化（如由審批制為備案核準制）、出資人監管加強的趨勢，但還存在一些問題，一是從公共管理體制角度看，依然存在多頭管理、職責不清的現象。雖然相關各部委都有“三定”方案對其職責進行了明確，但在實際操作中，難以分清界限，矛盾依然存在。

整合現有政策和法律法規，為境外投資消除制度障礙。國家要盡快出臺《境外投資條例》，體現政府機構提高境外投資服務便利化的原則，平衡好服務與監管的關系，形成安全、方便、高效、透明的境外投資環境。統一管理標準，明確監管要求。逐步制定與境外投資有關的金融、外匯、保險等行業規章，建立一套完善的境外投資監管體系，規范企業境外投資行為，為中央企業境外投資提供制度保障。

（二）建立境外投資政府審計常態化機制

審計署應盡快出臺 《中央企業境外投資審計實施辦法》，為境外投資業務的政府審計提供制度依據，建立起完善的國有資產監督體系。對“互聯網+”綜合共享審計模式修改完善，建立境外審計常態化機制，2017年對20家中央企業的155項境外業務進行了抽查，在今后的審計中，要利用信息化平臺，擴大審計范圍，將境外國有資產納入審計監督范圍，做到審計全覆蓋。對中央企業形成威懾作用，防止其滋生腐敗，濫用權力，實現免疫系統論中的預防功能。

（三）加快審計署境外投資審計隊伍建設

境外審計的工作資料大部分使用外語，對審計人員的外語水平有較高要求，因此，必須采取多種方式，加強政府審計人員的外語能力培訓，以在進行境外審計業務時消除語言障礙，增強溝通能力、協調能力、交流能力，提高政府審計隊伍的素質。

大數據時代的審計工作離不開數據分析，現有隊伍中精通數據分析的專業審計人員還遠遠不能夠滿足業務需要，應當繼續加強對審計人員的計算機技能的培訓，通過培訓、實戰訓練，培養一批精通外語、計算機操作能力強和業務嫻熟的審計骨干人才，以滿足境外審計的需要，維護政府審計的公信力，對社會審計和內部審計提供指導。

（四）推進境外國有企業混合所有制改革

國企改革一直都是國家經濟領域的重點任務，黨的十九大報告也特別提出，要深化國企改革，重點發展混合所有制經濟，培育一批具有全球競爭力的企業。積極推進中央企業的混合所有制改革，使得中央企業形成合理有效的法人治理結構，形成靈活高效的市場化經營制度，激發企業的創新意識，提升企業的核心競爭力。對于境外企業，引入當地公司進入董事會有著重要意義，可以更好融入當地經濟、社會環境，更好被當地政府和民眾所接受，多元化的股東結構可以增加監督途徑，接受當地政府部門的監督。