城市是高質量發展主戰場

■ 隨著北京、上海總體規劃的修編以及雄安新區規劃綱要的發布，尤其是“雄安質量”上升為國家戰略，城市成為高質量發展的主戰場。對標“雄安質量”，每一個城市管理者都要重新深入思考“建設一個什么樣的城市，怎樣建設城市”這個重大問題，在發展“指揮棒”上加快向全面貫徹落實新發展理念轉變，努力以城市建設的高品質贏得全面發展的高質量。

近者悅，遠者來。中國特色社會主義進入新時代，我國城市也進入從高速發展到高質量發展的戰略轉型期。規劃推動發展，思想理念是首先要解決的根本問題，必須樹立時代之變的大思維，跑好高質量發展的“馬拉松”；必須明確方向、超前謀劃、加快轉型，以高水平規劃引領城市高質量發展，在重塑城鄉關系、優化城市模式、統籌三大空間和強化剛性約束四個方面來一次深刻的城市革命，開啟城市高質量發展新時代。

1 重塑城鄉關系：實現融合發展高質量

全面推動城市高質量發展，需要精準識別經濟社會發展中突出的不平衡、不充分問題，抓重點、補短板、強弱項。長期以來，城鄉二元結構妨礙了城鄉資源平等交換和優化配置，實現由城鄉二元向城鄉融合發展轉變是突破制約我國高質量發展的體制機制障礙的重要著力點。

4月17日，國家發改委“215經濟茶座”正式亮相，第一期聚焦“高質量發展階段如何創新和完善宏觀調控”。

雄安市民服務中心部分項目近日開始試運營，包括無人超市、智慧郵局、共享頭等艙等，是未來雄安締造智慧城市、綠色城市的縮影。

5月9日，廣東、廣西、海南三省區在海口市簽署《2018—2019年推進〈北部灣城市群發展規劃〉實施合作重點工作》協議。

■本刊首席時政觀察員

【本文重要信源】

1.寧吉喆：貫徹新發展理念 推動高質量發展；2.李偉：高質量發展有六大內涵；3.盛朝迅：理解高質量發展的五個維度

實現城鄉融合發展，不是權宜之計，而是戰略之舉。習近平總書記早在2015年就明確指出：“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。”各地要緊緊圍繞“人的城鎮化”這個核心和“高質量發展”這個關鍵，著力破解城鄉分割的二元矛盾，探索走出一條具有地方特色的城鄉融合發展之路。

規劃是統籌推進城鄉融合發展的“綱”，在編制城市總體規劃的過程中，要實現城市規劃向城鄉規劃轉變。加強城鄉統籌，在市域范圍內實行城鄉統一規劃管理，構建和諧共生的城鄉關系，全面推進城鄉一體化發展。針對不同地區不同資源稟賦條件，創新完善現代城鄉體系，制定分區指導、分類推動、分級管控的城鄉一體化發展策略，形成以城帶鄉、城鄉一體、協調發展的新型城鄉關系。多措并舉，全面實現城鄉規劃、城鄉資源配置、城鄉基礎設施、城鄉產業、城鄉公共服務、城鄉社會治理一體化。要高度重視、解決好城市化進程中的“夾生飯”問題，破解城鄉結合部等區域治理難點，促進城鄉結合部地區與城市建設區基礎設施建設的統一規劃、統一建設和統一管理。

城鄉一體化不是城鄉一樣化，農村要有農村的特色，不能簡單復制城市建設形態。要在推動城鄉融合發展的過程中，重新認識發現鄉村價值，抓好鄉村振興。在推動城鄉融合發展的過程中，幫助當地居民完成從鄉村到城市的轉變，完善教育、醫療、社保、住房等相應制度的銜接工作。在現有的城市發展水平下，各地要大膽探索，在農村土地轉換和收益模式、集體產權制度、社會保障等各方面做出新的改革嘗試，這也是實現城鄉融合高質量發展的重點和難點。要把鄉村建設得更像鄉村，在鄉村和城市差異的基礎上實現城鄉功能的互補，城鄉一起邁入高質量發展新時代。

2 優化城市模式：實現區域協同高質量

當前，“攤大餅”發展、“一城獨大”是區域發展不均衡最重要的表現形式。“一城獨大”不僅無法對周邊中小城市產生良性輻射效果，而且很容易產生“虹吸”效應，拉大地區之間的發展差距。而圍繞一個核心不斷向外擴張的“攤大餅”式發展背后，則是城市盲目、無序的擴張狀態。

【決策看點】

●4月27日，武漢長江新城管委會與武漢市國土資源和規劃局組織召開《武漢長江新城總體規劃》全國專家咨詢會。與會專家認為，長江新城總體規劃汲取了前期多家方案的優點，按照對標雄安新區、落實長江經濟帶發展戰略要求，體現了生態優先、綠色發展的理念，展望了未來的美麗藍圖。下一步應圍繞長江新城發展前景，重點加強其在長江經濟帶等區域發展中的戰略定位研究，進一步深化長江新城在山水資源、地域文化、產業創新、基礎設施等方面研究。

【鏈 接】

廣東：城鄉規劃建設體制改革先行先試的排頭兵

2015年4月8日，住房城鄉建設部與廣東省政府簽署《共同推進城鄉規劃建設體制改革試點省建設合作協議》，廣東成為國內首個通過部省合作方式推進城鄉規劃建設體制改革的省份。按照“全面啟動、整體推進、重點突破”的原則，推動住房城鄉建設事業全面深化改革，在城鄉規劃改革、新型城鎮化、綠色建設、住房改革、現代建造、城市治理等六個方面，形成了“四個一”“三個新”“三個綠”“保租管”“三個轉型”“放管服”等一批城鄉規劃建設體制改革經驗，出臺了近100份改革政策文件，創建了65個試點示范，在多個領域成為全國城鄉規劃建設體制改革先行先試的排頭兵。

資料來源：《南方日報》2018年1月17日

城市發展模式是城市規劃的一個重要課題，從世界范圍來看，從單中心、集中式城市結構過渡到多中心、敞開式城市結構是世界大城市發展的普遍趨勢，是轉變城市發展方式的必由之路。提升城市發展質量，必須告別“單中心聚集、攤大餅發展”的發展模式，推動城市發展從規模擴張向精明增長轉變，向“網絡化、多中心、組團式、集約型”空間體系轉變，形成主輔分離、多節點的空間形態。打造“多點開花”的城市模式，實行組團式發展，各組團之間既相對集中、特色鮮明，又緊密聯系、功能互補，使生產、生活、教育、醫療等有機銜接，實現職住均衡。

優化城市發展模式的同時，要打破“一畝三分地”思維定式，挖掘中小城市發展潛力，提高城市集群發展水平和效益，做好“跨、進、拓、控、改、優”六篇大文章，形成高質量、多維度的區域協同發展體系，優化大中小城市協同發展格局。城市規劃要加強融合發展、錯位發展、互利共贏。要按照網絡化布局、智能化管理、一體化服務的要求，構建快速便捷的交通體系。同時，面向區域，合理布局各類空間資源，建立更加有效的區域協同發展新機制，加強跨區域的基礎設施和生態環境共建共享。統籌推進新型城鎮化建設，統籌安排教育、醫療、衛生、體育等功能，統籌布局生態、產業、交通和基礎設施，實行協同規劃、產業聯動，促進城鄉、區域、經濟社會協調發展。

要進一步強化區域協同的發展理念，充分激發各地的比較優勢和發展潛力，加快形成與高質量發展相匹配的區域發展新格局。在“一帶一路”倡議的大背景下，全國各區域經濟、板塊經濟正在強化聯動效應，從珠三角到粵港澳大灣區建設，從長三角到長江經濟帶建設，從環渤海灣到京津冀協同發展，各地要抓住機遇，以一體化思維破解發展不平衡、不充分的重大問題。區域協同作為落實新發展理念的重要方面，體現了高質量發展的重要內生特點。要以“高質量發展”這一理念為指導，設計出符合新發展理念要求的區域協同發展評價機制，構建高質量、多維度的區域協同發展體系，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。

3 統籌三大空間：實現智能綠色高質量

從黨的十八大報告首次提出“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的要求至今，科學布局生產空間、生活空間、生態空間已成為城鄉規劃不可回避的重大課題。城市是一個復雜的巨系統，統籌三大空間意味著要回歸城市的本質。傳承中國傳統營城思想，統籌生產、生活、生態三大空間，建設智能、綠色的現代化城市，是城市高質量發展的重要內涵。

城市發展要把握好生產、生活、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。邁向高質量發展時代，各地應按照后工業化時代的要求，適時調整“三生”空間的組合布局，在城市的規劃、設計與管理等方面要樹立“三生”協調發展理念，適度壓縮生產空間、優化生活空間、擴大生態空間，構建藍綠交織、和諧自然、水城共融的空間格局，這對提高城市品質和精細化管理水平將產生深刻影響。

【決策看點】

●國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎日前撰文稱，“雄安質量”能不能立得住，要用時間來說話。雄安樣板能不能成為樣板，要用實踐證明。同時，雄安實際上是一個時代的標志性符號。雄安所體現的高質量發展的理念、方向、模式，實實在在，既可遠觀，更可近觀、近學。一是雄安新區對時代的順應性可學。二是雄安新區規劃建設中理念的先進性可學。三是雄安新區對于城市規律的尊重態度可學。四是雄安新區的一些改革與創新應用可學。

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構建高質量發展制度環境

國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣認為，當前要消除制約高質量發展的瓶頸，關鍵是深化改革，構建適應高質量發展的制度環境。首先，通過供給側結構性改革，進一步理順政府與市場的關系，真正實現讓市場在資源配置中起決定性作用。其次，要深化宏觀經濟體制改革，建立公平合理的金融財稅制度。第三，按照新發展理念的要求，加快建立適合高質量發展的政府業績評價和考核制度。要深入研究創新、協調、綠色、開放、共享的指標內涵，進一步修改完善五大領域發展指標體系。

資料來源：人民網2018年4月3日

統籌三大空間，要以智能建設為抓手，堅持數字城市與現實城市同步規劃、同步建設，適度超前布局智能基礎設施，全面提升城市基礎設施智慧化水平。打造匯聚城鄉數據和統籌管理運營的智能城市信息管理中樞，推進城市智能治理和公共資源智能化配置。統籌三大空間，要以綠色發展為依托，城市建設充分尊重自然、順應自然、保護自然，在城市組團間和重要生態涵養區建設大型森林斑塊，增強碳匯能力和生物多樣性保護功能。采用先進技術和運營模式，布局建設污水、垃圾處理系統。推進城市修補和生態修復，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

統籌三大空間，要把保護生態環境和保障城市安全放在優先位置，提高資源節約集約利用水平，探索城市在資源環境緊約束下可持續的發展方式，著力推進人與自然和諧共生。在空間維度上，統籌人口分布、經濟布局、環境保護、國土利用、基礎設施等各類涉及空間安排的規劃，統籌空間、規模、產業三大結構，統籌生產、生活、生態三大布局，繪就“一張藍圖”。

4 強化剛性約束：實現人民生活高質量

城市是人民幸福生活的載體。邁向高質量發展時代，高耗能高污染的傳統發展模式難以為繼，與“人民對美好生活的向往”背道而馳，轉變發展理念、變革發展方式刻不容緩。正如習近平總書記所說，“城鎮建設水平，不僅關系居民生活質量，而且也是城市生命力所在。”“要停止那些盲目改造自然的行為，不填埋河湖、濕地、水田，不用水泥裹死原生態河流，避免使城市變成一塊密不透氣的‘水泥板’。”

讓城市發展更有質量，要強化剛性約束。堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，確定開發邊界、人口規模、用地規模和開發強度。建設過程中，堅持生態優先，劃定規劃控制線，并嚴格控制建設用地規模，嚴守生態保護紅線，嚴格保護永久基本農田，嚴控城鎮開發邊界和人口規模。城市發展要有質量，必須尊重城市發展規律，認清城市發展階段和發展狀況，守住人口、土地、環境、安全四條底線，做到人口與用地相匹配，城市規模與資源環境承載能力相適應，不盲目搞城市建設“大躍進”。堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，以資源環境承載能力為硬約束，確定人口規模、用地規模和平原地區開發強度，切實減重、減負，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整，實現各項城市發展目標之間協調統一。衡量城市質量，不僅要看規劃質量、設計質量、建設質量，更要看老百姓的生活質量。要以高質量發展理念為指導，著力解決好城鄉人口在就業、教育、醫療、居住、養老等方面“不平衡不充分”的突出問題，努力實現“用地規模減量、能源消耗減量、大氣排放減量、宜居指數增量”的重大轉變，建設“城市—組團—社區”三級公共服務設施體系，實現基本公共服務均等化，讓百姓盡享美麗生活。

●2016年10月17日至20日，第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會（簡稱“人居三”）討論并通過了指引未來20年城市可持續發展的《新城市議程》。2017年9月，我國常駐聯合國副代表吳海濤大使在第71屆聯大《新城市議程》高級別會議上的發言中提出五條實施路徑即：一是強化城市規劃工作，提高設計水平。二是加強歷史文化保護，塑造特色風貌。三是完善城市公共服務，營造宜居環境。四是推進節能、節水城市建設。五是創新城市治理方式。

【決策看點】

讓城市發展更有質量，要構建空間留白機制。在嚴守底線的同時，各地在城市總體規劃中要探索建立空間留白機制，謀求彈性應對未來城市發展。對規劃的建設用地，要預留重大事件、重大項目的用地地址，加強規劃控制，以應對未來城市發展的不確定性。對事關城市永續發展的重要區域、重要資源，一定要保護好、維護好，不能動；對暫時沒有想清楚、看明白的地方，要堅決留白。通過規劃留白預留稀缺資源和戰略空間，既可以彈性應對未來城市發展的不確定性，也更加符合未來城市創新轉型、內生式發展的趨勢。

高質量發展是目標，各項工作都要由此展開。推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創建和完善制度環境。各級領導干部要以新時代發展要求為統籌統領，敢于擔當、勇于作為，堅持高質量發展、綠色發展這一時代發展主基調，充分汲取中國古人營城的生態都市主義原則，開啟大國營城的新篇章。