改革開放40年中國(guó)糧食價(jià)格調(diào)控的回顧與展望

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心，成都 611130；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，重慶 401120；3.成都大學(xué) 商學(xué)院，成都 610106)

經(jīng)過(guò)40年的改革，中國(guó)取消了非市場(chǎng)化的糧價(jià)管理舊體制，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的新體制，這種轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了糧食領(lǐng)域里六次改革，依次為1978—1984年“保留統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度”的糧價(jià)調(diào)整、1985—1991年糧價(jià)“雙軌制”①、1992—1993年“放開糧食銷售價(jià)格”改革、1994—1997年重回糧價(jià)“雙軌制”、1998—2003年“初步建立市場(chǎng)化糧價(jià)調(diào)控體系”改革、2004至今“完善市場(chǎng)化糧價(jià)調(diào)控新體系”改革。中國(guó)糧食改革并非一帆風(fēng)順，期間出現(xiàn)過(guò)反復(fù)與逆轉(zhuǎn)，然而糧食改革的方向很清晰，即建立市場(chǎng)化的糧食調(diào)控新體系。糧食改革的目標(biāo)很明確：保障國(guó)家糧食安全、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格、平衡各主體(政府、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民)之間的利益關(guān)系。本文基于改革開放后的六次糧食價(jià)格改革，回顧了糧價(jià)政策的大致脈絡(luò)，梳理了糧價(jià)調(diào)控的演變規(guī)律，闡述了當(dāng)前糧價(jià)調(diào)控的新難題與新思路。

一 改革開放以來(lái)中國(guó)糧價(jià)政策的回顧

改革開放前②，為滿足工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，國(guó)家實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，糧食價(jià)格完全由政府制定，糧價(jià)調(diào)控依靠行政指令，高度集中的糧食管理體制對(duì)完成工業(yè)化原始積累、維持城鎮(zhèn)居民低成本生活以及保障國(guó)內(nèi)糧食平穩(wěn)供應(yīng)起了決定性作用，然而，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大鍋飯”體制嚴(yán)重束縛了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，致使糧食產(chǎn)量停滯不前。改革開放后，糧食管理體制改革始終圍繞著處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系展開。根據(jù)政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用的不同，中國(guó)糧食價(jià)格調(diào)控經(jīng)歷了六個(gè)階段。

(一)“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度微調(diào)階段(1978—1984)

1978—1984年，我國(guó)在糧食領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，在維持統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷基礎(chǔ)上，提高糧食收購(gòu)價(jià)格。1979年國(guó)家規(guī)定從當(dāng)年夏糧上市起糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格提高20%，超購(gòu)價(jià)按照新統(tǒng)購(gòu)價(jià)再加價(jià)50%③。價(jià)格調(diào)整后，全國(guó)六種糧食平均價(jià)④從10.64元增加到12.68元，增幅為20.86%[1]97。同時(shí)，國(guó)家三次縮減農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)范圍，到1984年底，統(tǒng)派購(gòu)品種從1980年的183種減少38種[2]207。除此之外，國(guó)家還放開了糧食集貿(mào)市場(chǎng)，邁出了市場(chǎng)化改革的第一步。1984年，中國(guó)集市數(shù)量56500個(gè)，比1978年(33302個(gè))增長(zhǎng)69.66%；1984年，糧油類集市貿(mào)易成交額45.60億元，比1978年(20.08億元)增長(zhǎng)127.09%[3]477。

建國(guó)以來(lái)的長(zhǎng)期低糧價(jià)政策導(dǎo)致農(nóng)民收入低下，改革開放初期糧價(jià)調(diào)整的主要目的是增加農(nóng)民收入。1977年,中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入117.1元，只比1965年(107.2元)增長(zhǎng)9.24%[4]22，糧價(jià)調(diào)整取得了良好的政策效果。首先，改變了糧食緊缺的局面。1978年,中國(guó)糧食總產(chǎn)量為30476.5萬(wàn)噸，1984年增長(zhǎng)到40730.5萬(wàn)噸，凈增加10254萬(wàn)噸[5]255-258，解決了糧食緊缺問(wèn)題。其次，大幅提高了農(nóng)民收入。1984年，中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到355.3元，比1978年(133.6元)增長(zhǎng)165.94%。

1979年糧價(jià)調(diào)整，在中國(guó)糧改史上具有重要意義。它緩和了政府與農(nóng)民緊張的關(guān)系，終結(jié)了長(zhǎng)期形成的廉價(jià)糧食政策，再加上農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，極大地刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。此次改革保持了社會(huì)穩(wěn)定，在提高糧食收購(gòu)價(jià)格時(shí)維持銷售價(jià)格不變，城鎮(zhèn)居民生活未受到影響，購(gòu)銷虧空由政府承擔(dān)。提高糧食收購(gòu)價(jià)格、縮小統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)范圍、放寬糧食集貿(mào)市場(chǎng)等政策都觸及到原有的糧價(jià)管理制度，雖然糧價(jià)仍由政府制定，但開啟了“糧價(jià)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的改革之路。

(二)糧價(jià)“雙軌制”階段(1985—1991)

在糧食提價(jià)政策和土地承包制雙重激勵(lì)下，糧食連年豐收，這為改革糧食統(tǒng)購(gòu)制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。倉(cāng)容危機(jī)和財(cái)政負(fù)擔(dān)重引發(fā)了1985年的糧食改革。1983—1984年出現(xiàn)全國(guó)性“賣糧難”問(wèn)題。1984年，糧食露天存放量超過(guò)300億公斤以上，形成“收不起、存不下、調(diào)不走、銷不掉”的困局[4]46。同時(shí)，超購(gòu)加價(jià)政策以及糧食購(gòu)銷差價(jià)補(bǔ)貼，使國(guó)家背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。1984年，國(guó)家財(cái)政用于糧食超購(gòu)的補(bǔ)貼達(dá)到129.88億元[7]454，用于“購(gòu)銷價(jià)格倒掛”⑤的糧油副食品補(bǔ)貼達(dá)到321億元，占當(dāng)年政府預(yù)算支出的21%[8]83。為扭轉(zhuǎn)上述局面，1985年1月，中國(guó)中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，提出取消統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)，改為合同訂購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)⑥。經(jīng)過(guò)1985年的糧食改革，統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度被廢止(統(tǒng)銷制度仍保留)，自由合同訂購(gòu)取代了國(guó)家強(qiáng)制性收購(gòu)，從而形成了兩種糧食價(jià)格，即合同訂購(gòu)的糧價(jià)由政府制定、合同訂購(gòu)?fù)獾募Z價(jià)由市場(chǎng)決定，中國(guó)糧價(jià)進(jìn)入了計(jì)劃與市場(chǎng)并存的“雙軌制”時(shí)期。

實(shí)行糧價(jià)“雙軌制”是中國(guó)糧價(jià)調(diào)控的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國(guó)家承認(rèn)了自由交易的合法性，并賦予市場(chǎng)調(diào)節(jié)更大的空間，形成了政府與市場(chǎng)的雙重調(diào)控機(jī)制。然而合同訂購(gòu)執(zhí)行不到一年便出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，主要是因?yàn)榧Z食收購(gòu)價(jià)格下降而導(dǎo)致的1985年糧食大幅減產(chǎn)⑦。為控制糧源、保障供給以及穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)家賦予合同訂購(gòu)“國(guó)家任務(wù)”性質(zhì)，并封鎖糧食市場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制收購(gòu)。合同訂購(gòu)性質(zhì)的改變，標(biāo)志著糧改折回到“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”政策原點(diǎn)，也意味著糧價(jià)進(jìn)入“虛位雙軌制”時(shí)期(計(jì)劃有效運(yùn)行、市場(chǎng)無(wú)效運(yùn)行)，中國(guó)糧價(jià)市場(chǎng)化改革出現(xiàn)第一次反復(fù)。

(三)“全面放開糧食銷售價(jià)格”改革階段(1992—1993)

在充分借鑒改革試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家決定改革糧食統(tǒng)銷制度，主要思路是提高糧食銷售價(jià)格，逐步實(shí)現(xiàn)糧食購(gòu)銷同價(jià)。為減少改革阻力，提價(jià)分兩次進(jìn)行，同時(shí)向城鎮(zhèn)居民發(fā)放糧食補(bǔ)貼。1991年5月、1992年4月完成兩次提價(jià)(提價(jià)幅度分別高達(dá)67%、43%⑧)，實(shí)現(xiàn)了糧食購(gòu)銷同價(jià)。隨后國(guó)家放開了糧食價(jià)格，但保留了糧食訂購(gòu)數(shù)量⑨。截止1993年底，除了云南、甘肅境內(nèi)25個(gè)縣以外，中國(guó)98%以上的縣市放開了糧食購(gòu)銷以及價(jià)格[9]。這標(biāo)志著中國(guó)取消了長(zhǎng)達(dá)40年的統(tǒng)銷制度，國(guó)家開始探索市場(chǎng)化的糧食銷售價(jià)格，同時(shí)也意味著糧價(jià)進(jìn)入暫時(shí)的完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的狀態(tài)。

然而遺憾的是，這次改革并未持續(xù)下去。主要是由于價(jià)格機(jī)制不完善、糧價(jià)調(diào)控體系未形成，難以穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格。1993年，全國(guó)糧價(jià)暴漲，迅速引發(fā)1994年通貨膨脹。1994年，全國(guó)三種糧食平均收購(gòu)價(jià)格為每50公斤59.44元，比1992年(28.43元)上漲109.07%，遠(yuǎn)超中國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(1994年比1993年上漲24.1%)以及全國(guó)商品零售價(jià)格指數(shù)(1994年比1993年上漲21.7%)的上漲幅度⑩。為平抑物價(jià)和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，國(guó)家掛牌限價(jià)、拋售糧食儲(chǔ)備、強(qiáng)制壓低糧價(jià)，糧食市場(chǎng)再次由國(guó)家控制，糧價(jià)市場(chǎng)化改革出現(xiàn)第二次反復(fù)。

(四)重回糧價(jià)“雙軌制”階段(1994—1997)

1994年，國(guó)家強(qiáng)制壓低糧價(jià)造成糧食減產(chǎn)，原定的“保量放價(jià)”政策被擱淺，糧食市場(chǎng)化改革被迫中斷，糧食收購(gòu)恢復(fù)了政府管控。為保障糧食供給，國(guó)家下達(dá)了5000萬(wàn)噸訂購(gòu)任務(wù)，并增加4000萬(wàn)噸議購(gòu)指標(biāo)，部分地區(qū)為完成收購(gòu)任務(wù)而強(qiáng)制封鎖糧食市場(chǎng)。除此之外，國(guó)家還強(qiáng)化了糧食部門對(duì)流通領(lǐng)域的干預(yù)，要求糧食部門必須掌握社會(huì)商品糧源的70%—80%(9000萬(wàn)噸)[10-11]。新一輪的調(diào)控政策意味著重回糧價(jià)“雙軌制”，糧價(jià)市場(chǎng)化改革回到原點(diǎn)。1995年，國(guó)家實(shí)行“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將糧食區(qū)域供求平衡作為政治任務(wù)。為解決農(nóng)民“賣糧難”問(wèn)題，1997年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)議購(gòu)糧的通知》，要求堅(jiān)決做到按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧。1994—1997年，中國(guó)糧食市場(chǎng)最鮮明的特征是以政府管制和行政干預(yù)為主，糧食市場(chǎng)化調(diào)節(jié)作用被弱化。

(五)初步建立市場(chǎng)化糧價(jià)調(diào)控體系階段(1998—2003)

糧食過(guò)剩以及糧企虧損是引發(fā)新一輪糧改的主要原因。1996-1997年，中國(guó)出現(xiàn)糧食過(guò)剩，農(nóng)民再次遭遇“賣糧難”問(wèn)題，同時(shí)國(guó)有糧企巨額虧損，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。1992年4月1日到1998年5月31日，中國(guó)糧食系統(tǒng)虧損掛賬1200多億元(平均每天虧損1個(gè)億)[11-12]。為解決上述問(wèn)題，1998年啟動(dòng)了“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”為核心的糧食改革，為全面放開糧價(jià)鋪平了道路，標(biāo)志著“市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，計(jì)劃調(diào)節(jié)為輔”新模式的開啟。2001年，中國(guó)加入WTO，為適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，中國(guó)降低了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，并對(duì)玉米、小麥、稻谷設(shè)置了進(jìn)口配額，表明中國(guó)開始有條件接軌國(guó)際市場(chǎng)，并將進(jìn)出口作為糧價(jià)調(diào)控的新手段。2001年7月，國(guó)家提出“放開銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長(zhǎng)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控”的糧改新思路，進(jìn)一步深化和全面放開糧價(jià)改革。截止2003年6月，已有16個(gè)省(市、區(qū))完全放開了糧食價(jià)格，中國(guó)初步建立了市場(chǎng)化的糧價(jià)調(diào)控新體系。

(六)完善市場(chǎng)化糧價(jià)調(diào)控新體系階段(2004年至今)

2004年以后，國(guó)家糧價(jià)調(diào)控體系出現(xiàn)了新變化，表現(xiàn)為國(guó)家宏觀調(diào)控下的糧價(jià)管理新機(jī)制，逐步形成了以“最低收購(gòu)價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策、政策性糧食競(jìng)價(jià)銷售、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)政策、糧食補(bǔ)貼政策”為核心的糧價(jià)調(diào)控新體系。在新體系下，糧價(jià)主要由市場(chǎng)決定。國(guó)家采取糧價(jià)區(qū)間干預(yù)政策，當(dāng)糧價(jià)超出合理區(qū)間時(shí)，國(guó)家動(dòng)用糧食儲(chǔ)備抑制糧價(jià)上漲；當(dāng)糧價(jià)低于合理區(qū)間時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)格托住糧價(jià)。隨著糧價(jià)調(diào)控政策的完善，糧價(jià)調(diào)控效果逐漸顯現(xiàn)。例如，2006年下半年至2008年，國(guó)際糧價(jià)大幅上漲，中國(guó)運(yùn)用糧價(jià)調(diào)控組合政策，成功化解了糧價(jià)危機(jī)，穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，中國(guó)建立了市場(chǎng)化的糧價(jià)調(diào)控新體系。

二 改革開放以來(lái)中國(guó)糧價(jià)調(diào)控的演變規(guī)律

中國(guó)糧價(jià)調(diào)控政策是隨著糧食供求關(guān)系、糧食改革目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程動(dòng)態(tài)調(diào)整的，其演變規(guī)律主要沿著四條線索展開。

第一，糧價(jià)調(diào)控政策的選擇與演變路徑始終沿著市場(chǎng)化的大方向推進(jìn)，同時(shí)還與經(jīng)濟(jì)體制改革的制度安排相適應(yīng)，堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向以及契合經(jīng)濟(jì)體制改革要求的糧價(jià)調(diào)控政策是解決好糧食問(wèn)題的關(guān)鍵。

回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，糧價(jià)調(diào)控政策在特定階段出現(xiàn)過(guò)反復(fù)與逆轉(zhuǎn)，然而市場(chǎng)化改革的根本方向從未動(dòng)搖。上述論斷主要有兩點(diǎn)依據(jù)：其一，從結(jié)果看，經(jīng)過(guò)數(shù)次漸進(jìn)性改革，形成了市場(chǎng)化的糧食價(jià)格，建立了市場(chǎng)化的糧價(jià)調(diào)控新體系，并且當(dāng)前糧價(jià)改革依然沿著市場(chǎng)化方向進(jìn)一步深化；其二，從過(guò)程看，糧價(jià)市場(chǎng)化改革步伐從未真正停止，歷史上改革進(jìn)程出現(xiàn)過(guò)反復(fù)，然而擺脫糧食困局后，國(guó)家又啟動(dòng)了更深層次的糧價(jià)市場(chǎng)化改革。例如，1985年，糧食短缺和農(nóng)民收入問(wèn)題初步解決后，國(guó)家啟動(dòng)了“改統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)為合同訂購(gòu)”的糧價(jià)市場(chǎng)化改革；在穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、平抑物價(jià)后，1998年國(guó)家啟動(dòng)了“全面放開糧食價(jià)格”的市場(chǎng)化改革。同時(shí)，糧價(jià)調(diào)控政策的選擇與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)聯(lián)，糧價(jià)市場(chǎng)化改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革大環(huán)境中推進(jìn)的。理論上，經(jīng)濟(jì)體制改革主導(dǎo)和決定糧價(jià)市場(chǎng)化改革。十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是價(jià)格機(jī)制改革，1985年的糧價(jià)改革契合了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，1998年的糧價(jià)改革符合1992年國(guó)家提出的“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的要求。

第二，糧價(jià)調(diào)控思路遵循從“國(guó)家強(qiáng)制干預(yù)”到“國(guó)家干預(yù)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”再到“市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、國(guó)家干預(yù)為輔”的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變過(guò)程，且在任何一個(gè)改革時(shí)期國(guó)家干預(yù)始終存在，成為提高國(guó)家糧價(jià)調(diào)控能力的重要保障。

改革開放初期，國(guó)家強(qiáng)制干預(yù)是糧價(jià)調(diào)控的唯一模式，這契合了當(dāng)時(shí)的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度。在“糧食市場(chǎng)未放開、糧價(jià)調(diào)控方式缺乏、糧食供求緊張”的情況下，國(guó)家強(qiáng)行干預(yù)具有合理性，既保障了糧食有效供給，又穩(wěn)定了糧食價(jià)格。經(jīng)過(guò)1985年的糧改，糧價(jià)調(diào)控思路過(guò)渡到“國(guó)家干預(yù)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，糧價(jià)由政府與市場(chǎng)共同決定，訂購(gòu)議購(gòu)糧食價(jià)格由政府決定、其余糧食價(jià)格由市場(chǎng)決定。由于訂購(gòu)議購(gòu)的糧價(jià)具有引領(lǐng)作用，因此市場(chǎng)化糧價(jià)調(diào)控只是作為補(bǔ)充。1998年糧改后，糧價(jià)調(diào)控思路轉(zhuǎn)為“市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，國(guó)家干預(yù)為輔”。1998—2003年，弱化國(guó)家干預(yù)的改革取得實(shí)質(zhì)性突破，銷區(qū)糧食價(jià)格完全放開，市場(chǎng)調(diào)節(jié)成為糧價(jià)調(diào)控的主要模式。2004年以后，糧價(jià)主要由市場(chǎng)決定，國(guó)家干預(yù)降至次要地位，只有出現(xiàn)糧食危機(jī)時(shí)，國(guó)家才強(qiáng)行干預(yù)市場(chǎng)。

第三，糧價(jià)調(diào)控手段從“單一型”向“復(fù)合型”轉(zhuǎn)變，多元化的糧價(jià)調(diào)控方式對(duì)穩(wěn)定糧食價(jià)格至關(guān)重要。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，糧價(jià)調(diào)控手段單一，主要依靠行政指令。隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，糧價(jià)調(diào)控方式趨于多元化(見(jiàn)表1)。1985年以后，糧價(jià)調(diào)控方式發(fā)生重大變化，專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備以及國(guó)家糧食批發(fā)市場(chǎng)相繼建立，標(biāo)志著糧食吞吐和糧食競(jìng)價(jià)交易成為糧價(jià)調(diào)控的重要手段。2000年以后，隨著糧食市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，逐步形成了以“糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策、政策性糧食競(jìng)價(jià)銷售政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)政策、國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策”為核心的“復(fù)合型”糧價(jià)調(diào)控方式，成為國(guó)家穩(wěn)定糧食價(jià)格的制度保障。

表1.1978年以來(lái)中國(guó)糧價(jià)調(diào)控方式的變化

第四，糧價(jià)調(diào)控是為了協(xié)調(diào)和平衡社會(huì)不同群體之間的利益關(guān)系，期望在國(guó)家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民之間形成一種穩(wěn)定、可靠、良好的利益分配關(guān)系。

糧食價(jià)格是國(guó)家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的利益交集點(diǎn)，歷次糧改都要考慮平衡三者之間的利益關(guān)系。對(duì)于國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系，糧價(jià)調(diào)控呈現(xiàn)出“向農(nóng)民索取剩余”到“與農(nóng)民公平交易”再到“財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民”的變化軌跡。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，為完成工業(yè)原始積累，國(guó)家實(shí)行低糧價(jià)政策，向農(nóng)民索取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貢獻(xiàn)者。改革開放初期，面對(duì)嚴(yán)峻的糧食形勢(shì)，為刺激糧食生產(chǎn)，國(guó)家提高糧食價(jià)格，主動(dòng)讓利給農(nóng)民，承擔(dān)了糧食改革成本，與農(nóng)民形成了公平的交易關(guān)系。1998年糧改后，中國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，一系列惠農(nóng)政策出臺(tái)，國(guó)家與農(nóng)民形成了新型的支持與補(bǔ)貼關(guān)系。對(duì)于國(guó)家和城鎮(zhèn)居民的關(guān)系，糧價(jià)調(diào)控更加注重社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家主動(dòng)承擔(dān)糧改成本，減少了改革阻力。例如，國(guó)家改革統(tǒng)購(gòu)制度、提高糧食收購(gòu)價(jià)格時(shí)，并未提高糧食銷售價(jià)格，購(gòu)銷差價(jià)由國(guó)家承擔(dān)；國(guó)家改革統(tǒng)銷制度時(shí)，提高糧食銷售價(jià)格分步驟實(shí)施，并對(duì)城鎮(zhèn)居民給予生活補(bǔ)貼，后來(lái)數(shù)次糧改均沿用這種思路，維持了社會(huì)穩(wěn)定。因此，調(diào)控糧價(jià)時(shí)，能否處理好國(guó)家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的利益關(guān)系，決定了糧改的成敗。改革經(jīng)驗(yàn)表明，保障農(nóng)民收益是確保糧食供給的基礎(chǔ)；避免由糧價(jià)上漲引起物價(jià)水平大幅上漲，是減少改革阻力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要措施。

三 中國(guó)當(dāng)前糧價(jià)調(diào)控面臨的新難題

當(dāng)前，中國(guó)糧價(jià)調(diào)控面臨的新難題表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)成本“地板”抬升以及糧食價(jià)格“天花板”壓頂，糧價(jià)調(diào)控可操作的價(jià)格區(qū)間越來(lái)越小。種糧成本過(guò)高，造成農(nóng)民種糧收益下降。同時(shí)，國(guó)內(nèi)糧價(jià)大幅上漲，與國(guó)際市場(chǎng)形成價(jià)差，導(dǎo)致大量糧食進(jìn)口，沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)世界糧食貿(mào)易依存度越來(lái)越大，使我國(guó)糧食安全面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜[13]。

(一)種糧成本過(guò)高，造成農(nóng)民種糧收益下降

國(guó)家發(fā)改委公布的全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示：2001—2005年三種糧食每畝平均總成本383.70元，2006—2010年達(dá)到552.29元，2011—2016年迅猛增長(zhǎng)到1001元，是2001—2005年的2.6倍(見(jiàn)表2)。糧食總成本增加主要是由土地成本、人工成本、物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用增加引起的。土地成本方面，2001—2005年為52.48元，2006—2010年達(dá)到99.48元，2011—2016年增加到190.21元，比2001—2005年增長(zhǎng)262.44%。人工成本方面，2001—2005年為137.86元，2006—2010年達(dá)到180.35元，2011—2016年增加到403.41元，比2001—2005年增長(zhǎng)192.62%。物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用方面，2001—2005年為184.36元，2006—2010達(dá)到272.46元，2011—2016年增加到407.38元，比2001—2005年增長(zhǎng)120.97%。

表2.2001—2016年三種糧食平均成本收益情況 單位：元/畝

注：三種糧食是指稻谷、小麥、玉米；總成本=生產(chǎn)成本+土地成本，生產(chǎn)成本=物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用+人工成本，成本分類參照《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》；數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司2002-2017年《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

糧食生產(chǎn)成本過(guò)高影響到農(nóng)民種糧收益。2001—2005年三種糧食每畝平均凈利潤(rùn)79.52元，2006—2010年增長(zhǎng)到189.21元。但值得注意的是，2011—2016年三種糧食每畝平均凈利潤(rùn)出現(xiàn)大幅下降，減少到92.69元，比2006—2010年下降51.01%。在種糧收益下降的背景下，為保障糧食供求平衡，提高糧食價(jià)格是常規(guī)的政策選擇，然而當(dāng)前中國(guó)糧價(jià)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)，以提價(jià)政策為核心的調(diào)控思路面臨很大挑戰(zhàn)。

(二)國(guó)內(nèi)糧價(jià)大幅上漲，進(jìn)口糧食沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

2004年以來(lái)，國(guó)家不斷提高糧食收購(gòu)價(jià)格。2018年稻谷最低收購(gòu)價(jià)格比2005年上漲73.10%，2018年小麥最低收購(gòu)價(jià)格比2006年上漲64.29%，2015年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格比2008年上漲33.33%。在國(guó)際糧價(jià)平穩(wěn)背景下，國(guó)內(nèi)糧價(jià)大幅上漲，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛引發(fā)糧食大量進(jìn)口。例如，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施后，收儲(chǔ)價(jià)格大幅上漲，國(guó)內(nèi)飼料企業(yè)使用進(jìn)口的高粱、大麥、DDGS等原料替代國(guó)內(nèi)玉米，玉米消費(fèi)市場(chǎng)受到?jīng)_擊。2012年，中國(guó)糧食(玉米、小麥、大豆、高粱、大麥、稻谷和大米)進(jìn)口7227.06萬(wàn)噸，此后基本保持逐年增長(zhǎng)(只有2016年略有下滑)，2017年中國(guó)糧食進(jìn)口量高達(dá)12074.68萬(wàn)噸，比2012年增長(zhǎng)67.08%(見(jiàn)表3)。如果繼續(xù)上調(diào)糧食價(jià)格，必然加重進(jìn)口糧食對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊[14]。

表3.2012—2017年中國(guó)不同品種糧食進(jìn)口量 單位：萬(wàn)噸

資料來(lái)源：根據(jù)中華人民共和國(guó)海關(guān)總署公開數(shù)據(jù)整理，http://www.customs.gov.cn。

中國(guó)當(dāng)前糧價(jià)調(diào)控陷入兩難境地。糧價(jià)向上調(diào)控能夠保障農(nóng)民種糧收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，但會(huì)加劇進(jìn)口糧食對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，不利于國(guó)內(nèi)糧食(玉米)去庫(kù)存；糧價(jià)向下調(diào)控能緩解進(jìn)口糧食對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，有利于國(guó)內(nèi)糧食(玉米)去庫(kù)存，但無(wú)法保障農(nóng)民種糧收益以及糧食的穩(wěn)產(chǎn)或者增產(chǎn)。

四 糧價(jià)調(diào)控新思路的展望

針對(duì)當(dāng)前糧價(jià)調(diào)控面臨的新難題，歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，同時(shí)，還要以新的視角去思考糧價(jià)調(diào)控政策。

(一)堅(jiān)持深化糧價(jià)市場(chǎng)化改革。縱觀糧食改革歷程，糧價(jià)市場(chǎng)化改革是解決糧食危機(jī)的有效途徑。中國(guó)是WTO成員國(guó)，糧價(jià)市場(chǎng)化改革也是參與國(guó)際貿(mào)易的內(nèi)在要求。針對(duì)中國(guó)糧價(jià)過(guò)高的問(wèn)題，應(yīng)該以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)引導(dǎo)糧價(jià)向下調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，緩解糧食大量進(jìn)口帶來(lái)的壓力。在糧價(jià)調(diào)整過(guò)程中，需把握好調(diào)價(jià)幅度，綜合考慮糧食生產(chǎn)成本以及國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)，確定合理的調(diào)價(jià)區(qū)間。

(二)保障農(nóng)民種糧收益。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民種糧收益與糧食產(chǎn)量高度相關(guān)。如果執(zhí)行糧價(jià)下調(diào)政策，必然影響到農(nóng)民種糧收益。為保障糧食有效供給，應(yīng)對(duì)農(nóng)民實(shí)行專項(xiàng)糧食補(bǔ)貼政策，參照糧價(jià)下調(diào)幅度和農(nóng)民損失確定補(bǔ)貼金額，并保障糧食補(bǔ)貼真正用于支持糧食生產(chǎn)。同時(shí)還應(yīng)補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)大量進(jìn)口的糧食品種，例如大豆、高粱、大麥等，增強(qiáng)這些品種的自給能力。

(三)強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)作為補(bǔ)充手段的重要性。堅(jiān)持糧價(jià)市場(chǎng)化改革方向，并非等同于糧價(jià)完全市場(chǎng)化。糧食是特殊的商品，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，完全市場(chǎng)化不符合中國(guó)國(guó)情。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，國(guó)家適度干預(yù)具有政策上的合理性，這為解決糧食市場(chǎng)失靈提供了選擇。在糧食改革過(guò)程中，出現(xiàn)糧食危機(jī)時(shí)，國(guó)家干預(yù)起著舉足輕重的作用。例如，1986年政府“買糧難”、1994年糧價(jià)暴漲，國(guó)家毅然進(jìn)行干預(yù)，穩(wěn)定了糧食市場(chǎng)。

(四)充分利用多元化調(diào)控方式調(diào)控糧食價(jià)格。除利用國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)政策外，針對(duì)當(dāng)前進(jìn)口糧食帶來(lái)的壓力，重點(diǎn)發(fā)揮進(jìn)出口政策對(duì)糧價(jià)的調(diào)控作用。應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)供需形勢(shì)，在符合WTO框架下采用配額制度、進(jìn)口檢驗(yàn)檢測(cè)措施調(diào)節(jié)糧食的進(jìn)口數(shù)量，以達(dá)到調(diào)控國(guó)內(nèi)糧價(jià)的目的。重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)口的高粱、大麥對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響，適時(shí)啟動(dòng)“反傾銷、反補(bǔ)貼”調(diào)查，緩解高粱、大麥大量進(jìn)口帶來(lái)的壓力。

注釋：

①糧價(jià)“雙軌制”是指糧食價(jià)格的形成有兩種形式，即合同訂購(gòu)的糧食價(jià)格由國(guó)家計(jì)劃制定、其余部分由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。

②改革開放前在本文指1956年(國(guó)家基本完成對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造)到改革開放前夕。

③1979年9月28日中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決議》，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008—04/10/content_14814063.htm。

④六種糧食平均價(jià)是指稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆、小麥每50公斤加權(quán)平均統(tǒng)購(gòu)價(jià)。

⑤由于糧食收購(gòu)價(jià)格大幅提高，而城市糧食銷售價(jià)格基本保持不變，造成糧食收購(gòu)價(jià)格高于糧食銷售價(jià)格的局面，當(dāng)時(shí)這部分價(jià)差以及糧食經(jīng)營(yíng)部門產(chǎn)生的費(fèi)用由政府補(bǔ)足。1984年,四種貿(mào)易糧統(tǒng)購(gòu)超購(gòu)價(jià)格(以銷售量為權(quán)重)為每50公斤21.67元，銷售價(jià)為每50公斤12.98元，購(gòu)銷價(jià)格倒掛8.69元。詳見(jiàn)：中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)《中國(guó)糧食改革開放三十年》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第359頁(yè)。

⑥1985年1月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，提出將統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)改為合同訂購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)，由商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農(nóng)民協(xié)商簽訂定購(gòu)合同，定購(gòu)的糧食國(guó)家確定按“倒三七”比例計(jì)價(jià)(即三成按原統(tǒng)購(gòu)價(jià)，七成按原超購(gòu)價(jià))，定購(gòu)以外的糧食可以自由上市。如果市場(chǎng)糧價(jià)低于原統(tǒng)購(gòu)價(jià)，國(guó)家仍按原統(tǒng)購(gòu)價(jià)敞開收購(gòu)，保護(hù)農(nóng)民的利益。同時(shí)該文件還對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通進(jìn)行了改革，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品不再受原來(lái)經(jīng)營(yíng)分工的限制，實(shí)行多渠道直線流通，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、加工、消費(fèi)單位都可以直接與農(nóng)民簽訂收購(gòu)合同，農(nóng)民也可以通過(guò)合作組織或建立生產(chǎn)者協(xié)會(huì)，主動(dòng)與有關(guān)單位協(xié)商簽訂銷售合同，任何單位都不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃。除此之外，為緩解糧食過(guò)剩帶來(lái)的庫(kù)存壓力，國(guó)家要求在山區(qū)25度以上的坡耕地要有計(jì)劃有步驟地退耕還林還牧，該項(xiàng)政策成為1985年糧食減產(chǎn)的重要原因之一。

⑦1985年，中國(guó)糧食產(chǎn)量37910.8萬(wàn)噸，比1984年減產(chǎn)2819.7萬(wàn)噸，減產(chǎn)幅度6.92%。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司《改革開放三十年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2009年版，第17-20頁(yè)。

⑧1991年5月，國(guó)家將城鎮(zhèn)居民口糧銷售價(jià)格每50公斤提價(jià)10元，提價(jià)幅度67%；1992年4月，國(guó)家再次提高糧食銷售價(jià)格，提價(jià)幅度43%。參見(jiàn)：羅丹、陳潔《新常態(tài)時(shí)期的糧食安全戰(zhàn)略》，上海遠(yuǎn)東出版社2016年版，第584頁(yè)。

⑨這就是所謂的“保量放價(jià)”政策，即保留訂購(gòu)數(shù)量、收購(gòu)價(jià)格隨行就市。

⑩三種糧食平均收購(gòu)價(jià)、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、商品零售價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)均來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司《歷史的跨越—農(nóng)村改革開放30年》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2008年版，第417-418頁(yè)。