強疆固邊與西藏邊境城鎮體系建設

(四川大學a.城市研究所,b.歷史文化學院,成都610064)

邊境地區對于每一個國家而言都至關重要，對于中國這樣的大國來說更是如此。有研究者認為：“邊境地區地處我國對外開放的前沿，是確保國家安全和生態安全的重要屏障，對于經濟發展、邊疆穩定、民族團結、周邊安寧意義重大”[1]。強疆固邊，乃國之大事。強疆固邊的方略和措施在不同時代和不同國家有所不同，但無論是古代還是當下，無論是中國還是外國，強疆固邊都離不開邊境城鎮的發展與支撐。在中國數千年的發展歷程中，歷代中央政府都十分重視對邊境地區的開發建設，屯兵筑城則是從先秦時期一直到當代的一項重要國防舉措，尤其在北部和西北部邊境地區，屯兵筑城發揮了重要的國防保障作用。西藏位于“世界屋脊”，作為中國西南內陸邊疆的重要區域，有著特殊而重要的戰略地位[2]。西藏有4500多公里的邊境線，邊境地區總面積達34.35萬平方公里，但城鎮總數少、規模小、功能不全、區域聚集力和輻射力薄弱，對于強疆固邊的支撐作用較微。西藏與印度等國接壤，其邊境線未正式劃定，長期存在若干爭議。在當今風云變幻莫測的國際環境背景下，加強西藏邊境城鎮體系建設，已經不僅是西藏的地方問題，而是關系到中國的國家整體安全，也關乎西藏的整體發展和南亞和平，其必要性、迫切性和戰略性不言而喻。目前，學術界對西藏邊境城鎮的研究較為薄弱，CNKI數據庫有關西藏邊境地區研究的文章較少，且多從政治、邊貿、旅游、扶貧等視角進行研究，較少論及西藏邊境城鎮體系建設，更無從國家戰略層面來思考西藏邊境城鎮體系建設的文章發表。故本文試就此進行探討，以求教于方家。

一 西藏邊境城鎮的歷史與現狀

西藏邊境城鎮文明興起甚早。據記載，古象雄王國的都城位于“岡底斯山西面一天路程之外”[3]，岡底斯山被西藏人視為主神所居之地，吸引著西藏及中亞、南亞的朝圣者，故其周圍出現了一批因宗教朝拜和民間貿易而興起的固定場所，成為西藏邊境城鎮的雛形。吐蕃政權時期，西藏邊境地區與“南方門地、印度進行大米、糜子等糧果貿易，同西方波斯、尼泊爾、拉達克開展吐蕃織氆氌不可或缺的顏料草、紫梗貿易”[4]93，吐蕃政府為此專設“商官”，以加強對外貿易的管理。17世紀初，隨著邊貿的進一步活躍，西藏邊境興起了一批包括甲崗、普蘭、吉隆、聶拉木、錯那、定結、帕里等在內的著名邊貿市場，這些市場逐漸固定化并發展為重要的邊境城鎮。清以后，強疆固邊成為這些城鎮的重要功能，“不再是單純的自由貿易通道，而是國與國間的軍事前沿”[5]。但是，由于西藏邊境地域遼闊，邊境城鎮十分稀疏，中央政府無力對西藏采取如同在新疆一樣的屯兵筑城等國防舉措，造成西藏邊境空虛、國防薄弱的危局，以致乾隆年間廓爾喀(今尼泊爾)兩次入侵時西藏邊境城鎮都未能發揮御敵的重要作用。晚清西藏部分邊境城鎮開埠通商，亞東、江孜、噶大克等邊貿城市隨之興起，“西藏城市逐步發展為與周邊國家各種交流的紐帶”[6]59。西藏和平解放以前，邊境城鎮雖有較穩定的發展，但僅限于亞東、江孜、噶大克等幾個重要邊境口岸，其發展規模和速度均十分有限，其強疆固邊的能力也十分薄弱[7]。

1959年西藏民主改革以來，黨中央、中央政府與西藏地方黨委、政府高度重視西藏邊境地區的發展，并采取了一系列重要舉措來推動邊境地區的發展。改革開放以后，西藏邊境地區呈現出前所未有的發展勢頭。1980年3月，中央第一次西藏工作座談會召開，提出“建設邊疆，鞏固邊防”的發展目標，推動了西藏對外貿易的穩步發展，促進了西藏邊境城鎮建設。2010年1月，中央第五次西藏工作座談會進一步提出了“加快南亞陸路貿易大通道建設”的戰略目標。隨后，西藏自治區黨委和政府在分析西藏邊境口岸現狀、優劣條件及發展前景的基礎上，不失時機地提出了建設“一干線、兩基地、三出口”的南亞陸路貿易大通道戰略框架①以及“圍繞建設南亞陸路貿易大通道這一目標，重點建設吉隆口岸，穩步提升樟木口岸，積極恢復亞東口岸，逐步發展普蘭口岸和日屋口岸”的口岸城鎮發展目標[8]。實施“十一五”規劃期間，西藏政府每年都安排專項資金用于口岸建設，改善了口岸城鎮的通關環境和發展條件。近年來，西藏政府相繼編制《十二五國民經濟與社會發展規劃》《十三五國民經濟與社會發展規劃》，圍繞“脫貧攻堅”戰略，提出并實施了一系列關于加強邊境地區建設的舉措。中共十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視邊境地區的發展。2015年8月，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出：“必須堅持治國必治邊、治邊先穩藏”的戰略思想，將富民興邊提升到西藏工作的重要原則的高度來加以強調[9]。2017年，國務院頒布了《興邊富民行動“十三五”規劃》，將包括西藏在內的內陸邊境地區的發展提到國家層面來規劃。半個多世紀以來，在國家政策的強力扶持之下，西藏的交通、能源、通信等基礎設施不斷改善，邊境地區呈現出“綜合經濟實力明顯增強，基礎設施和基本公共服務體系不斷健全，邊民生產生活條件大幅改善，對外開放水平持續提高，民族團結和邊防鞏固效果突出，各族群眾凝聚力和向心力顯著增強”[10]，邊境城鎮發展取得了長足進步,為西藏對內對外經濟文化交流提供了便利條件[11]373。

1.邊境城鎮有較大發展。新中國建立以后，西藏邊境城鎮得到較快發展，一是完善了邊境地方行政層級建制；二是對邊境城鎮進行了規劃與建設；三是建設了樟木、吉隆、日屋、普蘭和亞東等邊境口岸，使之成為連接尼泊爾、印度的主要邊貿口岸城鎮。其中，樟木、吉隆、普蘭為最早的一類陸路口岸，日屋為二類陸路口岸，亞東口岸2006年恢復開放后也成為一類陸路口岸，進入到邊境貿易發展的快速通道。由于各邊境地區的自然地理環境不同，所鄰國家的開放程度和需求不同，各邊貿城鎮的發展有著各自的特色和差異。

2.逐步形成了邊境城鎮行政體系。西藏民主改革以后，隨著中央對西藏管理的加強，西藏邊境地區先后形成了由林芝地區的墨脫縣、米林縣、察隅縣、朗縣，山南地區的洛扎縣、隆子縣、錯那縣和浪卡子縣，日喀則地區的定日縣、康馬縣、定結縣、仲巴縣、亞東縣、吉隆縣、聶拉木縣、薩嘎縣、崗巴縣，阿里地區的普蘭縣、札達縣、噶爾縣和日土縣等21個邊境縣、104個邊境鄉以及28個邊境市場構成的邊境城鎮行政體系[12]4。西藏邊境線上有312條對外通道，其中常年性通道44條，而邊境城鎮既是這些通道上鎖鑰邊陲的國防載體，又是我國面向南亞的重要商貿基地。西藏21個邊境縣城和104個邊境鄉鎮較前有了很大的進步，產業結構有所改變，尤其是二三產業得到較大發展，居民的收入有大幅度增加。

圖1.西藏主要邊境城市示意圖

西藏邊境城鎮雖然半個多世紀以來有了較大的發展，但由于自然環境、政治、經濟、社會和交通等因素的制約，仍然呈現出少、小、散、弱、差等特點，相比國內其他內陸邊境地區城鎮來說，其發展仍顯緩慢。

1.城鎮數量少，分布稀疏。西藏邊境地區面積達34．35萬平方公里，是浙江省的3倍、江西省的2倍，略小于云南省，但由于多高山峻嶺深谷、海拔高、氣候惡劣、生態脆弱，人口數量極少，至今僅約40余萬人，平均每萬平方公里有1萬余人。其很多地方是無人區，部分建制鄉人口極少。如“位于喜馬拉雅山脈南麓、中印邊境線上的玉麥鄉，是中國人口最少的行政鄉”，曾經只有1戶人家、二三個人，近年仍只有“9戶人家32人”[13]。自然地理條件的惡劣和人口總量的稀少，決定了西藏邊境地區城鎮數量少、密度低，平均每1.63萬余平方公里才有1個縣城。另外，由于邊境地區的自然條件差異極大，城鎮空間分布極不均衡，主要沿通往西藏腹地城市的交通線分布，各縣級城鎮之間的聯系極為薄弱。

2.城鎮規模小，城市化水平低。西藏邊境地區生態環境較脆弱，對外交通極為不便，地區總人口數量甚少，平均每縣總人口2萬人左右，部分縣人口僅萬余人。人口總量少，決定了城鎮人口規模小，使城鎮的內生聚集力不強，吸納人口的能力薄弱，城市化水平普遍偏低。據記載，2014年，西藏城鎮化率為25.75%。而且，邊境地區的城市化水平又普遍低于西藏整體城市化水平。據統計，在2000年第五次全國人口普查時，吉隆縣總人口數為11837人，其中農業人口9244人，牧業人口1959人，非農牧業人口為634人[14]132，城市化水平約為5.36%；察隅縣總人口24826人，其中農牧民22749，城鎮人口2077人，城市化水平為8%[15]147。由于西藏邊境地區城鎮化水平普遍較低，城鎮用地空間規模和人口規模普遍較小，大的縣城人口至多二三千人，小的縣城人口僅千余人，如2011年底亞東縣城人口僅1656人。西藏邊境地區對外交通極為不便、經濟長期發展滯后，大多數城鎮基礎設施較為落后、功能不全，不少城鎮距邊境線較遠、應急反應能力較弱，邊境一旦有事，邊境城鎮所能為國防提供的后勤保障和支撐作用十分有限。如隆子縣城距邊境線玉麥鄉有200余公里，大部分道路是泥濘山路，運輸人員和物資極為不便。因此，西藏邊境城鎮的規模和發展現狀，與其重要的戰略地位極不相稱，不利于邊防鞏固。

3.邊境城市經濟結構不合理，內生發展動力不足，造血功能不強。由于多種因素的制約，西藏邊境地區各縣的經濟發展水平較低，即便位于藏東南海拔較低、自然條件較好的察隅縣、亞東縣，其經濟發展水平也較為落后。據資料記載，察隅縣，2005年國內生產總值僅1.76億元，2016年雖增至7.73億元，但人均GDP僅3萬元左右，遠低于同期中國人均GDP5.4萬元的水平；亞東縣，經濟發展水平也相當低，2013年國內生產總值為4億元，人均GDP為3.4萬余元。西藏邊境地區各縣的經濟結構多不合理，農牧業占比過大，近年來第三產業雖然有較大發展，但仍低于第一產業。西部大開發以來，中央和各省市加大對西藏的對口支援力度，雖然短期內的作用明顯，但這種輸血式的發展并未能改變這些地區的雙重經濟結構，其發展動力仍顯不足。

4.交通等基礎設施較為落后，城鎮對鄉村的帶動作用不強，各類人才嚴重缺乏。在中央及各省市的強力支援下，西藏經濟社會發生了翻天覆地的變化，但其發展極不平衡，邊境地區的發展總體上落后于一江兩河流域地區。由于多種因素的制約，西藏邊境地區的交通條件盡管有較大改善，但與一江兩河地區相比，其差距仍然較大，而交通的落后又進一步制約了邊境地區經濟的發展，邊境地區的人均收入多低于一江二河流域地區。由于邊境地區自然條件較差、生活條件艱苦、交通困難，很難吸引西藏和內地各類人才前往邊境城鎮創業和發展，導致行政和企業管理、科技和教育等領域的各類人才極度缺乏，甚至也出現了現有人才外流現象。除城鎮人口外流明顯外，部分自然村人口也逐漸減少，甚至出現個別定居點廢棄的現象。

從整體而言，西藏邊境城鎮雖然半個世紀以來有了較大發展，但仍呈現出數量少、規模小、稀疏分散、功能弱、設施差等特點，發展仍十分緩慢。正因如此，邊境城鎮及其交通體系對國防的保障和支撐能力較弱，軍民融合程度較低，地方基礎設施建設和國防建設契合度不夠，地方的國防應急能力有待進一步整合提升。西藏邊境城鎮的這種發展現狀，與其重要的戰略地位極不匹配，不利于邊境地區的開發、發展以及國防的鞏固。

二 西藏邊境城鎮面臨的重要發展機遇和挑戰

近年來，隨著中央關于興邊富民、脫貧攻堅等重要決策的提出，邊境地區建設被提升到國家戰略層面，為西藏邊境城鎮發展帶來了前所未有的機遇與挑戰。一方面，國家政策的大力扶持，“一帶一路”發展戰略的實施，交通條件的快速改善，內地和西藏之間聯系加強，為西藏邊境城鎮的發展帶來了巨大機遇；另一方面，惡劣的自然地理環境，相對滯后的城鎮化、現代化發展水平，仍然嚴重制約著西藏邊境城鎮的發展，尤其是復雜的國際局勢以及遺留的邊境歷史問題，使西藏的邊境城鎮發展面臨諸多不確定性挑戰。因此，在新時代，要有新目標、新理念、新戰略、新視野，要充分把握時代機遇與挑戰，加強對西藏邊境城鎮體系的系統研究、規劃和建設。

(一)新時代迎來的重要發展機遇

1.西藏邊境城鎮發展受到黨中央與西藏自治區黨委政府的高度關注和支持。西藏民主改革以來，西藏邊境地區的發展就一直受到黨中央的高度重視。隨著全面建成小康社會進入決勝階段，“脫貧攻堅”戰略的全面展開，興邊富民行動“十三五”規劃的實施，國家對邊境地區的全方位扶持力度不斷加大，西藏邊境城鎮建設邁上了新的臺階。中共十八大以后，中國進入新時代，以習近平同志為總書記的黨中央在國家安全和邊境建設方面有了新理念、新思路、新戰略，尤其是創造性地繼承和發展了老一輩國家領導人治藏治邊思想，在2015年8、9月間，提出了新時代“治國必治邊、治邊先穩藏”的戰略思想和“六個必須”的治藏方略以及“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的工作原則[16]。2017年10月，習近平總書記在《十九大報告》中明確指出：“要大力支持民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，推進西部大開發形成新格局，加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”[17]為了深入貫徹落實十九大精神，西藏自治區黨委和政府牢牢把握加快邊疆發展、確保邊疆鞏固和邊境安全這條主線，“把促進邊民脫貧致富和守邊固邊緊密結合起來”[18]，并就加快邊境發展做出重要部署，制定出臺了《西藏自治區邊境地區小康村建設規劃》，預計總投資301億，開展“水電路訊網、教科文衛保”等“十項提升工程”[19]，著重安排邊民生產生活條件改善項目，同時充分考慮邊境與周邊區域在交通、能源、水利、通信等基礎設施的互聯互通以及教育、衛生、文化等基本公共服務的均衡發展。這些舉措充分表明了黨中央與西藏自治區黨委、政府對加強西藏國防和邊境城鎮建設的高度重視和支持，為西藏邊境城鎮體系建設提供了堅實的政策保障。

2.西藏被納入“一帶一路”總體布局，為邊境城鎮建設與發展帶來了強勁的經濟驅動力。青藏高原在歷史時期就形成了“高原絲綢之路”，連通祖國內地與東南亞。2013年，習近平總書記提出建設“一帶一路”戰略構想，并將“一帶一路”建設與“人類命運共同體”構建相結合，逐漸得到越來越多的國家和人民認同，成為新時代我國建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的強勁引擎。2015年，中國政府發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，將西藏納入“一帶一路”總體布局，明確提出要推進西藏和尼泊爾等國家的邊境貿易和旅游文化合作。加強高原絲綢之路建設，是黨中央準確研判國內外發展局勢，立足于歷史與當前，綜合考慮并深刻分析西藏社會經濟發展內在規律和階段特征之后所作出的具有深遠意義的重大戰略決策，為西藏的發展帶來了重要的機遇。2017年3月，以共建“一帶一路”為契機，習近平總書記會見尼泊爾總理，就推進雙邊互聯互通、自由貿易等達成共識，西藏邊境城鎮成為中國面向南亞開放的門戶，“有望借助南亞大通道建設，通過中尼合作拓展面向南亞國家的更廣泛合作”[20]。南亞地區有7個國家，15.6億人口，貿易需求巨大。一直以來，我國出口到南亞的各類物資主要采取海運方式，時間長達45天左右；但是，如果使用從蘭州經青藏鐵路到日喀則、再換公路運輸到吉隆口岸出境尼泊爾的陸路通道，則僅需7天左右時間。這一陸路通道成為我國內地通往南亞最便捷、最高效、最安全的商貿通道，對南亞商界極具吸引力。近年來，在優化升級國道318的基礎上，川藏高速公路、川藏鐵路正加快建設，在數年內即可建成通車。這兩條川藏之間的交通大動脈的建成，將徹底改變川藏之間落后的交通運輸條件，有效地銜接長江經濟帶與高原絲綢之路，為西藏邊境城鎮發展帶來更強勁的持續發展動力。

3.新時代黨中央決勝西藏脫貧攻堅與實現區域均衡發展的新理念與新戰略，給西藏邊境城鎮體系建設帶來了深遠影響。西藏是中國最大的集中連片貧困地區，邊境地區自然生存條件更為脆弱，城鎮化率低、內生增長動力不足，這些都是西藏脫貧攻堅的難點和重點。加強邊境城鎮建設，以新型城鎮化來引導貧困人口向城鎮集聚。大力推進城鄉基本公共服務建設，推進農牧產業升級轉型，增加就業崗位，實現農牧民就地城鎮化，是實現精準扶貧、精準脫貧的長效舉措。十八大以來，國家“安居工程”及“脫貧攻堅”工作在西藏深入實施，西藏邊境地區包括住房、交通、通信、能源在內的基礎設施建設都得到了較大發展。“十二五”規劃期間，“西藏自治區投入2.5億元口岸專項建設資金”[21]，使各大口岸城鎮的基礎條件得到有效改善。據最新統計，2016年，毗鄰不丹的山南浪卡子縣普瑪江塘鄉鎮農牧民人均純收入達到10110元，在西藏眾多邊境鄉鎮中率先脫貧；2017年底，該縣措果等3個行政村鎮的農牧民住進了水、電、路、訊、網一應俱全的房子，實現了從“地窩子”到“小康房”的歷史性飛躍[22]，反映出高原邊境地區正在發生著歷史性深刻巨變。

4.十七省市持續援藏，為西藏邊境城鎮發展提供了強大助力。1994年，中央第三次西藏工作座談會作出“對口援藏、分片負責、定期輪換”的重大決策。20年來，各對口援藏省市和單位基于西藏實際，不斷創新形式，加大援助力度，廣大援藏干部繼承和發揚“老西藏精神”，和西藏各族群眾一道創造了一個又一個奇跡[23]。中共十八大以來，各省市持續推進并加強對口援藏，從而使西藏的發展速度不斷加快，不少地區出現了跨越式發展，西藏邊境城鎮發展出現了較大變化。

可以說，在黨中央的正確領導下，西藏邊境城鎮體系建設在新時代迎來了前所未有的發展機遇和有利條件。因此，當下重要的問題是如何抓住機遇，迎接挑戰，推動西藏邊境城鎮發展進入新臺階。

(二)面臨的問題與挑戰

1.高海拔的氣候和地理條件挑戰。西藏高原為世界第一高原，被稱為“地球第三極”，其高海拔氣候條件異于內地，表現為空氣稀薄、含氧量少、氣壓低，生態環境脆弱。西藏邊境地區的自然條件，較其他地區更為惡劣，每至冬季寒冷異常，“湖泊悉作堅冰”，一般植物乃至灌木、雜草都難以生長，耐寒的野生牦牛亦難免凍死[24]52。內地人到西藏邊境地區多難適應，“往往覺其心臟神經消化皆甚不便”[25]11，甚至遭遇不測。據記載，康熙五十九年，有300名內地士兵，“自云南派至西藏，屯于瓦河一柱峰下，中夜風雪大作，人馬悉行凍死”[26]8。因而，嚴酷的高海拔地理和氣候條件成為制約內地人前往西藏邊境地區開發、工作和生活的一個重要因素，這同時也是內地進藏干部有相當部分人不愿意扎根西藏的一個重要原因。至于地理位置更加偏僻的西藏邊境城鎮，相比拉薩等城市就更加缺乏吸引力，即便是西藏本地的干部和知識分子對于到邊境地區工作也有多種顧慮。據調查，“許多受過高等教育的青年漢族干部和知識分子們既不能經常返回內地探親，又無法消遣時光”，“考慮到自身以及孩子的健康，許多內地的漢族職工不愿意遷到西藏或其它位于高原的藏區工作”[27]78。改善西藏邊境自然生態環境，利用科學方法提升內地人在高海拔地區的生活適應能力，成為西藏邊境地區城鎮開發建設的一個重要突破口。

2.相對滯后的城鎮化和現代化水平的影響。西藏和平解放以后，城鎮建設開始步入正軌，城鎮化水平持續提升，但由于多種因素的制約，其城市化和現代化水平較為落后。

圖2.1980-2013年西藏與全國城鎮化率對比圖②

從圖2可見，1980-2013年，西藏城鎮化率始終大大低于全國平均水平，且這種差距有不斷擴大的趨勢。2013年，西藏城鎮化率為23.7%，相比全國平均水平53.7%低了30個百分點，相比西部地區平均水平45.4%低了21.7個百分點[28]。相比之下，西藏邊境地區的城鎮化率普遍在20%以下，既低于西藏一江兩河流域地區，更遠低于全國城市化平均水平，與同處西部的新疆邊境城鎮化水平相比也有較大差距，這再次印證了西藏邊境地區城鎮化水平低下的情況。

3.復雜的地緣政治與國際局勢帶來的不確定性挑戰。近代以來，中印之間因邊界未正式劃定，致使邊境爭端不息，印度多次伺機蠶食侵吞中國的領土，特別是其以非法劃定的麥克馬洪線為依據長期侵占中國藏南約9萬平方公里的領土。近年來，印度更是動輒挑釁中國。2017年6月，印度制造了舉世矚目的“中印洞朗對峙事件”，雖然黨中央以非凡的智慧化解了這次危機，但中印沖突隱患仍存。“洞朗危機”之后，印度計劃在印中邊界附近修建17條高速隧道，總長約100公里，以達到對中印邊界的控制[29]。2017年12月31日,印度內政部長辛格慰問印藏邊境部隊，表示要強化邊防基礎設施建設。2018年1月15日，《印度時報》稱，印軍第13個五年計劃,即2018至2023年“軍隊資本采購計劃”(SCAP)，計劃積極發展基礎設施，包括改善道路和物流等。歷史遺留下來的中印邊境爭議問題，一直潛藏著危機，在當今日益復雜多變的國際形勢下，一旦出現誘因就可能爆發為沖突。因此，中國政府除了在西藏邊境地區加強國防力量外，還需要加強對西藏邊境城鎮體系建設，特別是要通過軍民融合、軍民共建來完善邊境城鎮功能，提升其綜合能力，以達到強疆固邊的目的。

三 加強西藏邊境城鎮體系建設的思考

習總書記高瞻遠矚地指出：“治國必治邊，治邊先穩藏。”要穩藏必興邊強邊，而興邊強邊重點應在邊境城鎮體系建設。加強西藏邊境城鎮體系建設，就是深入貫徹落實黨中央關于“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”治藏方略的具體舉措。當前，應當以舉國之力，高起點地建設西藏邊境現代化新型城鎮，改善邊境交通，發展邊境經濟，促進邊境經濟社會的協調發展。

(一)從國家戰略出發構建多層級邊境城鎮體系

城市體系“是一群城市根據其大小、功能和相互作用的類型而組成的等級體系”[30]，“是一個開放的、適應性極強的系統，不斷改變著本身的結構和與外部聯系的方式”[31]169。西藏地廣人稀，城鎮數量稀少且分布極為分散，而且各城鎮之間距離甚遠，在120多萬平方公里的土地上只有140個不同類型的城鎮，在4500多公里邊境線上僅有21個縣級城鎮，難以形成合理的城鎮分工與合作，難以構建成合理的邊境城鎮體系。西藏邊境城鎮少、小、散、弱、差的發展現狀，僅依靠西藏邊境地方政府的力量，很難使其短期內發生大的改變，因此，必須將西藏邊境城鎮體系的研究、規劃與建設提升到國家戰略層面，做好科學規劃、頂層設計及制度創新。同時，西藏邊境城鎮規劃和建設要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，在中央政府的直接領導下，相關部委、地方政府和邊防部隊形成多方合力，立足于中國國情和西藏區情，遵循西藏邊境城鎮的發展規律，高起點、高標準、高規格地對邊境城鎮體系進行科學規劃和建設，并將其規劃和建設深度融入到西藏自治區“一圈兩翼三點兩線”③城鎮空間新格局的戰略布局之中，因地制宜、有所側重地在漫長的西藏邊境地區構建起多個區域性城鎮體系。

首先，分層次地發展邊境城市，打造邊境區域中心城市。根據邊境情況，在每一個區域內選擇一、二個條件較好的縣級城市，加大培育力度，著力優化產業結構，加強市政基礎設施建設，提升城市管理水平，增強城市聚集力和輻射力，使之成為邊境區域中心城市，以此來帶動區域內小城鎮和村寨的發展。

其次，積極重點發展邊貿口岸城鎮。目前西藏有五大邊貿口岸城鎮，其發展基礎良好，應將各邊貿口岸建設與城鎮發展相結合，增強邊貿口岸城鎮之間的聯系和交流。這些口岸城鎮要以建設南亞陸路貿易大通道為主要發展目標，要進一步加大開放程度與通關能力，在適當的時候以這些口岸城鎮為基礎建設西藏邊境自貿區。

再次，加強邊境地區一般城鎮和村寨建設。西藏邊境地區是“我國貧困發生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高的地區”，其發展水平在很大程度上影響著西藏的整體穩固與發展，因而近年在加強邊境城鎮體系建設的同時，西藏自治區已經啟動了邊境小康村建設工程，“傾力建設628個邊境小康村”，“涉及6.216萬戶，約24萬人”[32]。我們認為，還應將小康村寨建設與邊境城鎮建設相結合：一是要加快區域農牧業結構轉型升級，提升農牧業的現代化水平，拓展農牧民就業渠道，促進農牧區人口向城鎮適度集中，進一步實現農牧民“就地城鎮化”；二是要全力建設包括“水電路訊網、教科文衛保”等在內的邊境地區基礎設施，將區域中心城市與邊境城鎮和村寨連接起來，從而帶動邊境鄉村農牧經濟發展和社會進步，力爭實現邊境地區跨越式發展，從根本上解決邊民的貧困問題，滿足邊境地區人民群眾對美好生活的向往與愿望。

(二)借鑒新疆生產建設兵團城鎮建設經驗，建設西藏邊境兵團城鎮

從漢代開始，中央政府即在西域實施屯兵筑城的國防方略，“已有2000多年歷史”[33]123。新中國建立后，借鑒歷史上“屯兵固邊”經驗，中共中央和中央人民政府在新疆組建了生產建設兵團，建設了“兵團城鎮”，實行黨政軍企高度統一的特殊管理體制。經過半個多世紀的發展，新疆生產建設兵團承擔了國家賦予的屯墾戍邊重要職責，建立了黨政軍企合一的管理體制，并形成了比較完善的城市體系，尤其是在邊境地區分布了數量較多的軍政合一的現代化城鎮“團場”，既鞏固了國防又發展了經濟和城市。據統計，從2010年至2015年，新疆“兵團城鎮人口達到182萬人，城鎮化率達到65%以上”[34]，形成了“以10個城市及10個墾區中心城鎮為骨干的城鎮體系”[35]。西藏在歷史上雖無屯兵固邊的先例，但在新時代背景下，在西藏邊境地區建設“兵團城鎮”也具有相當的條件。目前，可以借鑒新疆“兵團城鎮”建設的成功經驗，并結合西藏邊情，在西藏邊境地區實施“新時代軍民共建西藏邊境新型城鎮計劃”，建設西藏邊境“兵團城鎮”。在建設西藏邊境兵團城鎮過程之中，要注意以下兩點。

首先，要分區域、因地制宜地實施西藏邊境城鎮人才引進政策與經濟開放政策。一方面，在海拔較低、承載力較強的西藏東南部邊境地區，參照新疆建設兵團的經驗，通過實施內地人才赴藏政策，吸引廣大內地青年加入西藏生產建設兵團，扎根西藏，建設半軍事化的“西藏兵團城鎮”；并且，通過國家對西藏實施資金、產業、稅收、金融等方面的開放政策，引導國內經濟要素和社會要素向西藏兵團城鎮聚集。另一方面，在海拔較高、內地人不能很好適應的西藏西北部邊境等地區，以吸納川滇甘青藏區愛國藏族青年為主，廣納各族有志青年，建設“西藏兵團城鎮”。當前，川甘青滇藏區的富余人員較多，他們較內地一般人更能適應高原氣候，可以長期扎根西藏邊境地區。因而，以吸納川甘青滇藏區藏族青年為主，在藏西北邊境地區建設“西藏兵團城鎮”，具有一定的可行性。

其次，弘揚軍民共建、軍民聯防、軍民融合的“老西藏精神”，實施“新時代軍民共建西藏邊境新型城鎮計劃”。“軍民共建邊境新型城鎮”需要從國家層面來推動。所謂“軍民共建”，即充分調動西藏邊防部隊與當地政府與居民的積極性，軍民一家，堅持“屯兵與安民并舉，固邊與興邊并重”[36]。一方面，充分發揮西藏各級地方政府和民眾的作用，共同參與邊境新型城鎮即“兵團城鎮”建設，實現多領域內軍民融合、軍民共建、軍民共同發展的新格局，增強地方對邊防部隊的后勤物資供給等支撐能力。另一方面，軍隊要在建設“兵團城鎮”中發揮主體作用，積極主動地參與，特別是在邊境城鎮“政治、經濟、社會、文化和生態五大建設”過程中，要充分發揮軍隊在科技人才、物資供給、資金調配方面的優勢作用，將守邊固邊、軍隊給養、后勤保障等方面的軍隊國防建設與地方城鎮建設結合起來，以國防建設促進城鎮建設和城鎮發展，通過軍民融合途徑構建起反滲透、反侵略的鋼鐵長城。

(三)以“強基固邊”“富民興邊”為重要理念，全力推進西藏邊境城鎮基礎設施建設

西藏邊境地區基礎設施建設長期滯后、欠賬太多，加上西藏邊境城鎮體系建設是一項長期而復雜的工程，投資大、收效慢，僅靠西藏地方財力難以支撐其發展，因此，除內地省市對西藏邊境城鎮實行對口援建外，還須從國家層面對其進行政策傾斜和資金、技術支持。國務院在關于興邊富民行動“十三五”規劃中，提出了“強基固邊”九大工程，包括沿邊公共設施建設、邊境交通脫貧攻堅、“一帶一路”國際鐵路通道建設、沿邊鐵路及沿邊公路貫通、土地整治、邊境農村飲水安全、邊境地區信息安全、沿邊重點城鎮建設、邊境地區少數民族特色村鎮工程建設等九個方面[10]。有關部門不能只從經濟效益的角度來看待相關基礎設施的建設，而要從政治高度，從國家安全和軍事戰略的高度，從民族團結、社會穩定的高度，來制定相關政策措施，推動興邊富民行動規劃的貫徹落實。

一是加強西藏邊境綜合交通體系建設。西藏邊境地區落后的交通格局，需要國家在鐵路與公路建設等方面投入巨額資金和科技力量，加快川藏鐵路和川藏高速公路建設，進一步完善青藏鐵路干線，整治青藏公路和川藏公路，積極規劃、建設邊境地區的公路和鐵路，借力于“一帶一路”國際鐵路通道建設工程，研究建設日喀則-吉隆鐵路，著力保證邊貿城鎮與中國內地和南亞各國通道的通暢。此外，有關醫療、公共衛生等其他服務性設施的建設也應該納入邊境城鎮一體化建設之中。

二是高度重視西藏邊境通訊設施的建設。便捷的通訊網絡與物聯網絡，不僅可以改善邊境地區居民的生活水平，還能促進經濟發展和社會進步，改變人們的價值觀念和生活方式。新中國建立以來，西藏的現代通訊事業取得長足的進步，“從無到有、從小到大，一個適應西藏經濟社會發展需要的通信網絡逐步形成，通信業務市場進一步開放并逐步繁榮，通信業務日趨多樣化、綜合化，全區通信業實力不斷壯大”[37]，但相較于國內其他省區，西藏的通信發展仍然具有一定的差距，而邊境地區的差距更大。通信發展惠及民生，更與社會穩定及邊防安全息息相關，因而，提高西藏邊境城鎮通訊網絡建設，完善邊防邊控通信設施，十分重要和迫切。

(四)堅持資源開發與生態保護并重的原則，大力發展邊境城鎮經濟和旅游經濟，推動農牧民就地城鎮化

“產業是一個城鎮可持續發展的內在驅動力，而城鎮又可作為產業穩定發展的關鍵承載空間”[38]，故西藏邊境地區城鎮體系建設的一個重要路徑就是“以產促城，以城興產，產城融合”[39]。西藏邊境地區城鎮因地處偏遠、人口稀少，自然環境還處于純天然狀態，擁有豐富的自然景觀與人文景觀，原始森林中不僅野生動植物種類較多，而且風光秀麗、景色優美，但這些地區的自然生態環境極度脆弱，易遭破壞,加上交通不便，因而不宜大力發展現代工業，而應在“一帶一路”的戰略框架下，大力發展轉口貿易、特色旅游和特色農牧產品加工業。隨著川藏高速公路和川藏鐵路的建設，內地與西藏之間的交通聯系將發生根本性的改變，“高原絲綢之路”的發展將突破瓶頸，進入井噴狀態，轉口貿易將成為西藏邊境城鎮的重要功能之一。另外，雪域高原旅游近年來已經成為旅游熱點，隨著邊境地區交通、通訊的改善，獨具特色的西藏邊境旅游將成為海內外游客的重要目的地。因而，加快推進西藏邊境城鎮市政基礎的轉型升級和社會服務體系的完善，促進產業與城鎮之間相互協調與持續發展，具有重要的意義。此外，西藏邊境地區部分農村居民居住非常分散，似可運用國家力量實行“生態移民”政策④，推動邊境地區農牧民就地城鎮化。可以通過“鼓勵廣大農牧民到邊境城鎮定居興業，穩固邊境人口”[28]；同時通過逐步把西藏邊境生態脆弱區或重要生態功能區的居民轉移到附近城鎮，以擴大城鎮人口規模。

總之，西藏邊境城鎮建設和旅游開發要有生態文明觀，要按照習總書記所提出的“五大發展”理念，將邊境城鎮建設與生態環境保護相結合，邊境城鎮經濟發展與美麗西藏建設相結合，實現邊境城鎮的生態化建設和生態化發展。

四 結論

西藏邊疆城鎮處于我國對南亞開放的前沿地帶，加強邊境城鎮體系建設，具有重大的戰略意義。一是對于鞏固西藏邊境地區的國防，維護國家安全和主權，具有重要的戰略意義，并為軍民聯合“反蠶食、反滲透”提供了重要支撐，確保一旦發生邊境沖突，邊境城鎮能夠為中國軍隊提供強大的后勤保障；二是有利于促進邊境經濟發展和社會進步，是西藏精準脫貧、實現區域均衡發展的長效舉措，也是不斷滿足邊境地區人民群眾對美好生活向往的重要途徑；三是有利于以新型城鎮化來引導貧困人口向城鎮集聚，大力推進基本公共服務建設，推進農牧產業升級轉型，增加就業崗位，實現農牧民就地城鎮化，推進區域均衡發展。通過全力推進興邊富民工程和邊境城鎮體系建設工程，有效地改善沿邊境民眾的生產生活條件，對內有利于增強邊境民眾的國家自豪感與自信心，進而增強保家衛國、守土固邊的責任心和使命感，對外則有利于充分展示中國綜合實力和大國形象。同時也要認識到西藏邊境城市體系建設的長期性與復雜性，不可能一蹴而就。只要在黨中央的正確和堅強領導下，在習近平中國特色社會主義理論思想的指引下，通過國家戰略的實施，經過十余年甚至數十年的持續建設，將在漫長的西藏邊境線上建立起若干個不同層級的現代化新型城鎮，形成較為完善的邊境城鎮體系，使之成為強疆固邊的堅強堡壘和邊境發展的增長極，在保護邊境安全、鞏固國防、維護國家統一等方面起到重要支撐作用，并有力地促進邊境城鄉發展，改變西藏發展不平衡、供給不充分的狀況，實現西藏在本世紀中葉整體達到現代化的發展目標。

注釋：

①一線即青藏鐵路及拉日鐵路、公路等交通網絡；兩基地即那曲物流中心、拉薩物流中心；三出口即樟木、吉隆、亞東口岸出口。

②本表根據《西藏自治區新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(藏黨發〔2015〕3號)中數據制作而成。

③一圈指以拉薩至墨竹工卡、拉薩至澤當為兩軸線的拉薩-澤當城鎮圈；兩翼分別指雅魯藏布江中上游城鎮與尼洋河中下游城鎮；三點分別指以昌都卡若區為中心的藏東地區，以那曲鎮為中心的藏北地區，以獅泉河鎮為中心的藏西地區；兩線指邊境沿線重點鄉鎮和交通沿線重要小城鎮。

④根據國家發改委國土開發與地區經濟研究所關于《中國生態移民的起源與發展》的要求，把位于生態脆弱區或重要生態功能區的人口向其他地區遷移，從而實現經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展。