以“六進”助推鄉村振興

■王 瑩

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。2018年9月，中共中央國務院正式印發了《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，規劃明確指出實施鄉村振興戰略是建設現代化經濟體系的重要基礎，是建設美麗中國的關鍵舉措，是傳承中華優秀傳統文化的有效途徑，是健全現代社會治理格局的固本之策，是實現全體人民共同富裕的必然選擇。規劃還從“構建鄉村振興新格局”等八個方面提出了實施戰略的頂層設計和具體舉措，讓長遠愿景能如期變為現實。本文以規劃為指導，對現階段鄉村振興戰略的實施提出了“六進”建議，旨在建立促使生產力要素或資源向鄉村流動的體制機制，從而逐步實現農業全面升級、農村全面進步和農民全面發展。

一、進人力資本

人力資本無疑是生產要素中最積極的要素。發展農業、改變農村，首先需要大量人才，需要人力資本的回流。人力資本回流就是讓能夠直接或間接帶來價值增值的人才匯聚到鄉鎮村和農業產業，包括農業產業經營人才、現代農村治理人才、農業新產品開發人才、農業機械運營和維護人才，以及農村社會工作、醫療工作、教育工作人才等。只有形成隊伍龐大、結構合理的農村人才隊伍，農村地區才能具備雄厚的人力資本，農村社會經濟狀況改變才具有基本條件。

長期以來，中國社會城鄉分治，農村居民身份低、收入低，優質人力資源不斷通過“跳農門”轉向城市，農村人才相對匱乏。改革開放以后，此種情況非但沒有改變，絕大多數地方反而越來越糟糕，表現為大量的農村留守人員是老人和兒童，多數青壯年勞動力往往選擇外出打工，優秀人才也少有愿意長期在農村工作。在市場趨利避害機制作用下，如果沒有外力的反作用，農村永遠是人才的流出方。因此，人力資本向農村回流，不能靠市場機制，而是要靠市場以外的外力，這就是政府。要通過財力的使用、政策的引導，利用市場機制、反市場之道而行之，激勵人才流向農村，使農村地區具備越來越雄厚的人力資本。

一是設立大規模的農村人才發展基金

相較于城市的各類人才項目，針對農村人才的少之又少，要造就更多鄉土人才，就需要對愿意在農村就業創業的高層次專業人才給予財政資助。通過給予比城市更有吸引力的待遇，鼓勵新一代高層次有為青年，大批量地進入農村創業就業。

二是設立專業化的職業教育和培訓機構

通過財政資金帶動社會資金設立直接為農業和農村服務的職業教育和培訓機構。招收新生并培訓農民，從而培養一大批根植農村基層和農業產業的工作者，全面地普遍地提升農村勞動者的素質，變人口優勢為資源優勢。

三是構建農村公務員的激勵晉升機制

在鼓勵大學生在農村擔任“村官”的基礎上，進一步規定有職銜的公務人員要優先從鄉村基層公務員中選撥。一方面鼓勵優秀人才扎根農村，提升農村治理水平；另一方面又可培養選撥熟悉我國基層狀況，掌握民情、得到鍛煉、能腳踏實地工作的公務員，優化公務員隊伍結構，提高社會治理效率。

二、進貨幣資本

與人力資本流動的規律一樣，貨幣資本（資金）同樣趨利避害，在沒有外力反作用的情況下，資金總是從弱勢的農村、農業流向城市和工商業。而在市場經濟中，資本是最重要的生產要素之一，缺乏資金，一事無成，農業進步和農村經濟發展就成為無源之水、無根之木。如此政府也需要逆市場而行之，通過財力的安排和政策的使用，建立鼓勵資金向農村回流的機制。

一是健全農業金融體系

借鑒孟加拉國、我國臺灣等國家和地區的農業金融經驗，吸取農村信用社發展變化的教訓，以鄉鎮經濟實體（農會）為基本單位，建立農業金融體系。其主要特征是，鄉鎮經濟組織（農會）普遍設立信用部，其服務范圍限于本鄉鎮農戶農業生產；以省為單位建立對信用部的管理支持體系、再貸款體系、貸款擔保體系、存款和貸款保險體系。通過政府的作用，將分散的信用部聯成網絡，并通過法律規制、風險規避，使農村金融可持續地面向農民和農業生產服務。

二是完善政府農村金融保險體系

鑒于農業生產的特殊性，如周期長、季節性、市場信息不對稱、受氣候影響較大、天災多、經營規模小且比較分散等，農業生產風險不確定性程度高、對農業的金融服務風險大、商業銀行向農業生產提供貸款的意愿不強，這是造成農行進城的主要原因。在這種情況下，要讓金融資金流向農村和農業，就需要政府通過舉辦農業金融保險，通過專門的政府性農業金融保險公司，對商業銀行農業業務提供貸款保險，從而激勵非農資金向農村和農業流動。

三是完善政府農業信貸擔保體系

保持政策支持是確保農業信貸擔保體系真正為農服務的重要基礎，在國家政策支持下，該體系要保持專業性和普惠性。農業信貸擔保機構必須專注于支持糧食生產經營和現代農業發展，同時也要為商業銀行和其他金融企業向農業貸款，特別是為高風險高科技農業貸款提供擔保。

三、進農業科技

科學技術日益成為第一生產力。在土地減少、人口增加的情況下，養活國人且保證生活水平不斷提高，主要靠科技的力量。科技的引入是提高農業單產、提升農產品質量、增加農民收入的主要路徑。但是由于農業的產業弱勢和中國農業家庭分散經營的特點，僅僅靠市場力量不能保證農業科技的進步和農業科技的推廣應用。我國近幾十年農業科技進步很大、貢獻巨大。但與發達國家相比，仍然落后，而且在農業科技研發投入、科研體制、推廣體制方面均存在不少問題。作為人口大國和農業大國，我國把農業科技研發和推廣作為特殊的公共產品來提供責無旁貸。

一是完善農業科技創新體系

我國農業創新動能明顯不足，在傳統農業向現代農業的關鍵時期，尤其需要把農業科技置于首位，通過保障投入來推進農業科技發展并建立起農業科技創新體系。通過農業科技創新主體的創新行為和農業生產要素的優化配置，創造出更多高科技含量、高附加值的農業科技成果，從而讓科技創新成為農業發展的核心動力。

二是推進農業科研體制改革

改革的重要方面是整個農業院校和獨立的農業研究機構（農業科學院系統）在精簡人員的同時，加強科研隊伍建設，加大領軍人物和科研骨干人物的引進和培養，在基礎研究和重大新興產品包括環保綠色、高產優質、抗病蟲害產品的研發上取得重大突破。另一方面是整合非農科技資源，在涉農工業產品包括新型無公害農藥、有機肥料、新型節能環保農業機械等方面取得重大進展，使中國農業現代化程度迅速提高。

三是完善農業產學關聯機制

政府通過資金支持和政策支持，鼓勵農科院所進一步與農業經營單位特別是與農民的生產掛鉤，一方面積極向農民和農業生產單位提供優質高產、生產成本低廉、適銷對路的新品種；并輔導生產、實現規模化、產業化。另一方面積極提供農產品深加工的技術，形成農產品的產業鏈，豐富市場供給，增加農業利潤和農民收入。另外，在充分汲取農技站的經驗教訓基礎上，建立健全農業科技輔導推廣系統，及時將農業新品種、新工藝以及涉農工業新產品推到農村和農民手中。

四、進農業保險

除了做好農業金融保險和鄉鎮信用部存貸款保險以外，做好農業生產自身保險也是發展農村經濟的重要措施。自然災害頻發是農業生產自身的特點，減災、保災對農業意義重大。我國現行農業保險方面的主要問題在于由于農業保險賠付率高，農保虧損嚴重，商業保險公司不愿意舉辦農業保險業務；還存在著農業保險業務理賠復雜、賠付水平降低、農民獲得感不強的趨勢。總體上，農業生產的風險分攤和管理機制非常不健全，農村居民在遇到災害時無法保持生產積極性，恢復生產的能力比較低，這大大阻礙了農業現代化進程、降低了農民脫貧致富的能力。因此，進農業保險就是為了克服市場缺陷，建立健全政府性農業保險體系。

一是加大對農民保費的補貼

在農險保費上，通過各級財政予以補貼，降低農民個人的保費成本，如北京市通過市級和區級兩級補貼，農民個人最低只需承擔10%的保費。在適當進行保費補貼的同時，采取強制性、區域性投保措施，以保證必要的參與率。

二是加大對保險公司經營的補貼

對保險公司經營開展補貼，吸引更多的商業保險公司從事農業保險業務。同時兼顧政策需要和效率要求，建立責任制約機制。積極發揮基層保險機構的作用，充分掌握保險對象的有關信息，提高政策性農業保險的效率。

三是豐富農業保險產品體系

隨著農業的現代化經營，農民對農業保險的需求升級，保險機構要針對不同主體面臨的自然風險和市場風險，提供差異化和創新性的保險產品，既要為小農戶提供國家補貼保費的成本型農業保險，也要為新型主體提供多層次的高保障收入保險，形成多層次、多品種的農業保險產品體系。

五、進農業補貼

所謂進農業補貼就是政府通過財政預算支出和稅收支出對農業生產者提供補貼，以補償農業自然弱勢和不合理稅收負擔。具體包括兩個方面的內容：一是財政通過預算進行的對農民的各種直接補貼、農產品價格補貼等。二是增值稅體系中，因為對農民免征增值稅而造成的進項稅額負擔的退還。

政府對農業的補貼是一種特殊的公共產品。這是因為從各國的實踐看，對農業的適度補貼，不僅不被視為違反市場公平交易原則，而且被看做真正是為了維護市場公平交易原則而實施的措施。在我國對農業的補貼更具有特別重要的意義。我國人口眾多、可耕地相對較少，提供充足的糧食和其他農產品，保證人民溫飽，從來都是艱巨的任務。由于長期以來實行的城市優先發展道路，農村一直處于相對劣勢的地位。因此，我國農業面臨自然和人為的雙重弱勢。農業補貼不僅必要，而且還要多多益善，只有加大農業補貼數量，才能加速歸還“欠賬”的步伐。近幾年政府雖然加大了對農民的直接補貼力度，但補貼的制度仍需完善。

一是繼續加大補貼力度

目前對農民的直接補貼總體數量較小，政治意義大于經濟意義，且造成資金分散。一方面要加大總體的補貼力度，另一方面要不斷完善補貼方法方式。對不宜采取到個人直接補貼的改革為全體農民服務的方式，將有限的資金集中辦理農民需要辦的、讓農民受益的項目。對名義上落到個人的補貼，要保證補貼落到實處，要讓農產品真正的生產者受益，而不是讓中間流通環節的經營者受益，如此才能調動農民生產的積極性。

二是分類實施糧食直補

當前實行全國一刀切的種糧直補辦法，對耕地較少，補貼數額較小的地方造成資金分散、管理困難問題，有的地方農民被要求必須辦銀行卡以獲得直接轉賬補貼，但辦卡需要到縣城，補貼數額小，甚至抵不過辦卡的交通和務工成本。建議直補只對糧食大省和地區進行，而對其他地區可通過集中補貼款項辦理農民受益的項目，通過集體受惠方式讓農民得益。

三是實行增值稅統一稅率補償

在增值稅實行憑發票抵扣進項稅額制度的情況下，由于管理原因，對農產品生產者實行免稅辦法，但農產品生產者（農民）實際負擔了進項稅額（購買化肥、農藥、農機等所包含的增值稅）。歐盟的做法是直接對農民按統一稅率給予補償，直接退稅或從產品采購方收取等額款項。如果后者，采購方可依據付出的補償額，獲得進項稅額抵扣(或退稅)。而我國稅法規定，農產品采購商憑收購單據獲得進項稅額，并沒有規定讓農民獲得退稅或補償，如此的結果是讓農民承擔了進項增值稅。建議借鑒歐盟做法，給予農民相應的退稅，降低農民經營成本。

六、進農民合作組織

進農民合作組織，就是通過政府引導、組織以及資金和政策支持，讓農民組織起來，形成市場競爭主體，克服以家庭單位分散經營的競爭弱勢。在市場經濟中，資源配置的有效性取決于競爭雙方在競爭能力上的相等，能力的不均等不可能導致公平競爭。中國農業的弱勢，除了自然原因和生產的特點外，還有就是因為以家庭為單位分散經營，缺乏組織的、分散的農民處于相對弱勢的地位。即使政府通過上述“五進”提供了特殊公共產品，如果沒有農民的合作組織，也難以可持續。因此，建立適合我國國情的農民合作組織并良好運行是實現城鄉公共服務均等化，并最終實現城鄉協調發展的關鍵。

由于我國固有文化中某些習慣，如注重面子人情、以血緣為紐帶的關系、誠信的非普遍性等，農民自發建立的、超越宗族血緣的合作組織很罕見，農村地區也缺少像西方國家那樣以宗教為紐帶的公益組織。正如布坎南所強調，盡管政府自身也存在缺點，但建立農民合作組織任務成為非政府莫屬的任務。因此，政府通過資金安排、研究謀劃、人員支持、政策導向等推動農民合作組織的建立和發展也就成為特殊的公共產品。

我國部分有識之士就建立農民合作組織進行了不少嘗試，目前各地也出現不少實驗模式，但可持續的存在的情況不多。可見在我國建立農民合作組織并非易事，需要在調查研究基礎上著眼于長遠的謀劃。