改革開放40年以來我國對外文化貿易政策變遷研究

陳柏福，鄧子璇，楊建清

(1.東莞理工學院 經濟與管理學院，廣東 東莞 523808; 2.湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081)

一、引 言

新中國成立后，文化產業化、市場化、國際化在世界范圍深入推進，而文化在我國仍作為一個意識形態部門，為政治所服務，文化缺乏生機活力。尤其十年文革期間，在極“左”思潮的沖擊下，經濟發展遲緩，與發達國家的科學、文化、教育差距進一步拉大，國內人民生活水平下降，知識文化極度貧乏，國際上孤立無援，文化外交受到破壞干擾，面臨著嚴重的“內憂外患”。也正是“文化大革命”的爆發及其帶來的慘痛教訓，加快了中國開啟改革開放的大門，當局意識到只有通過改革，中國才能發展，才能更好地建設社會主義。1978年12月，以十一屆三中全會的召開為標志，我國進入了改革開放和特色社會主義現代化建設的新時期，實行了“對內改革，對外開放”的政策。

改革開放40年來文化貿易政策變遷是政府在國際環境大背景下根據不同時期本國文化貿易特點和需求制定政策的探索性過程，國務院、文化部、商務部、海關總署、新聞出版總署等中央行政部門通過制定文化產品進出口的相關政策法規，逐步形成了系統的文化貿易政策體系，成為國家擴大對外文化開放最直接的工具。改革開放前，國內對文化貿易政策的規定集中在文物出口、工藝美術品以及文化外交上，如1950年的《禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》和《印刷品進口管理暫行辦法》、1960年的《關于文物出口鑒定標準的幾點意見》、1973年的《關于加強從雜銅揀選文物的通知》和《關于發展工藝美術生產問題的報告》，以及與友好國家之間的文化交流合作計劃，深刻貫徹執行毛澤東同志提出的“古為今用，洋為中用”、“百花齊放，推陳出新”方針。改革開放初期，文化貿易政策多是以某個具體文化領域的管理規定、辦法、條例的方式出臺，如1981年發布的《進口影片管理辦法》、1984年的《中國圖書進出口總公司進口書刊資料審批管理規定》、1999年的《在華外國人參加演出活動管理辦法》和2002年的《音像制品進口管理辦法》等，都是以法律法規的形式對進口文化產品進行規范管理。加入WTO后，黨中央、國務院高度重視發展對外文化貿易，各相關部門做出一系列重要戰略部署來推動文化貿易工作，文化貿易政策的出臺形式更加多樣化，文化產業相關的規劃、意見、綱要中開始涉及文化產業的對外開放措施。我國第一部以文化貿易為題的政策是2014年國務院頒布的《關于加快發展對外文化貿易的意見》，這是我國對外文化貿易發展到一定階段的經驗總結，是新時期新要求背景下發展文化產業，提升開放型經濟水平，推動中華文化“走出去”的重要舉措。

政府對某一領域政策的有效供給，直接影響到該領域的發展和未來走向。因此，考察剖析我國對外文化貿易政策的動態變遷，對促進文化貿易體系的完善具有重要的現實意義。根據公共政策研究的理論范式，本文在掌握中國對外文化貿易政策體系全貌的基礎上，梳理其歷史演變脈絡，進行階段性評判，并深入分析該政策變遷的動因，最終總結我國文化貿易政策體系的演變趨勢，為今后政策制定和智庫研究提供參考。

二、文獻回顧與評價

國外學者最早對公共政策變遷進行了理論方面的科學研究，從政策過程階段的分析視角來解釋不同階段公共政策的運作過程，并研究與政策相關的行動主體、環境和事件。在對政策變遷概念的界定上，Anderson(1990)提出，政策變遷是一個或多個政策取代現有政策，包括采取新政策和修正或廢止現有政策[1]。在對政策演變定義分析的基礎上，后來的學者又尋找到了一些能夠簡化政策認知，幫助理解政策階段發展路徑與邏輯，探討政策變遷的動因和影響因素的理論模型，主要有多源流理論、間斷均衡理論、倡導聯盟框架、制度分析與發展框架，以及政策網絡理論。通過在實際政策研究問題中實踐檢驗和完善修正，這些理論模型日趨成熟并廣泛應用于環境、能源、教育、財政、航空、公共衛生等領域的政策變遷邏輯的解釋[2]。

國內外學者對政策變遷的研究大致可以分為以下幾類：(1)基于各歷史階段政策文本內容的性質解讀，主要是對某個領域政策的發展歷程、時代特點以及演化趨勢進行梳理述評。這類研究是我國政策變遷研究起始時期運用最多的一類，并且涉及研究領域也十分廣泛。比如，楊志文(1996)論述了日本宣布投降前后十四年間，國民黨對日和中共出臺的政策經歷了的四個抗日階段[3]。胡惠林(1999)對改革開放后的20年內文化政策變遷和理論發展進行概述[4]。此外，經濟、土地、教育、環保等政策領域尤其受關注。(2)政策變遷的基本理論研究。政策變遷理論多源于國外，國內文獻集中于對政策變遷理論進行總結與評價。Colin Bennett和Howlett(1992)探討了基于政策學習的政策變遷理論[5]。Sabatier和Jenkins-Smith (1993)提出了基于倡導聯盟框架的政策變遷理論[6]。John(2010)從演化理論視角解釋了政策變遷過程[7]。陳潭(2004)從公共政策變遷的過程理論視角對政策失效、政策創新、政策失衡這三個階段性邏輯進行探討[8]。柏必成(2010)探討了三種主流政策變遷理論中的政策變遷動力因素對政策變遷的影響作用[9]。(3)運用政策工具和理論模型來描述某個特定政策問題演變的路徑，研究政策變遷的驅動力和影響因素。吳瑾(2012)基于政策網絡這一新興理論范式，分析了科技型中小企業技術創新基金政策變遷的動因[10]。岳宇君、胡漢輝(2017)對科技型中小企業支持政策變遷的參與主體間進行了多重博弈分析與利益協調分析，重點探討了其政策變遷的動因和結果[11]。陳柏福、王蕾(2015)從新制度經濟學視角闡釋了文化產業政策與制度的變遷，重點對我國文化產業制度變遷的動因、方式、均衡等進行了分析[12]。(4)采用量化分析方法，如政策內容分析、計量實證分析和統計學分析等來剖析政策演變邏輯。王鳳榮等(2016)基于轉型經濟中政府競爭的視角，對中國文化產業政策變遷及其有效性進行了實證研究[13]。許陽(2018)采用詞頻、聚類分析法深入研究了海洋環境治理政策變遷的階段性特點[14]。劉忠艷等(2018)運用政策文本內容分析、信效度檢驗以及Mcdonnell政策分析工具，探討了科技人才政策變遷發展脈絡和基本模式[15]。

此外，還有少數學者探討了文化貿易政策演進等相關問題。Herold(2005)考察了歐盟視聽產品對外貿易政策從“文化例外”到“文化多樣性”的演變過程[16]。中國的文化貿易政策研究尚處于起步階段，研究成果數量少，內容多偏向于文化貿易政策的選擇性及適用性，以及國外文化貿易政策可借鑒性的研究上，缺少基于政策變遷理論范式的相關研究。陳柏福(2011)在探討國際貿易理論的變遷與發展的基礎上，闡釋了傳統貿易理論與政策對文化產品和服務貿易的適用性，并提出構建有利于我國文化產業“走出去”的制度政策體系[17]。汪穎(2015)在探析我國文化貿易政策體系過程中，提出我國文化貿易政策經歷了一個從無到有、從文化進口限制為主到文化出口鼓勵為主、從側重對外文化交流到強調對外文化貿易的歷史演進過程[18]。

本文在借鑒政策變遷相關理論與方法的基礎上，順應國際文化貿易研究發展趨勢，從中國政府網、文化和旅游部官網，以及文化政策數據庫等相關網站，遴選出1978年至今涉及文化貿易的法律規章、辦法、意見、綱要、規劃、通知、條例等文本類型的政策文獻，其中國家層面出臺的文化貿易政策文件共有133件。由于為文化貿易發展制定的專題政策數量太少，因此本文也收集了高度涵蓋文化貿易戰略規劃的相關政策，將涉及內容提取出來，進行政策文本的量化分析。我們主要運用了ROSTCM6進行詞頻分析，并建立共詞矩陣，在此基礎上將相異矩陣輸入SPSS22.0中做多維尺度分析，客觀性地解釋不同時期政策的變遷規律和特點，最后初步探討我國對外文化貿易政策變遷的原因和動力。

三、改革開放40年以來我國對外文化貿易政策演變的階段性評判

改革開放以來，我國經濟水平顯著提升，特別是“入世”之后，我國推進寬領域、深層次的對外開放，加強對外經濟合作，國際影響力日漸增強。從2002年開始，我國文化產品出口整體呈增長態勢，文化產品出口額由2002年的77億美元上升到2017年的881.9億美元，大多數年份文化產品出口的增長率超過20%。自2014年以來，中國與“一帶一路”沿線國家版權貿易量保持高速增長，年均增幅20%，占中國版權貿易總量比例由2014年的5%提高到2016年的15%，中國已經崛起成為文化商品首要出口國和重要進口國。中國文化貿易發展如此迅速，既與本國文化產業整體實力的壯大密不可分，也得益于中央政府所頒布實施的文化貿易政策。然而，2014年《國務院關于加快發展對外文化貿易的意見》等中國文化貿易政策的相繼頒布，絕不是一蹴而就的，也不是一成不變的，而是在之前的政策基礎上不斷地被建構、調整、完善。隨著文化貿易情境的不斷變化，文化貿易政策本身也在不斷變遷，具有動態性、發展性以及調和性。在對上述政策數據采集的基礎上，根據特定時期政治形勢和宏觀經濟社會環境變化，我們將對外文化貿易政策演變脈絡進行劃分，按照“改革開放”、“加入WTO”以及“進入經濟新常態”三個關鍵時間節點，將文化貿易政策發展歷程概括為改革窗口期(1978-2001)、積極推進期(2002-2011)、戰略發展期(2012-2018)三個重要階段。

如圖1所示，從改革開放40年以來文化貿易政策文獻的分布圖可以看出：(1)政策文獻從“改革窗口期”年均出臺1件增長到“積極推進”期年均出臺6件，再提升至“戰略發展期”年均出臺8件，說明文化貿易作為國際貿易中的一個熱點問題，正逐漸成為國家關注的焦點，將其提升至國家戰略的高度來發揮對外文化的經濟功能，反映了政府對文化貿易發展問題的重視程度不斷增加。(2)相對于“改革窗口期”和“積極推進期”，“戰略發展期”文化貿易政策的數量升降起伏并沒有那么明顯，2013年之后各年份的政策發文更為穩定，政策主題更為鮮明，反映了政策制定主體對當前階段我國文化貿易發展現狀，以及著重需要突破的領域有著清晰的認知，深刻把握著文化貿易發展的目標定位和趨向。(3)從階段性來看，我國對外文化貿易相關政策制定數量，呈逐漸上升的趨勢，且發文高峰點位置也在不斷上移，可以預見未來政府會繼續大力推進各項政策措施的制定與落實，與文化相關的政策法規中，對外文化貿易所占的篇幅、內容的針對性都會大有提高。以文化貿易為主題的戰略性規劃出臺更為密集，從而形成全面系統的對外文化貿易政策體系。(4)文化貿易政策的發文高峰期和低峰期呈現出一些特點，發文數量與特定時期的政治環境，以及國內外發展形勢呈現出一定關聯性。在圖1中，四個發文高峰年份分別為2000年、2005年、2010年、2015年，這恰好是國民經濟發展遠景和社會發展五年規劃“九五規劃”、“十五規劃”、“十一五規劃”以及“十二五規劃”中最后一年，是承前啟后、繼往開來的重要年份，改革開放不斷深化，提高對外開放水平，始終是規劃的主要目標。積極出臺文化貿易政策是響應國民經濟發展規劃，改革和完善對外經濟貿易制度的需要，以擴大對外文化貿易來實現國家整體經濟實力和文化競爭力的跨越式發展。另外，從1998年后頒布的政策文獻來看，加入世界貿易組織及中國經濟增速放緩的第一年，我國文化貿易政策出臺的數量處于最低峰，2008年美國次貸危機的發生也使當年文化貿易政策的出臺受到一定的影響。

圖1 1978—2018年中央層面文化貿易政策分布

(一)改革窗口期：1978年—2001年

鄧小平同志在1979年中國文藝工作者第四次代表大會上祝詞時提出，文化的對外開放不僅僅是學習資本主義的現代文明成果，同時對我國古代的和外國的文藝作品、表演藝術中一切進步的和優秀的東西，都應當借鑒和學習。這一時期我國文化貿易戰略的政策聚焦點是文化產品和服務進口的規制管理以及對外文化交流，而對文化貿易的經濟價值關注度不夠，政策工具主要以權威和系統變革為主，運用權威工具的政策是關于各類文化產品進口的規定辦法，運用系統變革工具的政策是關于文化體制改革或在其基礎上衍生出來的改革機制，如《關于改革電影發行放映機制的實施細則》(試行)，對進口影片的供片發行進行了改革規定。1986年，《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》僅在有關文化事業的發展專題方面，提出了對外文化交流措施，包括積極開展文化藝術、廣播電影電視、新聞出版界人員和表演團體的交流。2000年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》是第一次提出“文化產業”概念的中央正式文件，文件中要求完善文化產業政策，加快文化產業的發展。自“十五”計劃時期之后，國務院政策文件在文化領域不再單純聚焦于組織結構調整和職能配置，各類文化政策中開始涉及開拓我國文化產業國際市場的貿易內容，文化交流與貿易進入了中央政策文件的視野。《文化產業發展第十個五年計劃綱要》將“初步實現我國文化產業現代化和國際化水平，積極鼓勵具有市場競爭力的文化產品走向國際市場”作為“十五”期間發展文化產業的基本任務；文化部2001年關于《“十五”期間文化建設的若干意見》和《文化部關于深化文化事業單位改革的若干意見》的通知中提出，“十五”期間要積極應對加入世界貿易組織的機遇與挑戰，對外開放、對內搞活，為文化產業的發展提供良好的政策環境。

表1 1978-2001年我國對外文化貿易政策文本詞頻排行

對文化貿易政策文獻的詞頻分析可以確定表征政策價值理念及核心內容的主題詞，發掘不同時期政策聚焦點的演變特征。我們運用ROSTCM6軟件通過詞頻統計各時期對外文化貿易政策文本，找出頻數排行在前30位的主題詞，以發現各個階段我國文化貿易政策體系戰略發展的側重點，系統解析過去40年我國政府治理對外文化貿易的內在邏輯和演化路徑。歐式距離模型則可以通過測定觀測量之間的距離來發現它們之間的結構和關聯度，將觀測量以點狀分布在低維空間上的特定位置，使顯示的結果更為直觀形象，可以更好地反映政策的變化趨勢。采用“改革窗口期”即1978至2001年共收集到27件文化貿易政策文獻，通過對文化貿易政策文獻的詞頻分析和多維尺度分析，可以發現主題詞之間存在的潛在關系，得出本階段文化貿易政策體系呈現出以下特點。

(1)如表1所示，在主題詞頻數排行中，“進口”排在第一位，反映了這一時期我國文化產品和服務供給薄弱，文化市場開放受限的狀況。文化領域在改革開放導向下開始啟動擴大對外開放的戰略，以滿足人民群眾多樣化精神文化需求為目標，積極吸收外來文化。同時排行和歐式距離模型圖中出現的規制類主題詞“規定”、“批準”、“管理”、“審查”等，體現出事前控制和過程控制的特點，說明我國在引進的同時格外謹慎，注重政治領域的敏感性和對國家文化安全的維護。

(2)這一階段文化進口政策措施的制定采用多項規定的細化方式，具體行業制定具體辦法，政策手段大多運用法律強制保護的形式，政策對象涉及電影、廣播電視節目、新聞、圖書刊物、演出等傳統文化領域，政策主題涵蓋播放、發行、合同登記、宣傳等環節的管理問題。此外，影視和出版類政策文件量最多，27份政策文件中有9份是關于影視片的，8份與圖書出版相關。

(3)受計劃經濟和中央政治集權制度的影響，這一時期中央政府在文化貿易政策的制定中起主導作用，形成了國務院負責批準，文化部、商務部、財務部等部門和海關總署、新聞出版總署、廣電總局等直屬機構作為政策制定主體發布政策的局面，對外文化貿易政策呈現出自上而下的驅動特征，即呈現出較為明顯的強制性文化貿易政策變遷特點。

(4)從各維度兩端研究對象的典型差異來看(如圖2所示)，分布在橫向維度(維度1)左端的主題詞集中在規定上，右側的主題詞大多與管理相關，因此這一階段的橫向維度可以稱為“規定—管理”維度；分布在縱向維度(維度2)上端的主題詞集中在進口上，下端的主題詞集中在文化產品上，因此縱向維度可以稱為“進口—文化產品”維度。從主題詞的空間分布特點來看，“改革窗口期”文化貿易政策體系的核心熱點問題很少，政策關注點主要集中在對外文化交流以及對進口文化產品的審查監督上，而且各類關鍵詞間的距離較大，位置稀疏分散。表明這一時期中國文化貿易政策體系中不同文化領域間政策內容的相關性較低，研究內容較為分散，政策制定不夠系統全面，政策制定主體的高度中央化使得政策形式單一，政策銜接性和協調程度不夠。此外，“進口”、“單位”、“電影”、“管理”處在各個象限的邊緣位置，說明這幾個文化貿易政策的主題詞容易隨著外界環境的影響而演化。

圖2 1978-2001年中國文化貿易政策高頻關鍵詞的多維尺度分析

(二)積極推進期：2002年—2011年

2001年中國加入WTO后至2012年中國進入經濟新常態之前的第二階段，是我國文化產業快速發展的十年，大量相關政策文件相繼出臺。文化貿易政策經歷了從規制文化產品和服務的進口逐漸轉向文化產品“引進來”和“走出去”相結合的過程。這一階段文化貿易發展的重點是鼓勵和扶持我國文化產品和服務的出口，推動文化產業的國際化發展。2003年《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》在發展文化產業的主要措施中提出實施文化“走出去”發展戰略，對出口的文化產品和文化服務給予優惠和支持。從2004年、2005年開始，文化貿易逆差問題受到各界的關注，鼓勵我國文化產品和服務出口的政策于2005年逐步興起，主要集中在體制改革支持、設立出口補貼、稅收支持、金融支持等層面。在體制改革支持政策方面，2005年《國務院關于非公有資本進入文化產業的若干決定》，鼓勵非公有資本從事文化產品和服務出口業務。在出口補貼政策方面，2006年國務院辦公廳轉發財政部等部門《關于鼓勵和支持文化產品和服務出口的若干政策》、2007年商務部等部門制定《文化產品和服務出口指導目錄》和2010年《關于進一步推進國家文化出口重點企業和項目目錄相關工作的指導意見》，以及頒布一系列對分類文化產品出口獎勵等措施，提高對出口文化產品和服務的補貼力度。在稅收支持方面，2005年財政部等部門出臺的《關于文化體制改革試點中支持文化產業發展若干稅收政策的通知》、2009年發布《關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》等，為文化出口企業實施退稅免稅以及降低稅率的優惠。在金融支持政策方面，有代表性的是2009年文化部與中國進出口銀行簽訂《關于扶持培育文化出口重點企業、重點項目的合作協議》、商務部等部門制定的《關于金融支持文化出口的指導意見》等措施，主要政策目標在于尋求解決文化出口企業面臨的融資和風險問題。這一時期的文化貿易政策逐漸出現了意見、規劃、決定等政策文件，說明在傳統的規定、審查、管理辦法等行政法律手段以外，政府制定政策的手段更為柔性和多元化。此外，政策的現實性、適用性也有了明顯的提高，針對不同現實文化貿易政策問題出臺了專題政策。

通過對2002至2011年收集到的57件文化貿易政策文獻進行詞頻分析和多維尺度分析，綜合得出本階段文化貿易政策體系呈現出以下特點。

表2 2002-2011年我國對外文化貿易政策文本詞頻排行

(1)“文化”成為“積極推進期”政策文本詞頻排行中的第一名，文化建設提升到發展戰略的核心位置。文化貿易政策中以文化為標題命名的文本種類逐漸增多，針對文化產品和服務進出口、文化領域引入外資、金融支持文化出口、文化發展改革、推動文化大繁榮大發展等文化議題，政府制定了一系列通知、意見、規劃、公告、辦法等配套政策，將文化貿易作為調整經濟結構和繁榮文化市場的著力點。

(2)不同于“改革窗口期”將政策對進口的關注，這一時期“企業”、“出口”、“服務”、“市場”等關鍵詞成為該階段的重要議題，同時出現了“鼓勵”、“促進”等近距離關鍵詞，政府開始重視我國文化企業的境外市場開拓，形成了“政府+市場”的互動模式，并鼓勵文化企業參與國際競爭，支持企業積極尋求國內外雙向合作商機。比如，與金融機構、互聯網等平臺的合作，與國外優質文化企業間的投資并購等，制定了出口補貼、出口信貸、稅收減免等出口鼓勵政策來促進我國文化貿易的快速發展，形成了以政府為主導，企業為主體，進一步擴大文化產品和服務出口為導向的工作機制。

(3)“重點”也成為該階段政策文本中的熱點關鍵詞，說明政策制定的目的性和前瞻性更明顯，在統籌兼顧的基礎上，明確政策重點，以重點突破來帶動文化貿易的整體發展。“重點”熱門關鍵詞主要體現在以下三個方面：一是體現在確定重點文化企業和文化項目，制定國家文化出口重點企業和項目目錄，加大對文化出口重點企業和重點項目的支持力度，著力于培育一批中國文化出口品牌企業和品牌項目；二是體現在確定重點文化領域的進出口工作，本階段政策對象除了包含傳統文化行業之外，文化展會也成為國家的關注對象，重點支持中國(深圳)國際文化產業博覽交易會等國際性展會，使之成為我國重要文化產品和服務出口平臺；三是以歐美、周邊國家為重點貿易國，通過區域文化合作、多邊文化展會等方式多層次多渠道，打通國際文化市場。

(4)從各維度兩端研究對象的典型差異來看(如圖3所示)，分布在橫向維度左側的主題詞集中在規定上，右側的主題詞集中在出口市場上，因此該階段的橫向維度可以稱為“規定—出口市場”維度；分布在縱向維度上端的主題詞集中于合作，下端的主題詞集中在措施上，因此縱向維度可以稱為“合作—措施”維度。從主題詞的空間分布特點來看，這一階段的文化貿易政策主題詞聚集最為緊密，紛紛向中心點靠攏，具有較高的密度和向心度。政策處于中心點位置，且與眾多熱點關鍵詞距離靠近，聯系緊密，說明政府在設置文化貿易相關議題的辦法措施時，逐漸重視以政策的形式規范性呈現，政策議題數量和類型進一步增加，在推動文化出口的同時，強調政府部門、企業以及市場等多元政策主體的協調互動，政策體系也在逐步完善。

圖3 2002-2011年中國文化貿易政策高頻關鍵詞的多維尺度分析

(三)戰略發展期：2012年—2018年

在經歷了前面兩個階段的有益探索后，“戰略發展期”的文化貿易政策以重點鼓勵文化服務和內容文化產品出口為主，政策內容涵蓋了“高新科技”、“知識產權保護”、“數字化”、“互聯網”、“文化安全”等新議題。從2012年開始，我國經濟增長速度進入換擋期，經濟增速放緩，在以經濟結構優化升級為特征的經濟新常態下，針對我國文化貿易結構不平衡，文化貿易占對外貿易總額比重低等問題，擴大知識和技術密集型文化服務和內容文化產品的對外貿易成為新時期文化貿易發展的重點。2014年國務院專門印發了第一部以“對外文化貿易”為題的政策——《關于加快發展對外文化貿易的意見》，闡述了意見的總體要求，并從四個方面提出了加快發展對外文化貿易的具體措施：明確支持重點、加大財稅支持、強化金融服務、完善服務保障；在文化服務方面，提出逐步將文化服務行業納入“營業稅改征增值稅改革”試點范圍，對該范圍內的文化服務出口實行免稅。2016年《“十三五”國家戰略新興產業發展規劃》中鼓勵開啟多業態聯動的創意開發模式，提高不同內容形式之間的融合程度和轉換效率，努力形成具有世界影響力的數字創意品牌，支持中華文化“走出去”。《文化部“一帶一路”文化發展行動計劃(2016-2020)》規劃提出，以文化旅游、演藝娛樂、工藝美術、創意設計、數字文化為重點領域，支持“一帶一路”沿線地區根據地域特色和民族特點實施特色文化產業項目。2018年國務院辦公廳印發的《知識產權對外轉讓有關工作辦法(試行)》制定了知識產權對外轉讓的審查機制，以維護國家安全和重大公共利益。

表3 2012-2018年我國對外文化貿易政策文本詞頻排行

通過對2012至2018年收集到的49件文化貿易政策文獻進行詞頻分析和多維尺度分析，得出本階段文化貿易政策體系呈現出以下特點：

(1)雖然我國文化貿易已步入發展快車道，加工制造類文化產品生產具有較強的競爭優勢，但上游產業鏈在文化貿易中占比弱，需要加快生產更多高附加值的文化產品和文化服務，并積極參與國際文化貿易。“知識產權”、“技術”、“人才”成為“戰略發展期”文化貿易政策的高頻關鍵詞，這是在洞悉我國文化貿易發展現狀的基礎上做出的政策調整和優化舉措。當前政府一方面越來越重視對中外文化創意產品研發人才的培育、配備和引進，鼓勵支持具有自主知識產權、高技術含量的大型文化企業參與國際競爭；另一方面，為貫徹總體國家安全觀，文化貿易政策中出現了文化產品和服務進出口知識產權保護和維權的新主題。

(2)“合作”、“交流”、“一帶一路”、“沿線”的出現，意味著在“一帶一路”大戰略背景下，我國做出了明確的戰略規劃、發展目標和重點任務，制定了具體的實行措施，將“一帶一路文化合作交流”議題納入文化貿易政策體系內，積極助推與“一帶一路”沿線國家開展更大范圍、更深層次的區域文化合作，開拓“一帶一路”沿線國家市場，促進“一帶一路”文化貿易合作與文化交流，形成了以提升中華文化軟實力為核心的文化貿易戰略思路。

(3)從各維度兩端研究對象的典型差異來看(如圖4所示)，分布在橫向維度(維度1)左端的主題詞集中在“服務”上，右側的主題詞多與“出口”相關，因此這一階段的橫向維度可以稱為“服務—出口”維度；分布在縱向維度(維度2)上端的主題詞集中于交流上，下端的主題詞多與政策相關，因此縱向維度可以稱為“交流—政策”維度。從主題詞的空間分布特點來看，該階段主題詞的空間分布呈現出中間聚集，四周分散的特點，“政策”、“管理”、“項目”、“出口”、“服務”“知識產權”等關鍵詞處于中間聚集區，聯系較為緊密，而“合作”、“發展”、“國家”、“企業”、“文化”等關鍵詞的位置較為分散，說明文化貿易政策制定的重點和熱點發生了一定的變化。“地區”處于模型中的核心位置，也是“戰略發展期”文化貿易政策關注的焦點。多年來，我國對外文化貿易的優勢省市，在主要的目標市場國家和地區方面，呈現出明顯的“東進戰略”，以美國、日本、德國、中國香港、英國為主要的文化貿易伙伴[19]。針對地區文化貿易發展水平差距大的問題，政府制定了一系列實施意見，支持中西部及沿邊重點地區文化、教育、金融等領域的有序開放，發揮區域特色和比較優勢，以縮小東部沿海地區與中西部文化貿易發展方面的差距。

圖4 2012-2018年中國文化貿易政策高頻關鍵詞的多維尺度分析

四、我國對外文化貿易政策變遷的動因分析

改革開放40年來，不同時期我國對外文化貿易政策出臺的推動力存在顯著差異，考察其政策變遷的原因和動力，對制定和完善文化貿易政策，有序推進其運行機制具有基礎性的作用。在這一部分中，我們試圖運用多源流理論來探討政治源流、問題源流以及政策源流在政策變遷過程中發揮的影響作用，以啟示政府如何更好地推進我國對外文化貿易政策的變遷。多源流理論是一種研究政策過程的模型，由美國學者約翰·金登于1984年創立。該理論認為，政策子系統中存在三種源流：問題源流、政策源流以及政治源流。問題源流指現實中發生的各種問題，源流內包括有待政府加以解決的問題；政策源流是指政策共同體成員推出的政策意見，源流內包括各種政策建議、主張和方案；政治源流是指對問題產生影響的政治因素，源流內包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局等。這三種動力源流并不完全相互獨立，一個源流出現，另外兩個源流可能同樣會受到影響，政策被提上議程是在特定時刻由這三種源流共同作用的結果[20]。

(一)改革窗口期:主要由政治源流推動

在高度集中的計劃經濟下，文化突出意識形態性和社會屬性。中央政府將文化作為事業來發展，采取文化事業發展模式，在全社會范圍內將文化資源按計劃形式進行調節，文化產品的生產、分配和流通都納入統一分配體制，文化單位缺乏獨立經營能力和高效的管理機制。“人們既不能主動選擇什么，也不能參與文化產業其中去發展什么”[21]。當時的文化供給以提供公共文化服務為主，由政府部門提供財政支持，但行政計劃部門對思想文化領域實行高度干預，致使供給種類單一，多集中在廣播電影以及新聞出版領域，人們的精神文化需求與文化產品和服務的生產嚴重脫節。文化貿易并不凸現其經濟價值，而是集中在與各國的文化外交上。

十一屆三中全會的召開，以鄧小平同志為核心的黨中央領導集體，糾正了“文化大革命”的錯誤理論和實踐，提出把黨和國家工作重點轉移至經濟建設上來，打破高度集中的計劃經濟體制，實行改革開放和社會主義現代化建設。自此，社會開始意識到市場的潛力，經濟體制開啟了由計劃經濟向市場經濟的轉型，在改革開放整體推進的過程中，啟動文化體制改革，文化領域的思想得以解放，在加強管制的基礎上逐步開放文化市場。政治形勢的以上變化推動了我國文化貿易的發展進程。在黨的工作重點轉移到改革開放和社會主義現代化建設的大背景下，一方面，為解決文革帶來的文化需求貧乏、文化外交阻隔以及經濟發展遲緩的局面，需要促進國際文化交流與貿易，在滿足人民群眾多樣性文化需求，引進借鑒國外優秀文化精品的同時，改善與他國的緊張關系，促進友好往來。另一方面，為了維護國家文化安全，防止國外強勢文化以及價值觀念吞噬本國文化，減少文化產品依賴程度，該階段文化貿易政策較為收緊，文化領域未實現自由化開放，出臺的多是具體文化領域進口及交流的管理規定。

20世紀80年代末至90年代初，國內外政治局勢不穩定，第一個社會主義國家蘇聯解體、東歐劇變以及國內發生政治風波，世界社會主義出現嚴重曲折。“馬克思主義要倒了”、“社會主義前途渺茫”、“改革開放行不通”等一些破壞性的質疑言論開始擴散，當時的社會秩序和政治局面受到嚴重干擾。黨和政府為了營造安定團結的政治局面，不得不將更多的注意力放在穩定政治局勢上[22]。政治風波在很大程度上影響了文化體制改革的進程以及文化貿易政策的制定。1989年至1992年這四年間尚未有文化貿易政策出臺，1993年局勢穩定后，文化貿易政策理性回歸，關于文化交流和文化產品進口規制的政策數量也逐漸上升。

(二)積極推進期：主要由政策源流和問題源流推動

進入“積極推進期”后，我國的政治局勢較為穩定，文化貿易政策變遷主要由政治源流和問題源流推動。中國簽署加入世界貿易組織后，文化貿易政策除了依據本國的法律法規之外，還需要在WTO的法律框架內制定完善。遵守國際組織所規定的具有法律效應的公約協定，主要是以WTO多邊貿易制度、雙邊和區域貿易協定為主的貿易規則，根據參與的貿易條約來調整我國國內的文化政策。WTO法律規則中雖然沒有設立單獨的文化貿易多邊協定，但是有一些與文化相關的條款內容，如配額限制、文化產品和服務例外等市場準入說明，以及補貼支持、知識產權保護等。中國加入WTO的過渡期間(2002—2005年)，在國際貿易制度的法律框架下，逐步完善文化貿易政策，使相關法規與WTO規則一致。我國出臺了不少規范外商投資文化領域的相關政策，主要有《設立外商控股、獨資旅行社暫行規定》、《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業管理辦法》、《外商投資電影院暫行規定》、《中外合作音像制品分銷企業管理辦法》、《外商投資廣告企業管理規定》、《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》、《關于文化領域引入外資的若干意見》等，在提高開放水平，擴大國外文化資本在我國文化產業領域進行戰略性布局的同時，對外商允許進入的文化市場領域、投資合作的方式、外商的資質條件等方面作出了明確的規定，謹慎開放市場，維護國家文化安全。

“入世”過渡期結束后，面對我國文化產業基礎薄弱、資金技術差距大、國際競爭能力弱等問題，以及國外強勢文化利用WTO市場準入大規模進軍我國文化市場，我國文化市場面臨被分割的危險，政府部門加大對文化貿易的宏觀調控，積極制定鼓勵和支持文化產品和服務出口，相繼出臺提升文化企業國際競爭力的政策措施，如《關于進一步加強和改進文化產品和服務出口工作的意見》、《關于鼓勵和支持文化產品和服務出口的若干政策》、《關于進一步推進國家文化出口重點企業和項目目錄相關工作的指導意見》等，逐步改變對外文化貿易逆差較大的狀況，促進我國文化貿易快速發展。2008年金融危機爆發后，為了提高企業的融資能力，為出口企業規避海外市場風險，政府部門聯合進出口銀行制定了專門的文化出口金融支持政策——《關于金融支持文化出口的指導意見》。此外，“積極推進期”出臺一些政策是由于對突發事件和社會危機的回應。比如，2005年廣電總局發布的《關于禁止以欄目形式播放境外動畫片的緊急通知》，主要是針對當時一些電視臺未經廣電總局審查，擅自發行導向錯誤，對少兒身心健康產生不利的境外動畫片這種不良現象，采取的糾正措施。

(三)戰略發展期：主要由政策源流和問題源流推動

該階段國內外政治形勢較為平穩，“戰略發展期”的文化貿易政策主要由政策源流和問題源流推動。雖然自2010年起我國已經成為文化產品出口第一大國，但在文化服務的出口方面表現疲弱，我國文化貿易尚處于發展轉軌時期，文化產品貿易順差不斷加大，而文化服務逆差態勢日益明顯。伴隨著全球經濟的發展轉型，大眾的文化消費需求發生了轉變，從以中低端文化產品和服務為主的基本文化消費轉向逐漸注重產品和服務品質與體驗價值的發展型消費[23]。我國具有競爭優勢的文化產品出口集中在加工型的低技術含量的文化產品上，創新主導的內容性文化產品和文化服務輸出不足，進入經濟新常態后，更迫切需要資源損耗少、依靠高素質人才進行智力創造和科技創新的內容文化產品和服務。因此，“戰略發展期”政策聚焦點轉向于支持文化產品和服務的創意研發，加大知識產權保護力度。《關于加快發展對外文化貿易的意見》中提出要鼓勵和引導文化企業加大內容創新力度，為文化企業拓展出口交易平臺和渠道，并支持文化科技融合發展，開發具有自主知識產權的關鍵技術。《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》提出，對國家重點鼓勵的文化創意和設計服務出口實行營業稅免稅、增值稅零稅率。

各部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(以下簡稱《愿景與行動》)是在以“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”為主題的新時代下，面對經濟復蘇緩慢的形勢提出的，共建“一帶一路”旨在促進經濟要素有序流動，開展深層次、寬范圍、高水平的區域合作，要求增強與沿線各國的人文交流與文明互鑒。隨著“一帶一路”倡議提出，文化先行理念逐漸成為共識，在習近平總書記的系列講話精神和《愿景與行動》的背景下，為切實推動文化交流、文化傳播和文化貿易創新發展，2016年文化部發布了《文化部“一帶一路”文化發展行動計劃(2016—2020)》，通過多樣化的文化交流合作和文化貿易合作，推動沿線相關國家文化的互學互鑒。

五、結 語

本文采用政策文獻的詞頻分析法和共詞聚類分析法來研究我國不同時期對外文化貿易政策的演變規律和發展趨向，并借助多源流理論，從三個源流動力分析視角對政策變遷的動因進行分析，基于質性研究的理論模型結合實證分析的研究方法相互補充與印證。如表4所示：通過對改革開放40年以來文化貿易政策文件的深入解析，可以發現每個時期凸顯出的政策關切點之間不止存在替代關系，也存在著演變的聯系性，各時期主題的遷移演化呈現出以下特點：(1)從政策聚焦點來看，從早期側重于對外文化交流和文化產品及服務的進口規制，轉向積極制定鼓勵扶持對外文化貿易的政策，再上升到以重點鼓勵文化服務和內容文化產品出口為主，并加大知識產權保護力度。(2)從政策目標來看，早期目標是擴大對外文化交流，借鑒引進世界優秀文化精品，轉變為擴大對外文化貿易，減少文化貿易逆差較大的被動局面，最終變遷為改善文化貿易結構，扭轉核心文化產品和文化服務的逆差狀況，同時積極維護國家文化安全。(3)從政策工具來看，“改革窗口期”是以權威、系統變革工具為主，頒布多項規定、管理辦法以及文化體制改革制度；“積極推進期”是以激勵、勸解工具為主，通過體制、財政稅收、金融等支持文化企業出口，并在多項政策文件中提出要推動文化貿易發展；“戰略發展期”是以激勵、能力建設工具為主，鼓勵新興文化業態和具有創新價值的文化服務和文化產品出口。通過對不同階段文化貿易政策關切點的分析，可以發現，文化逐漸成為推動我國經濟和產業發展的核心要素，國家越來越重視文化軟實力的提升，改善文化貿易結構和輸出具有高端價值的文化產品和服務是現階段我國文化貿易政策的主要目標。

表4 1978-2018年三個階段我國對外文化貿易政策的關切點