完善地方食品安全監管機制改革的實踐與思考

康俊蓮

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的六項重大任務，其中科學立法、嚴格執法、公正私法、全民守法四項任務中均涉及到食品安全。黨的十八屆五中全會在提出推進健康中國的建設目標時，特別強調要實施食品安全戰略。保障食品安全是社會追求的目標，也是每一位珍視生命健康的人獲得幸福感的基本條件。推動食品安全法治化是健康中國的建設方針，也是實現中國夢的題中應有之義。以期與業內人士共同匯聚起推動食品安全監管機制改革建設的智慧源泉。

2013年以前，我國食品安全監管采取的是以食品安全各監管職能部門為主體的多部門分段監管模式，2013年改革組建了新的國家食品藥品安全監管總局，調整了食品生產、流通和消費環節，食品藥品監督管理總局統管全國的食品安全監管工作。2018年，根據第十三屆人民代表大會第一次會議審議的《國務院關于提請審議國務院機構改革方案》的議案，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，以及國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法、國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局。從歷次改革情況來看，這次改革力度前所未有，將職能交叉的部門深度重組。應該說，食品藥品監督管理體制的改革在其“分段監管”的基礎上，強化了各部門間的協調聯動和合作配合，同時，也減少政府各部門在監管中出現的監管交叉重疊和監管盲區問題。

各級地方政府遵照國務院指導意見精神，在2013年已啟動了地方食品安全監管機制改革。實踐中，各地根據當地經濟社會發展水平和食品安全自身監管的特點，選擇了不同的監管模式。值得肯定的是，各地食品監管機制的改革有助于食品監管執法力量的下沉、基層監管能力的增強和執法信息化的提升。

就現狀而言，由于食品安全風險來源復雜多樣，食品安全問題仍未得到完全解決。就地方食品安全監管情況看，主要問題及原因如下：

其一，食品產業集中度低，存在監管的盲區。我國食品生產企業的總體狀況是規模較小、數量較多、設備陳舊、管理不規范；尤其在城鄉結合部遍布著以個體為單位的食品加工小作坊，條件簡陋、分布較散、隱蔽性強，有些作坊前店后廠、下店上房模式普遍存在，環境衛生狀況一般，存在一定的安全隱患。產業集中度低的現狀給我國食品安全監管工作帶來難題。

其二，食品監管相關部門間的職能定位仍存在矛盾。就地方監管實務而言，改革后“多合一”的市場監督管理局綜合式改革有利于監管力量的下沉。而“寬進嚴管”商事制度改革的推進與新型市場監管模式尚未完全融合，導致在有效激發市場活力的同時，對食品安全事中事后監管也提出新的挑戰。這對市場監管部門盡快適應新變化，把握監管新規律，加快監管模式轉型提出新的更高的要求。

其三，基層食品監管專業化水平較低。就地方而言，基層是食品安全風險防范和監管治理的前沿陣地，但現實中，專業骨干缺乏，多數監管人員半路出家，食品安全監管所需的專業性知識、技術和經驗不足；事務龐雜繁多，監管人員除了食品監管責任外，還要經常負責地方政府直接交付的拆遷、維穩、蹲點駐村扶貧等工作，為此，基層迫切需要彌補執法力量專業化不足的短板。

其四，食品監管的地方政府負責制難以真正落地。2008年修訂的《食品安全法》首次以法律形式明確食品安全地方政府負總責，同時將其納入對地方政府的考核體系中。地方政府面臨著“上方上級”和“下方公眾”的雙重壓力。然而，事實上企業第一責任人的主體責任意識普遍淡薄，地方政府面對復雜的食品安全問題往往力不從心，導致監管不到位。

鑒于上述問題，建議采取如下措施：

其一，強化對食品生產、儲運、銷售企業的整合，提高產業的融合度。從國家層面可以規劃整合產業布局，通過政策引導，實現食品從種養殖、生產加工、倉儲物流、流通銷售等環節從分散到集中的過程，實現規?；?、標準化、品牌化經營，降低因集中度低造成的監管對象碎片化和監管力量的分散的弊端。

其二，規范定位一致的地方食品安全監管的責任制。針對現有市場監管部門和食藥監管部門之間的職責定位，應將“保證食品安全、保障公眾健康”作為共同遵守的基本原則，使不同監管部門都確立保障食品安全的責任意識。地方政府應從人民群眾普遍關心的問題入手，補齊短板，建有效機制，抓關鍵問題、抓薄弱環節，只有切實將工作情感聚焦到維護人民群眾“舌尖上的安全”上，通過各部門的通力協作共同監管，才能促成良好的地方食品安全的行業生態，從而創建有利于食品安全監控的有效機制。

其三，建立食品監管部門內部的長效機制，全面提升地方監管力量。國家與地方各級食品監管部門應制定規劃，將人員的培訓與考核結合起來，提升人員素質與能力；同時，強化對基層食品藥品安全監管大數據平臺的建設，真正構建起“從農田到餐桌”全鏈條閉環式數據平臺，實現監管協同化、智慧化和專業性，實現監管的現代化。

其四，實施食品生產、加工、儲運、流通等企業第一責任人制度，實現真正意義上的安全放心的食品是“產”出來的，其次才是“管”出來的。為保障制度的權威性，國家應建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度，以解決因食品企業分散隱蔽，食品安全民事訴訟因舉證困難，處罰性賠償缺位等難題，克服法律懲治的盲區。

其五，完善食品安全監管的相關法律法規根據國外的相關經驗，一定要通過立法先行進行食品安全監管。我國目前雖然已經有了很多關于食品安全的專項法律法規，但是很多規定仍然缺乏完整性和系統性，因此要進一步加強立法的專業性，要能夠對食品安全進行分段管理，建立按品種進行管理以及按階段管理共存的模式，然后通過相關的法律進行相關的界定。

總之，深化食品安全監管是一項基礎性、長遠性、戰略性的工作，其工作的重心在于捋順體制，建立機制，加強協同，形成合力，以法治手段構筑起我國食品安全堅實屏障。