致力推動城鎮化與逆城鎮化相得益彰

摘 要：逆城鎮化的提出，標志著我國的城鎮化進入了新的階段，即從農村到城市單向流動為主的階段轉向城鎮化與逆城鎮化相互促動、協同發展的階段。應從趨勢、道路、規制三個層面理解逆城鎮化，避免將國外曾出現過的城市蔓延誤認為是唯一方式。逆城鎮化為城市要素進入鄉村打開了改革通道，提出了改善地方生活品質和不可貿易品的新導向，提供了實現鄉村振興戰略的新要素、新動能、新模式，也提出了對城市要素與鄉村空間有機結合的制度供給需求。

關鍵詞：逆城鎮化；鄉村振興；城鄉融合；城鎮化模式

中圖分類號：F120；F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2018）04-0001-05

2018年3月全國“兩會”期間，習總書記在參加全國人大廣東代表團審議時指出，城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。習總書記把“鄉村振興”與“逆城鎮化”聯系在一起，在城鄉關系問題上是重大的思想解放和理論進步。從理論研究的層面看，使“逆城鎮化”從“丑小鴨”變為理直氣壯地走上臺面的新概念。筆者認為，逆城鎮化的提出對于推進城鄉融合發展具有戰略性的指導意義；以此為標志，我國的城鎮化將進入一個新的階段，即從農村到城市單向流動為主的階段轉向城鎮化與逆城鎮化相互促動、協同發展的階段。

一、應從趨勢、道路、規制三個層面理解“逆城鎮化”

逆城鎮化（也稱為“逆城市化”）的現象最早出現在先行工業化國家，其理念的提出可追述到霍華德及其“田園城市”的構想；再次引起人們的注意是在二戰以后，尤其是20世紀70年代先行工業化國家進入高度城市化階段。Berry（1976）和Fielding（1982）較早提出了逆城市化的定義。國外一些研究者認為，在城市化達到一定水平后出現的趨勢是：大城市人口比重降低，中小城市人口比重上升；大城市地區的中心城人口比重下降，外圍人口比重上升。可以說，逆城鎮化一般是指大城市居住人口向外遷移的現象，它表現為大城市外圍人口增長快于中心人口增長，因而外圍人口密度提高，通勤距離延長。所謂大城市外圍，既包含在大城市地區內部中心城以外的地區（通常稱為郊區），也包含在大城市地區以外的非大城市地區（通常稱為大農業地區）。逆城鎮化是隨著城鎮化走向更高水平而逐漸顯著起來的階段性現象。在上世紀的最后30年，絕大多數發達國家都出現了百萬人口以上城市的人口在城市人口中所占比重下降的現象。下降的原因，有的是由中心城向外圍遷移，有的是由大城市向其他規模的城市遷徙。前一種遷移也被稱為“郊區化”，后一種遷移也被稱為“逆城市化”。這兩種從中心城市外向遷移的現象統稱為疏散化。亦即所謂“逆城鎮化”。

出現逆城鎮化現象的基本動因在于城鎮化內在的利弊。城鎮化過程一方面帶來了巨大的效益和進步，另一方面也帶來了一些負面的問題或弊端。在城鎮化快速發展階段，人口大量從農業和農村向非農業或城市（特別是大城市）轉移，一方面導致城市的不斷擴大，另一方面也造成農村的逐步衰落，由此擴大了城鄉之間、地區之間發展的不平衡。為解決或避免這類問題，一些先行工業化國家通常采取適當疏導、限制大城市增長和支持農業、鄉村發展的方式，尋求城鄉之間、地區之間能夠較為均衡的協調發展。這些可以統稱為逆城鎮化的規制。

在市場經濟規律和政府規制的雙重導向下，發達國家的逆城鎮化較為明顯地呈現兩類道路：一類是城市像攤大餅一樣連片地向周邊蔓延；一類是城市受到綠色隔離地區的增長邊界限制，采取跳躍式的發展，比如建設衛星城、新城、新市鎮等疏解中心城市的功能、產業、就業、居住和人口。這兩類道路各有優劣，但是對前一類道路的批評更多一些。

綜上所述，對于“逆城鎮化”應當從變化趨勢、發展道路和政府規制三個層面來認識。逆城鎮化的趨勢，指的是在一定發展階段出現的一種不可回避、不可阻擋的變化特征；逆城鎮化的道路，在相當程度上是可以進行戰略性選擇的；逆城鎮化的規制，是引導逆城鎮化走哪一條道路的調節手段。如果把逆城鎮化的趨勢和道路混為一談，比如把城市蔓延看作是逆城鎮化的唯一道路，就會形成抵制逆城鎮化的心理和規制，造成不適應客觀趨勢的矛盾沖突；如果缺少對于道路與規制之間關系的認識，也有可能使客觀變化的自發性失去控制。在大城市的城鄉結合部或邊緣地帶長期存在各種亂象，在很大程度上起因于對逆城鎮化趨勢缺乏足夠的認識，甚至抱以不承認或排斥的態度，缺少對逆城鎮化道路與規制的主動選擇。比如，在前幾年，一些官員和學者在媒體上批判逆城市化，把它視為洪水猛獸，斷言中國不應該出現這種現象。在這種認識和輿論演繹出的政策環境下，不可避免地會對城市要素進入農村（其中最重要的環節是進入集體土地利用領域）偏于排斥，阻礙城鄉融合發展的步伐。

筆者始終認為，逆城鎮化的本質是城市要素進入鄉村地區的聚落，逆城鎮化的根本作用是通過發達的中心城市各種要素的外向擴散，最終縮小區域發展差距、走向均衡。這個趨勢和結果，與消除地區之間、城鄉之間差距的基本要求是一致的，與城鄉發展一體化的總體方向是一致的，與緩解“城市病”和“農村病”的迫切需求是一致的，與根本解決三農問題、實現農村振興和農民富裕的長遠目標是一致的。所以不應否認、指責、抵制逆城鎮化，而應當承認它、認識它，積極地選擇正確的政策和策略將逆城鎮化引入正確的軌道。

二、改革開放以來我國大城市地區出現的逆城鎮化現象

改革開放40年以來，我國長期處于城鎮化快速發展的階段。隨著農村人口大量向大城市流動，在經濟發展越來越接近萬美元水平的同時，一部分農村地區也愈益顯露空心化、老齡化等走向衰落的社會現象。怎樣避免、扭轉或緩解農村衰落凋敝，已經越來越突出地成為新時代必須應對解決的新的農業、農村、農民問題。以城鎮化和逆城鎮化兩類措施，促進人口“從鄉到城”和“從城到鄉”的雙向流動，就是新階段應對這些問題有力的和有效的對策。

提出逆城鎮化也已經不完全是“摸著石頭過河”的探索，而是對我國發達地區發展改革實踐經驗的總結和提煉。無論是沿海大城市地區或是中西部大農村地區，都有一批不但沒有衰落、反而興旺發達的村落和城鎮。這些聚落大多有著產業興旺、生活富裕、服務健全、農村居民就地或就近居業等特點。形成這些特征的原因之一，就是有各類城市要素（比如產業、技術、資本、設施、生產方式、組織管理、人才、客流、消費、觀念等）的進入和深入，在城市發展要素與鄉村土地資源有機結合的基礎上實現了村莊或城鎮的再造[1]。

以最早出現逆城鎮化趨勢的北京為例。北京本來就是一個城鎮人口比重較高的大城市地區。改革開放之初，1978年的城鎮人口占全市常住人口的比重為55%。改革開放以來，市域人口和城區面積處于不斷增長狀態。2017年同1978年相比，總人口從871.5萬人增加到2 170萬人；城鎮人口從479萬人增加到1 876.6萬人。進入本世紀以后，隨著外來人口大量進入，人口增長加快，2000—2015年平均每年增加的常住人口超過50萬人。人口不斷增加的過程也是建成區不斷擴大的過程。從1978—2015年，建成區面積從232平方公里增加到1 401平方公里。中心城區的建設強度、建筑立面和密度不斷提高，同時外緣也持續擴大，在相當長一個時期延續了“蔓延式”向外擴散的道路。

從各個區域的人口變化趨勢看（表1），2005—2015年，城市的功能核心區人口及人口密度增長7.36%，近城的功能拓展區增長42.1%，平原的發展區增長69.3%，山區的生態涵養區增長10.2%；占全市人口的比重，核心區由13.3%下降到10.1%，拓展區由48.6%上升到49.0%，發展區由26.8%上升到32.1%，涵養區由11.3%下降到8.8%。由這些數字可見，相對于拓展區和發展區，核心區的人口密度相對降低，人口比重絕對下降。這清楚地表明，全市人口增長的部位主要集中在原來的近郊（拓展區）和遠郊平原地區（發展區）。伴隨著人口增加、中心城房價上漲以及公交軌道等交通便捷化和汽車進入家庭，大量中心城上班族的居住地也逐漸外移至四環、五環甚至六環附近，通勤距離明顯延長。

從空間區位的人口變動看，如果將市域由中心至外圍依次向外劃為若干個圈層（圖1），各個圈層的人口密度自1990—2010年出現了如下變化：在距離市中心4.5公里至40公里內的地區，人口密度顯著增加（表2）。這其實也就出現了典型的（居住）郊區化或逆城鎮化現象。

從走過的道路來看，改革開放前期的郊區化，較早是將工業企業遷出城區的“退二進三”行動。由于當時一部分工廠遷出了城區，配套的住所建設卻沒有跟進，形成了“郊區上班、城區居住”的通勤模式，由此導致郊區的公共服務發展滯后，這反過來又強化了城區的居住與服務功能，特別是長期延續了優質公共服務資源布局偏向于城區的不協調格局。這也是早已提出城市發展建設重心向遠郊轉移的方針，在本世紀之前難于取得顯著進展的基本原因所在。進入21世紀前后，住房制度改革和房地產業發展造就了一批遠郊地區的聚居區以及相伴隨而起的生活服務業，以市場經濟配置資源的方式加快彌補了之前郊區的缺課。由此得到的啟示是：實現城鄉之間、區域之間基本公共服務均等化，尤其是在此基礎上促成優質公共服務資源向外延伸（也就是所謂“逆城鎮化”），對于實現城市功能疏解的意義和作用絕不亞于產業的疏解；從一定意義上看，它決定著中心城功能外向疏解能否實現，是否可持續。

那么，在大城市地區以外，在廣大的鄉村地區，是否也會出現逆城鎮化的現象呢？從一些先行國家大量中小型城鎮興旺發達的經驗看，筆者推斷，在各類城市周邊半徑為一小時左右的機動車通勤圈內，都存在形成“在城上班、在鄉居住”的可能性；這種城鄉之間“圈層交錯”的現象，將有可能構成我國逆城鎮化的新格局；這種新的格局，很可能成為實現城鄉融合、最終達到鄉村振興的主要動力之一。

三、創造致力推動城鎮化與逆城鎮化相得益彰的新機制

本文雖然勾畫出了一個逆城鎮化的可觀的前景，但是這種理想境界的實現至少需要一代人長期的艱苦努力。回顧改革開放以來我國城鄉空間格局的變化可以發現，雖然“由城到鄉”的逆城鎮化現象在大城市地區早已出現，雖然城市的產業、技術、資本、人才、客流、生產方式等發展要素早已進入了郊區，但是有相當一部分“進入”卻并非合法合規；這種進入，也延續了某些先行工業化國家曾經出現過的攤大餅式蔓延的道路。由此而得到以下幾點可引以為鑒。

第一，解決認識眼界對逆城鎮化的局限問題。改革開放以來，我國長期處于工業化、城鎮化快速發展階段，各類研究長期聚斂于解決當時的階段性問題。除了少數超大城市地區以外，總體上還缺少對未來階段的超前性研究，或者是望文生義淺嘗輒止，因此對于逆城鎮化存在著許多模糊認識。一種情況是，對來自于某些先行國家的那種存在諸多缺陷的郊區化現象心有余悸，把這種現象（比如城市蔓延）誤認為是疏散化的唯一形式，因此對類似的概念談虎色變，以“我國人多地少”或“維護農民利益”為由抵制逆城鎮化。一種情況是，對我國農業勞動力就業轉移究竟處于什么狀態尚缺少合理判斷，相當簡單地按照目前的統計人口城鎮化率和發達國家農業人口比率去臆測中國的城鎮化進程，缺少從我國農業特點出發而適度農業人口規模的基本研究，也嚴重地忽視了我國許多地區已經普遍出現的村莊空心化、人口老齡化等情況，帶有盲目性地鼓吹我國尚處于較低度的城鎮化階段，誤以為尚有大量農村人口需要轉移，疏散化現象還遙遙無期。多年來的這些認識局限，使人們對于高度城鎮化階段的變化規律研究不足，認識不足，甚至使“逆城鎮化”長期幾乎處于研究的雷區，看不到或不敢承認城市要素進入對于農村經濟社會保持活力的意義，缺少正確引導逆城鎮化所必要的準備。應該說，直到中央領導對非首都功能疏解和對“逆城鎮化”的肯定，才使關于高度城鎮化新時代、新趨勢的思想認識得到了真正的解放。

第二，解決城鄉之間福利差距對逆城鎮化的約束問題。無論大城市邊緣還是農村地區，許多聚落都存在著吸引人力要素和人才資源的潛能。其基本原因在于，一方面鄉村地區與城市地區，特別是超大城市相比有著更加宜居的環境；另一方面，在技術進步的條件下，個人和家庭越來越容易有效地獲取可貿易產品與服務，因而他們對于創業興業區位的選擇越來越傾向于那些能夠提供消費服務、生態環境、便捷設施等不可貿易品的區域。這些獨特的不可貿易品，構成了一個地方產生集聚力的獨特地方品質，對居業行為也形成了有吸引力的競爭優勢。目前這些地區提升地方品質，最重要的是解決長期存在的公共服務、基礎設施等同城市相比供給不足、水平低下、欠賬過多的短板。農村的生活條件與現代城市社會相比過于落后，與宜居條件相比差距極大，不但限制了城市要素的下鄉，也阻礙了進城人口的返鄉。有過城市生活經歷的絕大多數人們，可能難以想象回到那種天天使用旱廁的生活方式。所以，實現城鄉融合，實現鄉村振興的必備條件，首要是使城市要素在農村“待的住”，這就必須按照城市的需求、水平或標準，改造農村居民點現有的基礎設施和公共服務，根本改變其落后的狀況，在保持和優化原有自然環境的基礎上，創造出以更優質的不可貿易品為主要特色的地方品質。可見，美麗鄉村的人居建設，不僅能夠提高農村居民生活的宜居性和幸福感，也能夠提高城市要素進入農村地區的吸引力和適應感。

第三，解決體制機制對逆城鎮化的障礙問題。在城鄉兩種土地公有制形式下，集體所有制的農村土地形成了對外來要素進入的天然屏障。盡管改革中基層已經涌現出了大量的以招商引資等方式發展農村地區產業的實踐，但是進入農村創業、執業、就業的外部人口在產業、居住等用地方面卻受到集體土地（特別是宅基地）管理的嚴格限制，缺少法律、規劃等規制層面的認定，往往頂著“違規”的風險。由此而導致允許“在集體土地上建城”的自主城鎮化模式改革嚴重滯后于農村內生工業化模式的改革[2]。即使在發展鄉村旅游和休閑產業的過程中，也始終存在著對建設用地嚴格限制而缺乏發展空間的難題；農民的宅地庭院所固有的生產空間、生產功能的屬性被嚴重地忽視，擴大再生產受到制約。亟待推進農村不動產制度完善與改革，為這些問題的解決掃清障礙。

第四，解決理論概念滯后對逆城鎮化的制約問題。長期以來人們習慣于按照土地的屬性和產業的類型來區分城鄉，通常把國有土地的聚落認定為“城市”，把集體土地的聚落認定為“農村”。即使村莊人口規模達到數千乃至上萬，也按農村對待。城市發展要素自中心聚居點向外圍聚居點的遷移，在多數先行工業化國家通常被認為是“城市之間的”（不同規模城市之間的）遷移，而在我國現行體制下被認為是“城鄉之間的”遷移。對同一種遷移行動存在不同的認定，而因受到兩種土地公有制形式的限制，“從城到鄉”的遷移存在著難于突破的城鄉界限的障礙。同時也不得不承認，學界對城鄉的研究長期分隔，實踐上滯留于“城不了解鄉、鄉不了解城”的狀態，理論上滿足于“就城市論城市、就農村論農村”的狀態，缺少相互之間的共同語言和內行語言，對城鄉的認識停留于工業化階段，缺少適應新時代城鄉融合的突破性進展。這些問題的解決有待于理論創新與學術進步促進認識跟上新時代的前進步伐。

因此，在經由逆城鎮化實現城鄉融合與鄉村振興的過程中，有必要探索理論認識、規制政策、工作對策等層面的突破與創新。在理論上、認識上應加強對新時代中國特色城鄉關系的深入研究，從城市和鄉村的概念層面逐步改變長期因襲的以產業是農業或非農業、以土地是集體或國有來認定城鄉的方式，將鄉村地區具有一定規模的聚居點按照“城鎮”來發展、建設、服務與治理，以此推進自下而上地改變城鎮化模式和最終實現城鄉一體化。從規制上，應掃清阻礙城鄉雙向流動的體制機制障礙。筆者認為，逆城鎮化之所以有利于促進鄉村振興，關鍵在于改變了農村長期依靠內部要素實現現代化的做法，增添了鄉村發展的新要素、新動能、新模式。所謂新要素，是指來自于城市的資本、技術、勞動、信息、人才、組織管理、服務等各種發展要素。這些要素的進入，創造了產生鄉村活力的新動能。所謂新動能，是指通過外力推動而促進鄉村的經濟結構、社會結構（尤其是居住人口職業結構）的變遷，形成了城鄉融合的動力機制。這種動力機制生成于深化規制層面的改革與創新。所謂新模式，是指城市發展要素與鄉村空間資源的有機結合，造就了在集體土地上就地實現自主城鎮化的模式。對農村基層創造的自主城鎮化，對城市要素在集體土地上參與鄉村發展建設的合理行為，亟待法律認可。從工作層面，應全面堅持農業農村優先發展方針，尤其是有必要向鄉村地區優先配置發展資源要素，把“招商引資”與“招人引財”結合起來，以公共財政解決地區基礎環境的投入，帶動民間更多地提高地方品質、興業創業的投入，凝聚全社會之力，以新導向、新要素、新動能、新模式促進鄉村振興新格局的形成。

參考文獻：

[1]張強，安鋼.企業再造村莊——現階段中國發達地區農村工業化微觀機制探析[J].中國農村觀察，2008（3）：60-65.

[2]張強.集體土地上的自主城鎮化與新型城鎮化——從北京的模式與經驗談起[J].中國土地，2014（10）：20-22.

責任編輯：張 然

Efforts to Promote Urbanization and Inverse Urbanization to Bring out the Best in Each Other

Zhang Qiang

（School of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business，

Beijing 100743， China）

Abstract： The proposal of inverse urbanization marks that China's urbanization has entered a new stage， that is， from the rural to the urban one-way flow mainly to the urbanization and inverse urbanization mutual promotion and coordinated development. Inverse urbanization should be understood from the three aspects of trend， road and regulation， so as to avoid mistaking the urban sprawl in foreign countries as the only way. The inverse urbanization opens the reform channel to urban factors into the countryside， puts forward to improve local quality of life and not traded goods new orientation， provides the implementation of rural revitalization strategy of new elements， new kinetic energy， the new model， and puts forward the elements of urban and rural space organic combination of supply and demand system.

Key words： inverse urbanization； rural revitalization； urban and rural integration； urbanization model