高校內部控制制度建設探究

（南方科技大學 廣東深圳518055）

一、引言

2012年財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），要求各行政事業單位自2014年起全面實施內部控制制度，2015年財政部又下發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），規定行政事業單位應當按照黨的十八屆四中全會關于強化內部控制的精神和《行政事業單位內部控制規范》的具體要求，全面建設有效實施內部控制，確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，規范單位內部多層級的全體人員。各單位要以規范單位經濟和業務活動有序運行為主線，以內部控制量化評價為導向，以信息系統為支撐，突出規范重點領域、關鍵崗位的經濟和業務活動運行過程、制約措施，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行。

近年來，我國高等教育改革不斷深化，在“由大向強”的發展過程中，理順高校內外部關系，完善高校內外部治理結構，提升高校內部質量保障體系建設，將成為我國高校的重要任務。然而從目前的情況看，高校各類經濟案件時有發生，涉案問題不僅發生在財務、采購、基建、科研領域，還涉及人事、學工、招生等部門，因此全面推進并不斷健全完善內控體系，依法治校，將成為我國高校的重要課題。

二、南方科技大學內控制度建設的成效

南方科技大學（以下簡稱南科大）是一所新型大學，肩負著為我國高等教育改革發揮先導和示范作用、探索建設現代大學制度和創新人才培養模式的使命，并致力于服務粵港澳大灣區及創新型國家建設。近年來，針對內部管理中存在的過度追求高效和個性而忽視合規性、管理機制跟不上實際管控需求、管控手段落后、未能實現智能化管理等問題，按照全面性、重要性、制衡性、適應性內控建設原則，南科大確立了以迅速建成國際化高水平研究性大學、建成中國重大科學技術研究與拔尖創新人才培養的重要基地為目標，構建持續優化設計-運行規范報賬-診斷與監督三大內控體系，并通過完善預算績效評價管理和強化內控信息化管理機制，實現智能化管理，保證資金使用合規、高質高效，為內控管理體系建設提供驅動力和效率保障。經過兩年的實踐，取得了以下成效。

（一）變“要我控”為“我要控”。隨著國家及教育領域的內控要求逐步明確，內控工作的重要性不斷強化，內控已成為國內各高校亟待完成的重要工作。南科大不斷推動內部控制管理體系的建設和完善，實行“學校一把手工程”，在校主要領導親自推動下，各級行政管理人員對內部控制的理解逐漸深入，內控意識及內控工作主動性逐漸增強，逐步提升了內控主動性，有力推動了各院系部門內控工作的進展，?；ㄞk、學工部、物理系等均自發組織開展了部門級的內控工作，發布了相關制度規范，充實了內部控制管理體系，細化了院系部門層面的內控風險管理。

（二）變“小內控”為“大內控”。南科大內部控制體系主要覆蓋了預算、收支、采購、資產、合同、基建六大經濟活動。在經濟活動的內部管理制度及風險防控機制初步設立推行后，內控工作逐步向業務活動延伸推進。科研管理活動、學工部的學生工作、食堂的運行管理、校辦企業的監督等業務領域的內控嘗試，都成為業務領域內控制度建設的突破性實踐，也標志著內控體系建設由局限于經濟活動的 “小內控”轉向業務、經濟全覆蓋的“大內控”。

（三）化“粗內控”為“細內控”。內控體系由粗到細，是內控管理機制具體落實的重要途徑，也是學校實現責任細化管理的重要前提。為從多維度多深度建立內控體系，南科大狠抓多項規章制度的建設，以財務管理為例，制定了財務管理辦法，明確了經費申請、審批等管理要求，相繼發布了涉及公務接待、勞務費管理、國內差旅費管理等一系列經費管理規定。2016年，學校還發布了《財務工作手冊》，對全校20項經費開支的定義、范圍、標準、歸口管理部門、審批程序、所需單據、制度依據等進行明確，進一步細化了財務各方面工作要求。再以組織形式為例，建立了以校領導負總責，財務部、紀檢監察（法務審計）室等相關業務部門組成的內控管理機構，多院系部門、校辦企業作為內控執行機構，明確各自職責，細化人員分工，確保內控工作執行有序，高效流轉。

（四）為科研與教學管理建立風險防控墻。南科大的創新性科研有別于其他傳統學校，管理上存在制度依據缺乏、管理機制無可借鑒的問題，經過近兩年的內控實踐，結合學校實際，已初步形成符合自身發展的教學與科研的管理模式與規范，同時，科學合理的內控體系也為業務工作的開展提供了高效有力的支撐。

（五）為實現智能化風險防控循環機制奠定基礎。目前南科大的資金、資產管理均通過信息化進行全面管控，已建立OA系統、財務辦公平臺、項目庫管理系統以及資產管理系統，對公文流轉、采購申請、合同備案、國內外出差、用車申請、接待申請、會議申請、財務報銷、勞務費申領、預算資金、資產管理等多項業務已采用信息化管理手段，實現管控自動化，極大提高了管理效率，釋放了管理成本。接下來將通過信息系統進行進一步關聯整合，利用大數據技術支撐、業務精準識別等功能，建立內控智能化管理機制，而現行的系統將為后期智能化的實現奠定基礎。

三、高校內控制度建設中需重點關注的幾個問題

通過南科大近兩年的內控制度實踐經驗，筆者認為高校在加強內控制度建設方面應重點關注以下幾個核心問題：

（一）風險評估機制。部分高校由于尚未建立長期的風險評估機制，導致無法及時識別、分析單位經濟活動決策和執行中可能存在的風險，并提前做好應對。

（二）權力運行監督機制。部分高校在權力運行和經濟活動管控中自身內部審計、紀檢監察機制薄弱，即使在已建立內部審計部門的高校中，也一定程度上存在獨立性不夠的問題，監督僅停留在一般經濟事項上，缺乏對單位內控制度健全性的監督評價。

（三）組織及業務流程再造。部分高校未對組織及業務流程進行精確梳理、再造并編制流程圖，單位內部流程控制較弱。在實際工作中，由于未及時根據內外環境的變化對單位組織及業務流程進行再造，將會直接影響單位多項經濟及業務活動運行效率，降低單位公共服務的水平和滿意度。

（四）內部管理制度建設。部分高校內控制度尚不完善，導致單位人員在實際操作中無據可依，無章可循，有憑個人經驗或口頭不成文的規定做事的現象，造成管理不嚴謹，隨意性大，直接影響經濟活動的管控效果。

（五）內控管理信息化。部分高校內控管理信息系統建設缺乏統一規劃，資金投入不足，內部財務監督管理存在盲區，與上級監管部門之間信息不對稱，難以實現對預算執行情況的有效監控。

（六）合同管理與控制。突出表現在未明確合同歸口管理部門，合同檔案未實現歸口管理，對合同事前審查和履行檢查重視不夠，導致學校難以掌握合同簽訂、履行的整體情況，或簽訂的合同不嚴謹，在增大單位承擔經濟損失風險的同時，也加大了預算執行的難度。

四、高校內控制度建設應采取的幾項措施

（一）健全單位內部控制風險評估機制，全面開展內部控制風險評估工作。進一步明確學校內部控制風險評估的責任主體，建立風險評估制度和流程手冊，通過規范風險評估工作的職責分工、授權審批、開展頻率、工作程序、成果交付等內容，為風險評估工作提供指導和依據。每年自行或聘請第三方專業機構開展至少一次內部控制風險評估工作，圍繞單位層面和業務層面定期開展風險識別、分析和評估，針對重大事項、重要風險制定應對措施。外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的項目，要及時進行風險重估。風險評估工作應形成書面報告提交校領導班子，作為領導決策和完善內部控制的依據。

（二）積極開展單位流程再造，強化內部流程控制。通過全面梳理學校業務流程，進一步明確業務環節、風險控制點和控制措施。本著“實用、實效、高效、系統、適宜、科學”的原則，以“提高服務質量、降低成本消耗，縮短業務處理時限，加強風險防控”為目標，通過加強各流程之間的銜接，刪除一些冗余的流程步驟，重新定義流程的控制點等，理順學校各部門之間的協作關系，優化流程圖和流程描述。

（三）完善內部審計和紀檢監察機制，強化對權力運行的監督。建立健全內部審計制度，明確內部審計工作要求，規范內部審計工作程序和流程，定期召開工作會議，討論研究單位內部業務、財務工作中出現的問題，分析權力運行過程中的漏洞并提出相應的改進措施。加快建立內控評價與監督、內控執行與監控、風險評估，整改、調整與改進內控循環體系。

（四）完善業務管理制度建設。一是完善單位預算管理制度。重點完善預算分解下達和年度決算與績效評價等制度條款，確保預算管理制度內容全面，涵蓋預算管理全過程。二是完善單位合同管理辦法。明確合同歸口管理部門、崗位職責、程序和要求。三是完善單位建設項目管理辦法，加強對項目立項、變更、授權、驗收、決算等環節的規范化管理。四是完善單位收入管理制度，加強價格、票據、收繳、檢驗方面的規定，并根據不相容崗位相互分離的原則合理設計崗位及職責。

（五）建立健全內部控制管理信息系統，確保信息系統功能覆蓋主要業務控制流程。信息化作為內部控制的載體，在實施信息化的過程中，將內部控制的管理理念灌輸至系統程序中，從而將制度和流程進行“固化”。一是明確內控管理信息系統建設歸口管理部門及職責。二是統籌制定單位內部控制信息系統建設規劃。三是確保單位內部控制信息系統建設的科學性、實用性和完善性。四是利用成熟經驗和外部專業力量協助完成。

（六）加強業務執行控制，提高管理效果。針對現有業務管理控制、建設項目管理制度與合同管理控制較為薄弱的問題，完善業務執行管控措施，強化業務監督考核和考核結果的運用。

（七）加強內控實操人員的培訓教育。著重加強對單位內部控制目標考核采取的措施、實施步驟、涉及人員、責任分工等方面的培訓，提升單位人員對內部控制工作的認識和理解，以利于單位內部控制的執行。