關于一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的思考

文/趙逍

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（簡稱《條例》）規(guī)定，一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理工作由縣級人民政府負責。如何正確調(diào)查處理一般生產(chǎn)安全事故，做到既保護事故傷亡人員及其親屬的合法權益，又要落實安全生產(chǎn)監(jiān)管職責，是基層政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門需研究解決的重要問題。

現(xiàn)狀

《條例》規(guī)定，造成3人以下死亡，或10人以下重傷，或1 000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故即一般生產(chǎn)安全事故，各地政府普遍采用由縣（區(qū)）政府負責，授權縣（區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)管局（以下簡稱“安監(jiān)局”）牽頭組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。由于縣（區(qū)）級安監(jiān)局日常工作以綜合監(jiān)管和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主，缺乏事故調(diào)查涉及領域的專業(yè)性人才。即使工作人員第一時間趕到事故現(xiàn)場，仍發(fā)現(xiàn)不了有價值的線索。雖然可從專家?guī)旎蛐袠I(yè)中抽取專家參與事故調(diào)查，但囿于區(qū)域和行業(yè)局限，抽調(diào)專家常常是點到為止，不愿深究。縣（區(qū)）級安監(jiān)局也只好側重于督促事故單位賠償?shù)轿唬矒峒覍俨簧显L、不鬧事，盡量大事化小，簡單調(diào)查處理。沒有真正按照國家要求的事故查處“四不放過”（事故原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、責任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過）原則進行。事故單位也常把發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故歸咎為運氣不好。

存在的問題

一是屬地管理和分級管理問題。《安全生產(chǎn)法》及《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號），和國家安全監(jiān)管總局、國務院國資委《關于進一步加強中央企業(yè)安全生產(chǎn)分級屬地監(jiān)管的指導意見》（安監(jiān)總辦〔2011〕75號）等法律法規(guī)文件均強調(diào)分級屬地管理原則，但僅局限在國家、省、市三級，未明確縣級安監(jiān)部門監(jiān)管職責。目前全國安監(jiān)系統(tǒng)中，中央和省屬企業(yè)普遍采用分級監(jiān)管，其在轄區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，大多不履行向縣（區(qū)）級政府或安監(jiān)部門備案程序。當這些企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，縣（區(qū)）級政府常常犯難：事故發(fā)生在基層，無明確的監(jiān)管權和處罰權，只有調(diào)查權，如何處理？由于事故調(diào)查組成員單位都是縣級部門，根本追究不到中央、省級企業(yè)上級安監(jiān)部門責任和事故單位所對應的省、市公司監(jiān)管部門責任。督促事故單位做好善后處理，簡單調(diào)查直接責任人，按照國家規(guī)定進行最低額度罰款，是大多數(shù)基層安監(jiān)部門的做法。

二是生產(chǎn)經(jīng)營單位和生產(chǎn)經(jīng)營活動認定問題。由于事故發(fā)生常常是多方面原因導致。在生產(chǎn)安全事故界定上，一些基層安監(jiān)部門概念模糊、把握不準，難以定性。如：中午午休或晚上下班時間，工人在工作場所發(fā)生的事故，現(xiàn)場無目擊證人，是否應認定其在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動？建筑施工單位生活區(qū)設在建筑紅線外，生活區(qū)廣告牌倒塌造成人身傷亡，生產(chǎn)經(jīng)營單位是哪家？雖是工作時間、工作場所，但事故發(fā)生時周圍無目擊人，現(xiàn)場很難還原事故發(fā)生時的情景，法醫(yī)鑒定又只是推測，應算死亡人員身體不適發(fā)生的意外，還是生產(chǎn)安全事故？

三是執(zhí)法人員法制觀念不強和調(diào)查處理流于形式。部分執(zhí)法人員認為，只要事故賠償單位和家屬達成共識，調(diào)查處理只是走形式。個別安監(jiān)部門存在行政處罰事實不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)不準的現(xiàn)象。也有部分領導擔心上級政府行使安全生產(chǎn)一票否決權，影響各部門業(yè)績，導致事故調(diào)查處罰不到位。如追究責任只象征性處理分包單位，而不追責總包單位；對企業(yè)領導只給予行政警告等無實際意義的處理；事故處罰按國家規(guī)定條款下限處理等。

建議

深入推動安全生產(chǎn)網(wǎng)格化動態(tài)監(jiān)管機制。力爭覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位和鄉(xiāng)村、社區(qū)，可學習深圳等先進地市的安全管理先進經(jīng)驗，形成基礎網(wǎng)格體系、基礎+專業(yè)多網(wǎng)融合體系、指揮體系等，力爭不留盲區(qū)、不留空檔。縣（區(qū)）安監(jiān)部門要依照國家屬地管理規(guī)定，不論企業(yè)規(guī)模、性質、隸屬關系，都要按照行政區(qū)域做好安全生產(chǎn)監(jiān)管。對一般生產(chǎn)安全事故（除環(huán)境污染事故、核設施事故、國防科研生產(chǎn)事故外）都要按《條例》規(guī)定積極組織或參與事故調(diào)查。調(diào)查過程中涉及消防火災、道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空、特種設備、燃氣設施等特定行業(yè)或領域的，按有關法律法規(guī)及國務院相關規(guī)定執(zhí)行。電力安全事故依據(jù)《電力安全事故應急處置和調(diào)查處理條例》（國務院令第599號）規(guī)定，較大事故、一般事故由事故發(fā)生地電力監(jiān)管機構組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。對于中央企業(yè)發(fā)生的事故，依照《國家安全監(jiān)管總局印發(fā)關于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關問題規(guī)定的通知》（安監(jiān)總政法〔2013〕115號）規(guī)定，事故發(fā)生地的上級安監(jiān)部門認為必要時，提請本級政府決定提級調(diào)查。事故發(fā)生地與事故單位不在同一縣級以上行政區(qū)域，事故發(fā)生地安監(jiān)部門認為開展事故調(diào)查確有困難的，可報本級政府提請上一級政府提級調(diào)查。縣級政府及其負有安全監(jiān)管職責的部門要定期對中央和省屬企業(yè)安全生產(chǎn)情況嚴格考核，考核結果要向企業(yè)上級主管企業(yè)通報，同時向上級相關政府部門報告，以促進企業(yè)落實主體責任，提高安全生產(chǎn)管理水平。中央企業(yè)和省級企業(yè)也要按企業(yè)轄區(qū)內(nèi)政府部門要求，及時嚴格履行備案程序，接受屬地政府安監(jiān)部門的檢查工作。

依法嚴格認定事故。在生產(chǎn)安全事故認定上要遵循依法認定、適度從嚴原則，從實際出發(fā)，本著兩個有利于（有利于保護事故傷亡人員及其親屬合法權益，維護社會穩(wěn)定；有利于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管職責落實，消滅監(jiān)管“盲點”，促進安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉）的目標認定。《安全生產(chǎn)法》所稱生產(chǎn)經(jīng)營單位，既包括合法也包括非法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)法人或不具有法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營主體。《安全生產(chǎn)法》和《條例》所稱生產(chǎn)經(jīng)營活動，既包括合法也包括違法違規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。綜上，生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生造成人身傷亡或直接經(jīng)濟損失的事故，屬于生產(chǎn)安全事故。關于非法生產(chǎn)經(jīng)營造成事故，農(nóng)村房屋建筑造成事故、自然災害引發(fā)事故、公安機關立案偵查事故等，可參照國家安全監(jiān)管總局《關于生產(chǎn)安全事故認定若干意見問題的函》(政法函[2007]39號)執(zhí)行。

強化安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量。各縣級政府要按國家規(guī)定對本縣（區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)管人員結構進行調(diào)整，3年內(nèi)實現(xiàn)專業(yè)監(jiān)管人員配比不低于在職人員的75%。要加強對監(jiān)管執(zhí)法人員法律法規(guī)和執(zhí)法程序培訓，對新錄用監(jiān)管執(zhí)法人員堅持凡進必考必訓，對在崗人員原則上每3年輪訓一次，所有人員都要經(jīng)執(zhí)法資格培訓考試合格方可上崗。縣級安監(jiān)部門要建立縣（區(qū)）級各部門安全生產(chǎn)權力和責任清單，加強目標責任考核，定期向同級組織部門報送，將其納入領導干部政績業(yè)績考核內(nèi)容，嚴格落實安全生產(chǎn)“一票否決”制度。縣（區(qū)）政府一方面要按照《國家安全監(jiān)管總局關于修改〈生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例〉罰款處罰暫行規(guī)定等四部規(guī)章的決定》（總局令第77號），對安全生產(chǎn)違法行為進行處罰；另一方面要加強與司法機關工作協(xié)調(diào)，制定安全生產(chǎn)非法違法行為等涉嫌犯罪案件移送規(guī)定，明確移送標準和程序，建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機構與公安、檢察機關安全生產(chǎn)案情通報機制，加強相關部門執(zhí)法協(xié)作，嚴厲查處打擊各類違法犯罪行為。安監(jiān)部門對逾期不履行安全生產(chǎn)行政決定的，要依法強制執(zhí)行或向人民法院申請強制執(zhí)行，維護法律權威性和約束力，確保公民生命安全和職業(yè)健康。本期話題