PPP項目新政對建筑央企的影響及應對策略

□（中電建路橋集團有限公司 北京 100048）

在國家大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式以來，該模式在穩增長、促改革、調結構、惠民生和解決基礎設施與公共服務供給方面均發揮了巨大的推動作用，但在快速推進中，也出現了一些不和諧的因素和亟待解決的問題。2017年以來，國家相關部委密集發布了規范PPP長遠發展的一系列重磅政策，對各公司后續參與PPP市場產生了深遠影響，尤其是建筑類央企。建筑央企如何面對這些新政并尋求破解之道，以期得到更好更快發展，需要認真分析和深入研究。

一、PPP項目新政策的出臺背景

（一）全國金融工作會議強調防風險、去杠桿。2017年7月召開的全國金融工作會議指出防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題，再次要求把國有企業降杠桿作為重中之重。同時強調地方政府要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，實行終身問責。

（二）民企參與PPP項目的比例逐年降低。據PPP項目咨詢服務機構榮邦瑞明旗下PPP有例提供的數據顯示，2015年1月至2017年11月近三年中成交的PPP項目中，在投資規模占比中，民營企業占比急劇遞減，分別為47.3%、23.9%、19.1%。而中央企業和地方國企大幅攀升，分別為53.6%、76%、80.6%。民營資本作為非公有制經濟的代表，本應是第二個“P”的主力，現在卻淪為“配角”，未能真正發揮預想的作用。

（三）地方政府濫用PPP項目變相融資。2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）發布之后，地方融資平臺的不規范操作受到限制，在經濟下行壓力下，部分地方政府借PPP變相舉債，增加了地方政府債務風險隱患。原本國家推廣PPP的目的是化解地方政府債務，但不規范操作之下地方債不降反增。

（四）PPP項目實際開工率較低。截至2017年6月末，財政部PPP中心統計顯示入庫項目落地率僅為34.2%。落地項目雖已簽訂了PPP合同，但因項目前期資料不全、融資困難等，實際開工建設的項目很少。

二、PPP項目新政策深度解析

（一）近期出臺的相關政策。2017年以來，國務院及相關部委針對PPP項目發展過程中存在的 “地方濫用PPP”、借PPP變相融資等不規范操作問題，以及為規范中央企業有序參與PPP項目并有效防范經營風險，相繼出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）、《加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號）等一系列管控文件。同時，有些省一級的地方政府也出臺了區域內PPP項目實施的管理文件。

（二）各項政策的核心條款解讀。

1.對政府融資行為劃定紅線。財預[2017]50號、財預[2017]87號、財辦金[2017]92號文均提到堅決打擊政府各種變相舉債行為、防止PPP異化為新的融資平臺的決心，圍追堵截政府借道PPP的各種違規行為。明確要求：地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金；嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債；政府或政府指定機構不得回購社會資本投資本金或兜底本金損失；政府不得向社會資本承諾固定收益回報；政府及其部門不得為項目債務提供任何形式的擔保。

2.嚴格新入庫項目標準。財辦金[2017]92號文確立了PPP項目合規的新高度，對項目合規性的重視前所未有。不適宜采用PPP模式的、前期準備不足的、無按效付費機制的項目都將禁止入庫。

3.集中清理已入庫項目。針對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式、不符合規范運作要求、違法違規舉債擔保和未按規定進行信息公開等已入庫項目都將面臨清理。

4.嚴控央企PPP投資規模和負債率。國資發財管[2017]192號文對央企PPP業務上限進行了嚴格設定，要求納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。

5.央企“明股實債”型股權資金被禁止。國資發財管[2017]192號文提到在股權投資時，不得通過引入“明股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險；在股權合作中，不得為其他方股權提供擔保、承諾收益等。

6.央企出表業務將嚴格受控。國資發財管[2017]192號文要求對PPP項目按照“實質重于形式”原則確定合并范圍，使未來會計認定可能從緊，央企通過股權融資實現出表將變得更加困難。

7.資管新規對PPP項目股權融資將產生制約。《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發[2018]106號）和《中國銀監會關于規范銀信類業務的通知》（銀監發[2017]55號）對融資通道均進行了約束和規范，資管新規對資管業剛兌、資金池、錯配、嵌套、通道、杠桿等傳統業務模式形成重創，同時造成PPP結構化融資受限，將對PPP項目資本金融資產生較大影響。

8.鼓勵PPP項目開展資產證券化。國家發展改革委、證監會《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資[2016]2698號）和財政部《關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》（財金[2017]55號）均鼓勵支持PPP項目開展資產證券化，且重點支持符合雄安新區和京津冀協同發展、長江經濟帶等國家戰略的PPP項目開展資產證券化。此舉對加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。

三、建筑央企面臨的風險與機遇

（一）建筑央企面臨的風險。

1.存量項目不合規的風險。（1）現有項目被清理出庫的風險。該類項目一旦被清理，前期的投資成本及相應收益都存在很大的收回風險。這類項目需要建筑央企提前做出預案，做好與政府長期溝通談判的工作。（2）現有項目需要整改調整的風險。該類項目雖不直接清庫，但整改工作對項目的投融資建設也將產生重大影響。首先是融資工作將會中斷，項目不能順利建設。其次是合同變更的艱難談判，甚至出現利益損失。

2.市場開發的風險。（1）新政出臺后，短期內推出的合規PPP項目勢必減少，而在國家鼓勵民企參與PPP項目的政策指引下，市場競爭將會更加激烈，建筑央企獲取項目的難度加大。（2）PPP項目均由央企集團本部統一管控，項目審批流程會拉得過長，可能導致不能滿足投標時間要求，而不得不放棄一些項目。

3.可持續發展的風險。（1）PPP業務投資空間受限。新政要求央企PPP項目的凈投資不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，依據各建筑央企現有凈資產規模，結合累計已投資PPP項目所耗用的資本金等，各建筑央企的PPP業務規模將很快觸及到天花板。（2）項目盈利的風險度大幅增加。新政要求強化PPP項目按效付費機制，未來所有項目建設成本必須參與績效考核，且掛鉤率不得低于30%。這極大地提高了運營難度和風險，一旦考核不達標，建設成本及收益將無法足額收回，項目是否盈利存在較大的不確定性。（3）市場份額可能會逐步縮小。受投資規模和自由資金的限制，建筑央企未來在PPP市場所占份額可能會越來越小，可實施項目規模將不足以支撐公司的發展定位和戰略目標，后續的快速持續發展將是一個難以逾越的課題。

4.資金鏈斷裂的風險。在建項目一旦因不合規而被迫中止，或清理出庫，則已完成的投資及對應收益將很難及時收回，項目會面臨較大的資金壓力，甚至會出現無法按期償還銀行貸款的風險。

（二）建筑央企面臨的機遇。

1.項目投資風險會降低。隨著國家針對PPP項目一系列政策文件的出臺，PPP項目的合法合規性日趨完善，也為企業參與PPP項目提供了良好的法律保障，未來PPP項目的運作將更加合規，地方政府違約風險將顯著降低。

2.加快培育PPP項目運營能力。現階段，在PPP項目領域，建筑央企最大的優勢在于融資和施工能力，而非運營能力。新政的出臺，績效付費掛鉤30%的比例，要求企業必須提升PPP項目專業化運營管理能力或通過引入專業化管理機構，確保項目高效運營，從而更好地將投資轉化為效益。

3.通過資產證券化等方式盤活存量項目。國家出臺了一系列支持PPP項目資產證券化的文件，這為建筑央企運用資產證券化等財務手段提前收回PPP項目投資本金和收益創造了有利條件。

4.金融機構可能創新出符合PPP市場的股權產品。目前建筑央企還是PPP市場的龍頭，也是金融機構最優質的客戶群，相關PPP項目政策的出臺以及資管新規的影響，將會倒逼金融機構創新出符合監管政策和市場需求的股權融資產品。

四、建筑央企的應對策略

（一）提前籌劃存量項目化解風險的對策。建筑央企需盡快梳理現在所有的PPP項目，對照新政策分析其存在的各種風險，提前應對，做到未雨綢繆。積極配合政府做好相關的整改工作，當出現爭議較大的合同糾紛時，及時聘請相關律師事務所介入。

（二）謹慎選擇投資項目。建筑央企在PPP投資規模和融資雙重受限的情況下，對項目的選擇務必精準，注重“經濟性”，堅持質量第一、效益優先的原則，堅持優中選優，不浪費有限的資源。為了保證項目融資能夠真正落地以及滿足后續資產證券化提前收回投資的條件，建筑央企應要求各子企業市場開發時只選擇財政部項目庫和發改委項目庫的項目，同時需重點篩選符合公司發展方向、具備競爭優勢的項目，堅決放棄不具備經濟性的項目以及付費來源缺乏保障的項目。

（三）大力提升權益資本，破解投資上限困境。一是擇機啟動公司股票定增計劃，適時推動債轉股工作，提高資本運作能力，為提升公司投資空間做好支撐工作。二是適時申請啟動混合所有制改革，引入股權投資者，拓展資本金來源的新模式。三是積極爭取有利時機，通過發行永續債、優先股等金融工具，擴充權益性資本。

（四）尋求基金等金融機構聯合投標，化解自身資本金不足的問題。建筑央企在項目投標階段即尋求借助基金、財務投資人等外部資本的機會，降低自身資本金出資比例，達到不并表的同時以小比例投資帶動大額施工總承包的理想目標。

（五）盤活存量資產，拓展發展空間。現階段建筑央企屬于重資產單位，資產變現能力極弱，為突破發展空間限制，建筑央企有必要通過各種金融手段加快處置一些存量資產，如PPP項目股權轉讓或資產證券化等，不僅可以釋放出新的投資空間，還可以大幅提升資產流動性。

（六）積極尋求地方國企及民企等優質合作伙伴。PPP新政之后，央企在項目的收益指標、投資規模、明股實債、合并報表等方面，都將受到更加明確和嚴格的限制，為實現公司的持續良好發展，建筑央企需主動對接有實力和區位優勢的地方國企和相關民企，通過聯合投標及合同條款的設計等方式實現優勢互補，互利共贏，共同做大市場份額。

（七）提升運營能力，降低項目運營風險。PPP新政策從以前的重建設輕運營向輕建設重運營的方向轉變，并將建設成本與績效考核的掛鉤率不低于30%作為硬性標準，無疑加大了運營風險。所以建筑央企需通過合資、合作、收購等各種方式加快提升PPP項目的運營能力，減輕運營風險。

五、結束語

近期出臺的PPP政策主要還是以遏制地方政府隱性債務增加及防范各種金融風險、經營風險為主要導向。財政部等部委推廣PPP工作的初心并沒有變，只是工作重點從最初的強調項目又快又好落地，轉向了強調規范發展和防范風險。建筑央企在政策調整中，需要理清思路，穩中求進，并結合自身比較優勢，主動出擊，以有所不為的智慧，有所為的勇氣，促進企業良好健康地快速發展。