領導干部海洋資源資產離任審計探析

□（廣東青年職業學院 廣東廣州510545）

一、海洋資源資產概述

在沿海地區，對海洋資源的開發可給當地政府帶來巨大經濟效益，同時會對海洋資源造成一定的消耗和破壞，如何合理利用海洋資源，達到保護海洋資源和開發其潛在價值的有機統一，需要國家和政府的正確引導。

（一）海洋資源資產界定。劉西友（2014）認為，海洋資源是指可以產生經濟效益，能夠提高未來以及現有社會福利的海洋自然因素，包括海洋景觀、海洋礦產、海洋漁業等資源項目。其中，可以明確資源為某一主體所有的，由某一主體擁有開發權利的較為稀缺的海洋資源，視為海洋資源資產進行計量。

（二）海洋資源資產現狀。沈滿洪（2018）認為，當前陸地和空氣等環境開始注重治理并呈現改善狀況，但海洋環境依然比較嚴峻，需要盡快治理。其中破壞海洋環境的人為因素主要有入海垃圾、港口建設污染、礦產開采污染、過度和非法捕撈等，這些行為是可以通過行政手段加以管控的。

目前納入審計范圍的海洋資源資產，一是產生社會經濟效益和污染問題比較大的海洋資源資產，二是可以采用一定方式進行計量的海洋資源資產，包括海洋空間資源，如海岸線、海域資源；海洋礦產資源；海洋漁業資源等。審計過程中主要審計此類資源開發所產生的效益，開發過程中資金的合理使用以及開發所帶來的環境危害等。

二、海洋資源資產離任審計的重點

（一）運用適當的審計方法進行審計。李博英、尹海濤（2016）探索并歸納了自然資源資產離任審計的方法，包含基于自然資源資產負債表的審計方法、基于環境會計理論的審計方法、資源環境狀態比較法、模糊綜合評價法等八種方法，其中“資源環境狀態比較法”是對涉及自然資源資產審計的資產狀態和狀態價值進行縱向比較，評估隨著時間或空間變化，人為作用對資產狀態影響的優劣或價值影響程度。

海洋資源資產審計指標數據的獲取有一定的專業性和難度，難以精確，而且現有監測頻次較低。以深圳市為例，深圳市規劃和國土資源委員會2018年4月發布的《2017年深圳市海洋環境狀況公報》顯示，2017年分別于3月、5月、8月、10月監測了4次海水水質；近岸海域沉積物則于2017年8月份監測了1次；海岸線數據則多年未變，一直沿用2008年數據（王志豪，2015）。單一年度獲取的審計數據較少，頻次較低，較適宜做趨勢分析，筆者認為“資源環境狀態比較法”較適宜海洋資源資產的審計。

（二）審查海洋資源資產相關政策的制定和執行情況。審查領導干部任職期間執行國家相關法律法規情況。如審查當地政府對海洋功能區劃制度、海域使用權制度、海洋傾廢許可、捕撈許可等政策的執行情況，是否有超越職權等違規行為，有無在社會上造成較嚴重的負面影響等問題。

審查海洋資源各管理部門在職責范圍內，是否為本地區制定了相應的海洋資源資產開發和管理政策，當地政策有無與國家現行法規條例相悖。如審查當地政府所制定的海洋生態線保護制度、海岸保護利用規劃、海域管理制度等，是否建立健全海洋服務保障機制、海洋突發事件的應急管理機制等。

（三）審查當地各海洋管理機構的管理有效性。審查當地海洋資源資產的管理機構設置是否健全。海洋資源管理部門主要有市海洋與漁業局、市環境保護局、市財政局、市國土資源局等。可以將市發改委、市經信委、市農委等資源環境上級主管部門納入審計組，對海洋資源管理部門進行聯合審計，以涉海工程項目為切入點，針對建設用海規劃、海域管理的審批流程、監管措施的合規性進行審計，重點關注違反海洋功能區劃、違法用海、嚴重影響海洋環境等管理事項。重點關注是否按照要求編制區域建設用海總體規劃和細則；是否按規定的審批權限發放海域使用證；用海單位是否按申請的用途使用海域和保護海洋環境，是否存在無證用海、先建后批等情況；檢查海洋資源管理部門履行海域管理職責時，有無案件查處率低、處罰標準低、處罰結果執行不到位等現象。

（四）審計海洋資源資產的開發利用情況。審查當地海洋資源資產的種類、分布、規模、價值等基本情況，掌握領導干部任職期間海洋資源資產變化的趨勢和原因，審查海洋空間資源、海洋漁業、海洋能源等重點資產的開發利用和監管情況，重點關注當地有無大型填海工程，填海是否占用了稀缺海岸資源；是否按規定的權限和范圍發放漁業捕撈許可證書，對無證捕撈、過度捕撈的管控情況；海洋礦產資源開發是否遵循海洋功能區劃及海洋石油勘探環境保護條例等。審計該地區海洋資源資產的開發項目所籌措的資金來源和數額是否真實，資金使用過程中的管理情況、支出合理性和產出效益。

（五）審計海洋資源資產的保護和修復情況。審查當地是否嚴格保護生態脆弱區，對已受損的生態系統是否展開修復整治。審查海洋自然保護區的環境保護效果；評價天然海岸線資源、海岸帶防護林等是否得到有效保護；審查海洋資源污染防治情況，檢查排污口建設、管理及整治是否符合污染管理條例；關注污水處理廠和垃圾處理場的建設運營情況；審查船舶垃圾收集處理情況、溢油污染對海洋環境、海洋生物和養殖資源等造成的危害等；關注近岸海域環境監測體系是否完善、是否具備環境風險預警和應急能力等。審計生態修復工程專項資金申請、到位和使用情況，以及修復項目所產生的經濟、社會及生態效益情況；審查水產養殖清潔工程項目實施前后周邊水域環境和對養殖戶經濟收益的影響。

三、海洋資源資產離任審計的主要措施

（一）了解當地海洋環境保護整體機制和監測體系

可以召開審計專題座談會，請當地海洋資源管理部門單位主要負責同志進行座談，了解當地海洋環境保護管理體制、近岸海域環境監測體系等方面的情況；審計組成員獨立、隨機走訪相關單位和近岸海域附近村莊、企業等，調研重點海洋資源資產的管理模式和相關決策流程，對可能存在的重大事項及其影響做出初步判斷。

（二）檢查當地海洋資源資產管理制度是否健全。審計組進入被審計單位，審閱相關資料和工作規劃、各類批文等，重點關注海洋資產管理部門編制的區域建設用海規劃、海域使用規劃、海洋漁業調查評估制度、水域灘涂養殖規劃、污染防治和處理等制度的建立健全和執行情況。審閱當地生態文明建設、海洋資源資產管理有關的各種重大決策制度，如各種議事規則、工作規則、三重一大實施細則等，綜合評價領導干部在任期間涉及的重大決策制度的數量、涉及重大項目的金額等情況。

（三）對重大開發、保護項目進行抽查和詳細審計。根據當地重點海洋資源資產的管理情況和相關制度完善情況，進行綜合分析和風險評估，合理確定重大決策事項的定性定量標準。對照國家有關規定和當地政府部門的標準，審計海洋資源資產重大專項資金，如專項開發資金，利用和修復專項資金的分配、管理和使用情況，審計海域使用金、海洋礦產資源費、生態整治修復工程及有關專項資金的財務收支是否真實、合規等，并填制審計工作底稿。

（四）運用信息化技術對數據進行搜集和分析。應結合經濟責任審計資料和專項審計資料，充分利用當地海洋資源相關部門的數據平臺進行審計數據的采集，涉及到多部門采集數據的，如市海洋與漁業局、市環境保護局、市財政局、市國土資源局等重要部門，可建立大數據共享平臺。同時，在提取和收集審計資料過程中，審計機關很難對被審計單位提供的數據進行全面核實，某些審計指標需要聘請專家團隊或向第三方專業機構調查取證。

對于海水質量、生物多樣性種類、近岸海域一二類沉積物比重、赤潮發生頻率等數據，進行趨勢分析；對專項開發資金和污染治理資金的收支情況和管理情況進行合法合規性審計；對海面漂浮垃圾、海灘垃圾等難以做精確定量分析的指標，可以估計其大概數據，進行定性描述；對當地政府相關法律法規的制定情況和管控力度、入海排污口的設置管理狀況等進行描述性分析。綜合運用多種方法對收集的數據進行分析，多角度分析審計數據偏離正常的金額和程度，從而更好地得出審計結論。

四、審計結果的運用

（一）為考評領導干部開發和保護海洋資源提供依據。在海洋資源資產審計過程中，根據當地海洋管理部門的管理職能，界定地區主要領導干部的權責，根據審計結論肯定其在海洋資源資產的開發和使用決策中合理合規的部分，以及披露其未按照規定執行而造成的社會和經濟損失。

（二）對當地的海洋資源資產進行審計評價。結合當地海洋資源特點，根據適當和充分的審計證據做出評論，從定性和定量兩個方面，對當地政府貫徹落實國家相關海洋資源政策的情況，有關主管部門制定和落實相關制度的情況，有關主管部門的管理效果、重大的開發利用和保護項目的合規性、有效性和效益型等情況進行綜合評價。

（三）為海洋資源資產損耗長期追責提供證據。大部分生態環境破壞帶來的影響在項目運行多年之后才顯現，海洋資源資產質量廣泛受到陸地環境、大氣污染、漁業養殖等業務的影響，對海洋資源資產進行離任審計，利于分清前任和現任領導干部責權，進一步加強領導干部的責任心，有助于海洋資源整體生態文明的開發、建設和保護。