新《預算法》背景下高職院校內部預算管理問題探究

（新疆石河子職業技術學院新疆石河子832000）

2015年1月1日開始實施的《預算法》對高職院校的預算管理、財務管理等方面提出更高的要求，首先要求各預算單位在編制全口徑本年預算的基礎上，還要編制3年的滾動預算，建立跨年度預算平衡機制，此外對績效管理目標及預算公開提出更高的要求。

一、高職院校內部預算管理存在的主要問題

（一）預算編制不嚴謹，缺乏準確性、全面性

首先，預算管理意識淡薄，全員參與預算的意識不足，認為預算管理只是財務部門的事，院系及其他部門只需按要求提供預算需要的基礎數據，造成財務部門編制出的預算不切實際，難以順利執行。

其次，預算編制方法不科學。《預算法》規定，預算編制采用零基預算法，但除了新設立的高職院校，其他絕大多數院校采用的都是定額預算和增量預算的方法，按定額標準進行預算編制，即單純在上年的基礎上，按一定比例遞增，沒有充分考慮影響當年預算收支的各種變動因素，使個別預算編制脫離實際。此外，由于各部門可能對學校的整體發展規劃與本年度工作計劃缺乏深入研究，導致上報的預算基礎資料內容不全面，定額標準不準確、不合理，影響了預算編制的科學性和全面性，使預算和實際支出差異較大。

（二）預算編制時間緊，工作量大，影響了預算編制質量

財務部門要根據財政預算批復，按照學校各部門上報的預算數，進行平衡調整形成內部預算，一般財政部門預算批復時間已到當年三月，學校內部預算正處在編制決算的重要時期，又面臨假期，編制時間倉促，一方面造成年初前三個月沒有內部預算，另一方面造成預算項目不準確不全面，預算金額與實際資金需求差距較大；各部門沒有全員參與預算編制，導致預算編制與預算執行脫節；預算項目不細、編制粗糙，隨意性大，可能導致預算約束不夠。

（三）預算剛性不強，“無預算不支出”意識淡薄

1.隨著各大高職院校競爭日益激烈，學院領導把很大精力放在招生、教學、科研上，忽略了預算管理的重要性。另一方面，由于中央財政有限、地方財政支持力度不夠，可能存在對高職院校預算不到位、預算指標分解批復不合理等現象。

2.不能嚴格按照批復的預算指標安排支出，存在無預算、超預算支出等問題。大多數院校會在預算編制時保留一定數額的機動經費，對這部分機動經費的審批，會出現預算執行不嚴格的情況，各部門在實際執行過程中，對未納入預算的部分向分管領導申請，有些分管領導缺乏全局意識，可能對自己分管的業務，擴大開支范圍，提高開支標準；造成預算的頻繁調整，導致預算約束力不夠，不利于執行預算監督。

（四）預算績效評價體系尚未建立,或評價機制不完善

在預算執行上，目前大多數高職院校尚未建立績效考核和獎懲機制，造成預算執行考核、獎懲缺位，不能保證預算執行效果。雖然一些院校建立了預算管理機構和相應崗位，健全了預算編制程序，制定了配套規章制度，但對二級學院預算績效考評往往流于形式，缺乏責任追究機制，同時預算審查監督的重點往往只注重支出的合法性和合規性審核，對支出的經濟性、效率性和有效性評價重視不夠；績效評價指標、評價方法和評價標準等缺乏實用性和可操作性。預算管理中缺乏執行績效評價及配套的監督控制機制，在執行過程中未進行差異分析與糾偏，容易導致項目經費預算執行緩慢、年底突擊花錢、資金使用效益不高等問題。

二、加強高職院校內部預算管理的建議

（一）采用嚴謹、科學、規范的預算編制程序和方法

首先，強化全員參與意識，加強預算管理制度建設。預算管理是一項綜合性工作，涉及到學校各院系、各部門的每項具體工作的資金分配與使用，從預算編制到預算執行，都需要全體人員參與。為此，高職院校要組織全員認真學習新《預算法》，樹立“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的意識，強化責任意識，形成領導重視、全員參與的預算環境。建立健全預算管理機制，明確各部門的主體責任，內部預算方案編制的基礎資料由各部門提供，執行由各部門負責，有效落實各項工作，提高預算管理工作成效。

其次，將學校的未來發展規劃、各部門實際需要和內部預算編制緊密結合。由于內部預算是以各院系、各部門作為基本預算單位，作為內部預算的執行者更了解本部門的現實需要、發展方向及未來變化，因此各部門應申請結合本部門自身專業特點、未來長遠發展、維護學校利益為目標的預算資金，而不是為獲得學校項目資金而申請預算，避免預算與實際脫節，不能發揮預算的作用。

再次，合理選擇預算編制方法。首先，在預算的編制方法上要改變以往“基數+增量”的預算編制方法，根據學校中長期發展規劃和年度事業發展目標，并綜合考慮跨年度預算平衡的需要。新《預算法》要求學校還要編制下一個三到五年的中長期滾動預算。對于項目預算，建議由科研部門牽頭，建立學校項目庫，各院系各部門按照統一的要求填報申請項目入庫申請書，重點對項目的必要性、可行性進行分析，對項目發生的資金按經濟用途申報預算金額。學校結合實際財力狀況，按照輕重緩急，安排預算。學校要成立校內外專家小組，對金額高的重大項目要嚴格論證，經過領導班子集體研究決定后才能立項；對于中小型項目也要組織專家評審，只有符合學校中長期發展規劃和年度事業發展目標的項目才能納入預算范圍。其次，預算編制要采用科學的定額標準，國家相關制度有規定標準的按規定執行，比如人員工資標準、差旅費報銷標準、學生學費食宿費標準，學生獎助學金標準等，沒有規定具體標準的，學校要參照相關政策制定合理合規的標準，同時也要建立動態的調整機制，使之符合不斷變化的財政相關規定。最后，高職院校按照財權事權相統一的原則，應當賦予不同層級單位相對應財權，從而形成由校級經常性收支預算、院級經常性收支預算和專項經費預算組成的分層級的高校全面預算編制模式。

（二）完善預算內控制度

高職院校應根據新《預算法》和《行政事業單位內部控制規范》中的相關規定，結合學校實際財力狀況一定符合高職院校特點的預算內控制度，確保預算編制、執行落實到位。預算內部控制貫穿于學校業務活動的全過程，首先要建立健全預算業務內部管理制度，合理設置預算業務管理機構和崗位，加強對預算編制、預算執行的控制，強化單位決算管理、預算績效管理等。在完善的預算內控制度下，使預算管理工作有章可循，落地執行，實現事事有人負責，從而全面提升高職院校教育資金使用效益。

（三）借助財務信息化提高預算執行力

高職院校應該借助現代化信息手段——財務信息化軟件系統和校園網絡系統，做到預算方案設計和信息系統功能的相互銜接，建立預算管理控制系統和信息查詢和反饋系統，按學校對各部門預算批復支出數設定預算控制數，真正做到“無預算不支出”，并能加強對整個學院及所屬各部門預算執行情況的監控，幫助學校決策者及預算管理部門及時了解和傳遞預算執行過程中的具體情況，減少人為因素的干擾，保障預算順利執行，提高預算的約束力。

（四）建立健全科學合理的績效評價體系

高職院校預算要建立從“注重資金投入”向“注重資金支出效果”轉變，加強預算績效管理，明確績效管理的工作目標、職責分工、工作程序和信息報告等內容，將預算績效管理理念要貫穿預算編制、執行和監督整個過程。首先，對未按要求設定績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理，各院系、各部門在申請項目預算時，必須按要求申報績效目標，績效目標應盡可能細化量化，通過具體描述，能清晰反映預算資金的預期產出和效果。學校應組織校內、外專家成立項目預算審核小組，采取定性審核與定量審核的方式，對項目的經濟性、有效性、效率性和可行性等內容進行審核，確定審核結果等級，審核結果作為項目預算安排的前提和重要依據。其次，預算執行過程中，要進行實時跟蹤監控，重點監控項目是否按預算批復時的績效目標，若發現執行過程中與原定績效目標發生偏離時，應及時采取措施予以糾正，發生嚴重不符的，應暫緩或停止該項目的執行。

財務部門作為預算業務管理部門，至少每半年要編制預算執行報告，年末編制決算報告，分析學校預算執行完成情況，分析預算產生差異的原因并找出預決算差異的關鍵問題和原因，落實責任部門和責任人。同時，通過與歷史數據比對，找出單位財務收支的變化趨勢與規律，重點分析各項支出安排是否合理，項目支出是否達到了既定的效果，為以后年度預算的編制提供參考。各院系、各部門也要定期編制預算執行分析報告，重點分析預算差異。預算綜合管理部門要公開預算執行情況，并且依據學校制定的考核辦法進行績效評價及考核，將評價和考核結果納入學校年終獎勵性績效，作為部門、個人評優、評先和晉升的重要依據，以此激發學校各部門參與預算管理的積極性，促進部門目標與學院目標趨于一致。