保障性安居工程政策跟蹤審計問題研究

□ （南京審計大學江蘇南京210000）

“十一五”期間，我國為了改善民生，解決人民住房難的問題，提出大力發展保障房制度。保障性住房作為國家規劃性項目，其政策的制定和執行效果受到政府和廣大人民的關注。“十二五”規劃提出建設城鎮保障房（含棚戶區改造住房）3 600萬套 （戶），到2015年全國保障房覆蓋面達20%左右。2013年習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調，要加快推進住房保障和供應體系建設，不斷實現全體人民住有所居的目標。目前，保障性安居工程政策落實情況仍有待加強。我們應總結之前保障性安居工程政策審計經驗，創新審計思路和方法，更好地為“十三五”服務，促進保障性安居工程政策順利實施。

一、保障性安居工程政策跟蹤審計存在的問題

完善住房保障體系，有利于改善民生，促進社會穩定和經濟發展。但保障性安居工程政策的制定及執行在給社會帶來利益的同時也給審計機關提出了全新的挑戰。

（一）屢審屢犯，審計整改不到位

從A市保障性安居工程政策的持續跟蹤審計和審計署近年來保障性安居工程審計結果數據可以看出，受惠對象審核不嚴，部分家庭不符條件享受補貼、違規出售或使用保障性住房，挪用保障性安居工程專項資金等問題每年都會重復出現，審計整改不充分。究其原因，主要有以下幾點：

1.審計缺乏權威性。目前我國審計機關主要是發揮監督檢查作用，對發現的問題大多是移送處理，只有少數情況才具有處理處罰權，且權力極其有限，如對發現的本級各部門(含直屬單位)和下一級政府違反預算的行為或者其他違反國家規定的財政收支行為，審計機關在法定職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，區別情況有如下處理權：責令限期繳納應當上繳的款項、責令限期退還被侵占的國有資產、責令限期退還違法所得、責令按照國家統一的會計制度的有關規定進行處理、其他處理措施；按不同情況有如下處罰權：警告、通報批評，罰款，沒收違法所得，依法采取的其他處罰措施。同時根據《審計法實施條例》，審計機關只有在有關法律、行政法規沒有處罰規定的情況下，才能行使處罰權。由此可以看出，我國審計機關對發現問題的處理處罰權限有限，力度不足，不能很好地保證審計發現的問題得到有效整改，且因為不具有強有效的處理處罰權，審計機關對被審計單位而言缺乏威懾性，不利于審計工作的開展和審計發現問題的整改，也不利于審計建議的順利執行。

2.審計缺乏獨立性。我國的審計機關實行雙重領導體制，對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。由于地方審計機關與同級政府的相關部門之間具有高度的利益關系，有可能會導致審計機關為維護被審計單位而編制不實的審計報告，或導致審計機關因自身獨立性的嚴重缺失而做出有失公允的審計報告。

（二）審計人員素質有待提高

對于剛剛進入審計系統的審計人員而言，他們掌握先進完備的審計理論知識，但審計實踐操作有所欠缺，而對于已在審計系統任職幾十年的審計專家而言，他們具備豐富的審計經驗，能靈活運用多種傳統審計方法，但往往吸收新知識新方法的能力不足，隨著社會科技的快速進步，審計數據成幾何倍數增加，僅僅依靠傳統審計技術已經無法快速有效地完成審計工作。另外，無論是新生代的審計新人，還是老一輩的審計專家，他們所具有的知識都以審計和會計知識為主，而政策跟蹤審計，不僅要求審計人員對政策有深刻的了解，還要求審計人員掌握政策相關知識，如熟悉相關法律法規，了解工程項目建設知識，能熟練操作各種計算機軟件等，這就要求審計人員能持續學習，更新自身知識體系，以滿足審計需要。

除了審計人員專業素質有待提高外，還應加強審計人員道德素養。目前我國保障性安居工程政策跟蹤審計涉及面廣，審計持續時間長，審計人員長期參與某一項目各個環節，也因此與被審計單位各方面人員保持長期聯系，最終可能影響審計人員做出客觀公正的審計評價。另外，有些審計人員無法抵制被審計單位的金錢誘惑，合謀舞弊，嚴重影響我國保障性安居工程政策的有效落實。

（三）審計范圍廣，難以把握成本與效益原則

我國保障性安居工程政策跟蹤審計涉及面廣，涉及審計內容眾多，要對包括公共租賃住房、限價房、經濟適用房以及棚戶區改造等各類保障性住房項目建設、資金使用以及住房分配等問題進行持續跟蹤審計，由于審計成本較高，審計力量嚴重不足，影響了審計工作效率。為此，審計人員除了提升自身審計能力外，還應權衡審計成本與效益原則。實際業務操作中，因財政資金有限，審計人員大多會選擇抽樣檢查的審計方法，但審計抽樣范圍的確定很難把握。如A市每年新開工和建成的保障性住房約2萬套，涉及全市十一個區共X戶家庭，審計對象規模龐大，如何確定樣本規模，使其滿足審計需要，保證審計人員得出可靠的審計結論是一個需要深入研究的問題。目前，各審計機關在有限的時間和成本內，大多會從整體層面進行審計，得出的審計結論也是比較宏觀的，缺少對審計項目深入細致的調查檢驗，影響政策跟蹤審計結果。

（四）審計對象眾多，責任劃分不清，審計工作開展困難

我國保障性安居工程涉及住房保障部門、財政部門、項目建設單位、房屋管理部門、民政部門、國土部門等政府機構。審計人員在調查取證中，往往要搜集大量數據來進行檢驗，而這些數據往往涉及部門眾多。如為調查A市2017年項目建設情況，首先需要搜集A市各地區住房建設進度資料才能進一步驗證，但因為該建設進度資料涉及全市十幾個區域和不同部門，需經底層建設單位逐一統計上報匯總，最終交到審計人員手中時已經過各層級單位和漫長的時間，而數據的層層匯總，也嚴重削弱了數據的真實性，影響了審計人員的工作效率和工作進度。另外，因索要數據涉及部門眾多，審計人員需不斷協調不同被審計單位。如有的審計人員為核實相關數據，將資料送達住房保障部門，由其予以核對。但住房保障部門聲稱家庭貧困情況的衡量不屬于其管轄范圍，應向民政部門予以核對。而當審計人員尋找民政部門相關人員后，得到的卻是該任務由住房保障部門負責。在了解相關責任分配制度后，審計人員只能尋求折中的辦法，由民政部門協助住房保障部門進行數據的核對，最終在索要數據時，兩部門均相互推諉，經過較長時間才能完成此項數據的核對，增加了審計調查取證的難度，嚴重影響審計效率。

（五）缺少必要的法律依據

國家的平穩運行與長治久安離不開完備的法律體系，國家審計機關工作的開展更需要法律的支持。1994年，國務院發布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，這是我國最早的保障性安居工程規范性文件，主要強調了保障性安居工程建設的重要性，雖然在之后也陸續出臺了各種關于保障性安居工程的政策文件，對保障性安居工程的建設、資金使用、住房分配管理做出了相關的規定，但始終缺少相應的法律文件，在我國審計法中也沒有明確保障性安居工程審計方面的規定，僅有一些國家部委發布的暫行辦法、管理條例和指導意見，導致審計人員在執行審計工作時可以依據的內容十分有限。而且我國保障性安居工程政策的制定還在不斷完善中，政策相對穩定的時間不足，沒有具體的法律依據，會導致審計人員難以有效評估政策執行效果，不僅加大了審計風險，也會使審計人員在審計工作中頻繁地依賴主觀判斷來定性某項審計內容，嚴重削弱了審計結果的客觀公正性。在審計組進行問題的定性和處理處罰時，因為缺少必要的法律文件，而常常處于被動狀態。

二、加強保障性安居工程政策跟蹤審計的對策

（一）建立完善的法律體系

法律是國家平穩運行必不可少的一部分，任何組織和個人都必須在法律規定的范圍內活動，審計也不例外。法律為保障性安居工程政策跟蹤審計提供依據，是審計人員可以依靠的基礎。建立并完善相關法律，可以使審計定性有法可依，使審計人員在與被審單位溝通交流時有理有據，從而能更有效地完成審計工作。建立健全相關的法律制度，也是規范審計行為的手段之一。審計人員在進行審計工作中，存在過于主觀判斷和定性的行為，若制定完善有效的審計準則，使審計人員在履行職責時嚴格遵守，不僅能很大程度上規避審計風險，還能規范審計人員行為，提高審計效率，充分發揮審計的作用。

因此，我國應建立完善以下法律：（1）建立健全保障性安居工程政策法律體系。以法律的形式，對保障性安居工程政策的項目建設、資金使用、保障性住房分配、補貼發放、土地劃撥以及棚戶區改造等各個方面做出詳細的規定，保證保障性安居工程政策執行中的規范性，促進政策的有效實施，減少跟蹤審計的工作難度。（2）完善《審計法》、審計準則中關于保障性安居工程政策跟蹤審計相關的法律條文。對保障性安居工程政策跟蹤審計中的財政資金審計、項目建設審計以及住房分配管理審計做出詳細的規定，使審計人員有法可依，并提高保障性安居工程政策跟蹤審計的強制力，使審計工作開展更加便利。

（二）加強審計人員素質建設

審計人員是政策跟蹤審計工作的主要執行者，其個人能力高低直接關系到審計效果的優劣。因此加強審計人員素質建設，是提高保障性安居工程政策跟蹤審計一個必不可少的環節。審計機關應在審計人員選拔、培訓和考核等各個流程給予足夠的重視。

在審計人員選拔階段，審計機關應當制定一套標準的用人標準和選拔機制，選擇符合要求且高素質的審計人員。當組建保障性安居工程政策跟蹤審計項目小組時，應結合保障性安居工程政策執行的現狀和特點，按照年齡、職位高低、專業技能和審計組人員數量等方面綜合考慮。保障性安居工程政策跟蹤審計任務重、時間長，審計小組應配備足夠數量且較年輕的審計成員，以滿足大量長期高強度工作的要求。保障性安居工程政策的多領域特點要求審計組成員應包括審計、會計、工程施工、計算機、法律等各個專業的人才，并要求審計組配備具有權威的領導人才，以便靈活協調各方面的工作，促進合作，提高審計效率和效果。另外，當審計工作中遇到比較專業的難題時，審計組可以適當考慮招聘社會上相關專業人員予以支持。

審計技術與方法是在不斷進步和發展的，保障性安居工程政策執行的方式方法也在不斷改進，審計人員應不斷加強學習，以滿足審計工作的需要。為此，審計機關應該為審計人員制定長期的學習計劃，并定期安排專家進行授課，同時應定期安排審計人員參加各種培訓活動。另外，審計人員也應針對自己的不足，靈活安排空余時間加強相關知識的學習。可以通過網絡課程學習或資格考試、職稱考試的方式及時掌握最新的政策法規、方式方法，提升自身素質。除了加強審計人員技能知識方面的培訓外，審計機關也應該重視審計人員的道德素質教育，謹防審計過程中出現受賄包庇行為。可以定期開展職業道德教育和保密培訓，并給予審計人員與勞動強度相適應的薪酬待遇，以滿足其心理和物質上的需求，減少貪污舞弊發生的概率。

（三）改善審計模式，促進審計創新

保障性安居工程政策跟蹤審計參與政策實施的全過程，對整個政策的事前、事中和事后的執行情況進行監督檢查。但地方審計機關還不能適應這種事前、事中、事后相結合的審計模式，更多地還是依賴于事后審計，加大了審計查出問題的難度，也降低了跟蹤審計的效果。因此，各審計機關應轉變審計理念，盡快適應以事前和事中審計為主的跟蹤審計模式。審計機關可以在各相關部門實施政策前期即進行事前審計，評價政策執行環境是否適宜，各項政策執行存在何種難度，以切實提高政策落實的可能性。如在棚戶區改造前期，評價拆遷安置補貼的合理性；在保障性住房建設前期，進行預算評價；在保障性住房和補貼發放前，對保障對象進行抽樣資格檢查等。通過加強事前審計，減少損失浪費，避免決策失誤，能提高審計效果。在保障性安居工程實施期間，審計人員進行實時監督，及時發現問題并提出整改意見，在問題出現苗頭時便加以制止，不僅能減少政策執行中的損失浪費，也會給后期審計工作帶來方便。

針對保障性安居工程政策跟蹤審計范圍廣、強度大的問題，除了改進審計模式外，還應該創新審計方法，靈活解決審計難題。如面對海量的數據，審計人員可以學習大數據審計方法，通過數據庫軟件進行快速的數據分析和篩選，提高審計效率；對政策執行中的質量管理問題，可以運用SWOT理論以及全面質量管理理論進行評價；針對審計獨立性的問題，可采取各級審計機關交叉審計的方式，盡可能地減少本級政府對其下屬審計機關獨立性的影響。

（四）準確劃分職責，加強溝通交流

保障性安居工程政策涉及全國眾多部門，部分業務由幾個部門共同進行，增加了審計難度。要保證政策順利落實，必須做到職責劃分明確，各業務部門相互合作，審計組與各業務部門有效溝通。

1.準確劃分職責。在省發展改革部門、住房城鄉建設廳和省國資委等部門對保障性住房和棚戶區改造項目的支持下，各市、縣國土資源部門和住房保障部門結合當地實際發展情況，共同制定用地儲備和供應計劃；各市、縣發展改革部門和住房保障部門共同編制預算內住房補助計劃。部門協作，是為了更好地執行政策，但職責劃分不清，會導致任務執行中的相互推諉，最后無人負責，阻礙政策的執行，也增加了審計問責的難度。因此，各地方政府應制定詳細的政策執行計劃，明確各部門應盡的職責，使目標任務落實到具體部門，各部門在接到任務后，也應根據自身情況制定詳細的任務分配計劃，盡可能將職責落實到各業務處室。責任到人，不僅能激勵業務人員努力工作，還有利于跟蹤審計的調查取證和問責到人，最終促進政策的有效落實。

2.加強溝通合作。保障性安居工程政策具有任務復雜多樣的特點，單憑某一部門很難完成。因此需要各部門加強政策執行中的溝通交流。各部門應加快同類業務工作中的信息傳遞，定期進行政策執行中的技術、思路以及業務操作的方式方法的交流學習。不同部門針對共同的業務，應及時溝通，對那些任務劃分不清的項目，及時討論和請示，明確自身職責。另外，審計部門在開展保障性安居工程政策跟蹤審計時，也應該加強與被審計單位的交流。溝通是獲得信息的重要渠道之一。審計人員與保障性安居工程建設單位現場技術人員和施工人員以及做過類似項目審計的其他審計人員保持良好溝通，可以有效防止工程做法模糊、工程量清單缺項、漏項的情況發生，也能及時了解項目設計變更、工程洽談等信息；建立保障性安居工程政策關聯方定期聯席會議制度，匯報審計發現的問題，及時提出改進意見，并在日后審計工作中監督問題的改進；審計組也應該與檢察院、公安等部門加強交流，及時移送重大違法違紀問題，尋求協助，取得實效。