事業單位科研經費使用與管理問題研究

□（黑龍江省農業科學院農產品質量安全研究所黑龍江哈爾濱150086）

一、研究背景及意義

我國為了在新一輪的世界科技體制改革中占得主動，堅持通過科技創新促進經濟發展，突破發展瓶頸，以科技創新為核心已成為我國深化經濟體制改革的重要舉措。黨的十八大報告明確提出實施創新發展戰略，將科技創新擺在國家發展全局的核心位置。十九大報告指出，十八大以來的五年，我國創新驅動發展戰略大力實施，創新型國家建設成果豐碩。

為創建符合當前科研現狀的管理體系，落實科技體制改革的精神，國務院及各部委相繼出臺了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）、《關于進一步完善中央財政科研資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）等相關政策及具體實施方案。

科研院所是科技資源密集地，是科技創新的重要力量，是產學研有機結合的重要環節，是解決產業關鍵、共性、核心技術需求的首要載體。根據《2015年全國科技經費投入統計公報》顯示，2015年度我國研發經費投入總量為1.4萬億元，研發經費投入強度達到2.07%，研發經費占GDP的2.10%，占當年國家財政支出的4.25%。如何用好管好科研資金，真正做到“好鋼用在刀刃上”，讓科研經費發揮最大效能，成為科研經費管理的重中之重。但由于科研經費管理制度的不完善和監管的缺失，科研經費管理的現狀并不樂觀，近年來頻頻發生科研經費違法亂紀的事項，為了防止科研經費被挪用，遏制腐敗現象的發生，必須加強監督管理，嚴查貪污、挪用、侵占、虛報科研經費等問題，因此應立足于從完善制度及科學管理、監督方面逐步解決這一難題，加大科研經費使用及監管的透明度、公開化，同時在管理上要更加貼近科研活動的實際，尊重科研的規律性，有效激勵科研工作的開展，鼓勵科技創新活動。

二、事業單位科研經費管理現狀

我國科技創新發展的基礎是科技投入，科技創新在國家發展中占有舉足輕重的位置。黨中央、國務院歷來高度重視科技發展，科技也是國家財政重點支持的領域之一。

（一）科研經費增長迅速，科研資金規模不斷攀升

2012年我國研發經費投入總量首次超過萬億元，2013年研發經費投入總量1.19萬億元，2014年研發經費投入總量1.3萬億元，2015年研發經費投入總量1.4萬億元，國家對科研經費的投入逐年增加，科研資金規模不斷攀升，國家大力扶持和鼓勵科學研究。

（二）科研經費來源渠道復雜多元，類別繁多

從項目來源看，科研經費包括縱向科研經費和橫向科研經費。縱向科研經費是指承擔國家各部委及各級地方政府科研主管部門批準立項的各類科學研究項目，由國家或地方有關部門撥給的科研經費；橫向科研經費是指企事業單位通過合作研究、委托研究、技術開發、咨詢、服務轉讓的項目，進行研究或協作研究的各類課題，由企事業單位撥付的專項經費或合同經費。

從資金來源看，科研資金一般包括中央級財政資金、省級財政資金、各企事業單位橫向撥付的資金以及單位自籌的項目資金。一般來說，省級財政資金通過預算單位零余額賬戶撥付，支付計劃逐級審批，監控力度較大；其他資金則通過預算單位基本賬戶核算，科研項目承擔單位的自由支配權更大些。

（三）科研資金管理制度多樣，使得項目管理難度加劇

由于科研項目來源的多元化，使得科研經費的管理辦法也很多。不同的科研項目執行的項目管理辦法不同，項目管理的方向也不完全統一，使得科研項目的管理難上加難。

“十一五”期間出臺的專項經費管理辦法主要有《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]159號）、《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]160號）、《國家高技術研究發展計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]163號）、《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》（財教[2006]219號）、《國際科技合作與交流專項經費管理辦法》（財教[2007]428號）。

“十二五”期間出臺的專項經費管理辦法主要有《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定》（財教[2011]434號）、《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）、《關于中央財政科技計劃管理改革過渡期資金管理有關問題通知》（財教[2015]154號）（已廢止）。

“十三五”期間出臺的專項經費管理辦法主要有《國家重點研發計劃重點專項預算管理有關規定（試行）》（財辦教[2016]25號）（已廢止）、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）、《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財科教[2016]113號）、《關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》（財科教[2017]6號）。

（四）科研人員酬勞過低，激勵不夠

按黑龍江省相關項目資金管理制度的要求，事業單位科研人員工資由財政負擔，不允許科研人員在科研項目中列支其勞務報酬費用，且大多數科研項目經費并沒有績效獎勵，這樣導致很多科研人員在完成正常的工作任務之外還要進行科學研究，使得部分科研人員認為自己獲得的酬勞與付出不對等，從而導致一些腐敗現象的發生。

三、事業單位科研經費使用和管理存在的主要問題

（一）預算編制不規范、不科學

預算的編制應根據研究活動的實際需要對可能使用的各項經費做出具體估算，但實際上，科研人員一般不具備專業的財務管理知識背景，預算編制缺乏客觀性，認為只要在相關資金管理制度規定的比例范圍內編制即可，缺少合理的預算依據，為了簡便、快速地進行預算編制，研究人員一般只考慮報賬的難易程度，將比較容易報銷的費用所對應的預算科目金額寫得較高，無法真正反映出科學研究的真實成本，預算編制質量不高，使得項目經費預算存在不符合實際情況的問題較為嚴重。

（二）科研經費管理與項目管理相脫節

目前事業單位的科研經費管理一般在財務部門，而項目管理一般在科研部門，在預算編制和執行的過程中，科研部門與財務部門溝通不及時、信息不共享、結合不緊密，導致項目管理與經費管理缺乏協調性，存在一定程度的脫節，影響了科研工作效率。

（三）科研經費來源渠道復雜多元，類別繁多，核算繁瑣，給財務精細化管理帶來巨大困難

不同部委下達的項目任務書格式差異較大，有些項目任務書預算明細表是按預算科目設置的，有些是按經濟科目設置的，科目上的不統一，給財務核算、數據統計、財務分析帶來一些困難，花費大量的時間。

（四）科研經費下撥不及時，影響科研工作的有序開展

由于科研項目年度計劃和國家年度財政預算之間存在時間差異，迫使科研工作的推進受到影響，尤其對自然科學方面的研究影響更為嚴重，調研時發現很多科研項目課題已開展過半，科研經費才撥付到位，資金到位時間晚在一定程度上造成了科研業務無法開展、挪用擠占其他項目資金、科研人員突擊花錢現象的產生。

（五）科研經費預算執行不嚴謹，財務核算審核存在局限性

對于科研經費，科研人員只注重項目的審查，往往忽略對經費支出的監督管理；而財務人員往往只關注經費支出是否符合財務管理制度的規定，并不對是否符合科研需要、是否合理使用進行審核，即管錢的不懂技術，懂技術的不管錢，因此導致科研經費使用效率低下。

（六）科研經費費用支出不合理現象普遍

科研經費費用支出不合理現象比較普遍，主要表現為套取專項資金、虛假支出、超標準超范圍支出、突擊花錢、公用支出擠占專項資金等問題，降低了科研經費的經濟效益。在科研項目審計、驗收時經常發現如下違規問題：

1.設備費常見問題。（1）設備購置無完整的政府采購、驗收、入庫、領用等手續。（2）擠占專項資金列支預算外設備，如是項目必需的，應在項目預算中明確列出購置相應設備的數量及金額。（3）專項經費中不應列支基建設備和生產性設備。（4）項目快結題時，突擊花錢，仍大量購置儀器設備，這樣就會對其必要性產生疑問，是否為了突擊花銷項目結余資金。

2.專用材料費常見問題。（1）挪用擠占專項資金購置大量日常辦公耗材。（2）無合同、具體驗收、入庫、領用記錄，無法核查其真實性。（3）購置的專用材料與項目不相關，如在項目經費中列支生產材料、基建材料、大宗工業化原料等。

3.測試化驗加工費常見問題。（1）委托的事項與課題項目內容不相關。（2）存在相互委托現象，將財政資金變為自有資金。（3）委托合同條款不真實；委托的事項沒有具體化；受托方不具有完成相關業務的資質和能力；受托方提供的業務成果或業務數據與合同約定的事項不一致。（4）開具的發票不合法。

4.燃料動力費常見問題。（1）燃料動力費是大型儀器設備、專用科研裝置運行過程中發生的可以單獨計量的水電氣等燃料消耗費用。專項經費中經常發現公用支出擠占專項經費現象。（2）無合理分攤水電比例或依據，隨意在專項中列支。（3）實驗室日常運行的水、電、氣、暖等支出屬于間接費用支出范圍，不應在直接費用中列支。

5.差旅費常見問題。（1）虛假發票或事項套取專項資金，如出差時間與考勤記錄表不一致、大量的單程車票等。（2）報銷標準及支出內容不規范，應嚴格按照差旅費報銷標準進行票據審核，不得超標準超范圍報銷，差旅費報銷單據后應附會議、培訓通知等。（3）不同項目差旅費存在交叉現象，不嚴格按項目內容對應核算。（4）報銷非本單位人員相關費用。（5）列支旅游費、景點門票等不相關費用。

6.會議費常見問題。（1）會議費報銷手續不完備，缺少會議通知、參會人員簽到表、政府采購手續等。（2）虛列會議支出，轉移專項資金。（3）基本支出擠占專項支出，如年末工作總結會議。（4）超標準支出，列支與會議不相關的費用，如列支招待費、禮品費、旅游費等。（5）出差時發生的會議注冊費、會務費不應列支在“會議費”科目，應計入差旅費。

7.因公出國費用常見問題。（1）因公出國經費報銷手續不全，缺少邀請函、出國批件、國外行程單、護照簽證及出入境記錄復印件等憑據。（2）出國人員不是該科研課題組成員。（3）出國任務與課題任務無關。

8.出版／文獻／信息傳播／知識產權事務費常見問題。（1）“出版／文獻／信息傳播／知識產權事務費”科目不應列支一般辦公軟件、操作系統、廣告費、日常手機、固話、網絡通信費等。（2）項目研發的專利申請費及維護費按現行文件要求可以列支本科目。（3）委托軟件公司開發的專用軟件應列支委托業務費（預算科目為測試化驗加工費），不應計入本科目。

9.勞務費、咨詢費常見問題。（1）“勞務費、咨詢費”科目不應發放本單位人員或本項目參與人員勞務費、咨詢費。（2）超標準發放，職稱不同，咨詢的方式不同，其發放標準不同，需按照專項經費管理辦法中規定的標準限額發放。（3）虛假簽名，虛增人員領取。（4）勞務費、咨詢費發放表不規范，無咨詢或勞務的內容、人員身份證號、職稱、聯系方式等信息。（5）項目單位與合作單位人員相互發放勞務費、咨詢費，套取專項資金。（6）勞務費、咨詢費發放單位應依法代扣代繳個人所得稅，原則上應通過銀行轉賬方式發放到個人銀行卡內，盡量避免發放現金。

10.間接費用常見問題。（1）間接費用只可少列，不可超列。（2）如直接費用被核減，間接費用也要相應核減。（3）間接費用預算核定后不得調整。

（七）科研經費監督管理機制不完善

從目前的情況來看，事業單位科研項目從預算申請、經費使用到決算編制的過程中，都沒有受到嚴格監督和控制，監管空白現象時有發生。

單位法人與項目負責人對科研經費管理及使用責、權、利不明晰，并且科研人員對經費的管理意識淡薄，科研院所普遍存在重科研、輕管理的現象。

（八）科研經費評價體系不完善，績效考核形同虛設

科研項目結題驗收審計不嚴格，驗收評審僅對提供的材料進行評審，而資料數據及經費支出的真實性、合理性無法審核判斷，單純看是否完成項目書約定的科研任務內容來決定項目驗收是否通過，沒有對項目完成情況以及取得的經濟效益、社會效益進行有效的績效評價考核。

四、科研經費監管對策研究

（一）加強預算管理，科學編制科研項目預算

科研項目預算管理是科研管理的重要組成部分，加強科研經費預算管理，提高經費服務效率，建立科研經費管理機制，要以科研經費預算為核心，合理有效的預算是項目研究實施的關鍵。科研項目預算具體包括預算的編制、審查、實施、調整、考核與評價等內容。

科研項目的預算應根據項目的實際需要，與研究開發任務密切相關，緊緊圍繞研究目標、任務及技術路線等內容進行測算，開支范圍和標準應嚴格按照國家科技計劃經費管理辦法中的具體規定執行，以經費估算和預算方法為基礎，制定合理可行的項目預算。項目預算應基于科研的理性需要，堅持目標相關性、政策一致性、經濟合理性原則。

國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）指出，應改進預算編制方法，科學合理，實事求是，完善預算編制指南；不得在預算申請前設置預算控制額度；對儀器設備購置、合作單位資質及擬外撥資金要重點說明。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）指出，簡化預算編制，下放預算調劑權限；提高間接費用比重，加大績效激勵力度；明確勞務費開支范圍和標準，不設比例限制；改進高校、科研院所差旅會議管理，很好地指導和服務各項科研工作，更好地保障了科研人員的利益，提高了科研人員的積極性。

科研部門和財務部門要高度重視預算，項目負責人與財務人員要積極掌握最新的科研項目資金管理方面相關政策，認真研讀項目指南及預算編制說明，并充分探討溝通，有條件的應邀請有關專家、領導，把好“立項關”，進行科學研究和論證，根據科研課題量身定制，嚴謹準確地預估各項支出費用，做到合情合理，擠干水分，嚴禁虛高填報，從源頭上壓縮腐敗空間，保證科學合理地編制預算。

在項目執行過程中，課題組應嚴格按照下達的科研項目預算執行，不得擅自改變資金用途，挪用擠占項目資金。項目在研期間預算確有必要調劑時，應當按照調劑范圍和權限，履行相關的程序申請預算調整。其中設備費、勞務費、專家咨詢費、差旅費/會議費/國際交流合作費原則上不予調增，間接費用總額不予調增。

（二）加強財務核算管理，健全監督管理機制

科研項目經費的收支應全部納入單位財務統一管理，財務部門要對科研項目進行全面核算，設置項目輔助賬，真實準確地反映科研經費的收支狀況，確保專款專用。

科研經費監管不力、使用不公開、審計力度薄弱等問題突出，顯現出制度監管的缺陷，不斷改革完善項目資金分配體制，鏟除“跑部錢進”的不良之風，提高科研人員對科研經費合法合理支出的意識，不斷強化資金風險防范意識，強化監督管理制度的建設，把科研經費鎖進制度的保險柜，搞好堵漏防范措施，做到資金到哪，管理到哪，堅決杜絕“重申報、重成果、輕管理”的舊思想，切實將有限的科研經費真正花在“刀刃上”，發揮資金使用效率。

由于科研事業單位的行業具有特殊性，各事業單位應遵照國家和各地方政府有關的科研經費管理辦法，結合本單位的實際情況，量身制定切實可行、合理有效的科研經費核算管理辦法，明確科研經費各支出科目核算的具體內容，項目經費報銷原則辦法、列支的標準及范圍、審批手續及流程等，盡量避免科研人員報賬的隨意性和盲目性，避免弄虛作假、擠占、挪用、截留科研經費等違反財經紀律的行為發生，用制度對科研部門和財務部門及相關人員加以規范和約束，并建立面向結果的追蹤問效機制，避免出現科研經費管理失控的惡性問題。

（三）加強科研機構科研財務助理的培養，提升職業素質及專業技能，完善科研財務管理工作

《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）指出，增設科研財務助理崗位，讓科研人員從繁雜的瑣事中脫離出來，專心從事研究工作。科研財務助理不僅要做好科研項目預算信息的收集、分類、匯總和分析等工作，還要對科研項目預算的編制、執行、調整及財務決算、驗收等方面提供專業化服務，應熟悉科研管理及財經方面相關政策，愛崗敬業，堅持原則，依法辦事，廉潔自律，具備較強的工作責任感和使命感，具備較好的業務能力和職業道德水準，工作中不斷更新業務知識，提升自身職業素質及專業技能，使理論與實踐得到有機結合，科學節約，合理開支，規范制度，逐步完善科研財務管理工作。

（四）加強和完善科研經費信息公開，增加經費透明度，建立科研信用評價機制

國家、省部級科研項目經費收支明細清單，應在相關網站定期公示，并設立舉報投訴專區，接受專家與群眾監督。用公開、透明的科研經費公示制度驅散腐敗的陰霾。推行陽光科研制度，最大限度地增加科研經費的透明度。課題申報時加強科研項目的預算評審，課題驗收時加強科研項目結題審計，科研經費的使用由項目負責人負全責，建立信用評價機制，真正做到每一筆科研經費的去向清清楚楚，明明白白，遏制科研腐敗的發生。

（五）設計探索績效評價體系，完善項目數據與預算績效評價檔案，強化項目績效跟蹤結果的應用創新

項目績效評價是財政部門、項目主管部門和項目承擔實施單位根據設定的績效目標，運用科學的評價指標及方法，對科研項目進行客觀性的綜合評價。

績效評價不應是事后評價、靜態評價，而是貫穿于科研項目實施的全過程的一種動態綜合評價方式。在項目申報階段，編制項目經費預算的同時，編報項目支出績效目標及績效指標，包括產出指標、效益指標、服務對象滿意度指標等，實施目標論證，優化資金配置；在項目執行過程中，實時跟蹤項目整體運行情況，并對資金的使用情況進行監管，使科研資金真正發揮作用；在項目結題驗收后，先進行項目績效自我評價，然后再組織專家復評，客觀公正地反映項目實施結果，并將評價結果設置績效評價檔案，以反饋機制來影響以后年度的項目立項及科研經費安排。

通過加強預算績效目標管理，優化績效指標及評價方法，開展績效運行全程跟蹤監控和第三方績效評價，設計探索符合實際的績效評價體系，貫穿于項目執行全過程，完善項目數據與預算績效評價檔案，強化項目績效跟蹤結果的應用創新。