“放管服”改革背景下高校科研經費財務管理問題研究
——以A高校為例

西安交通大學財務處 陜西西安710049）

一、A高校實施“放管服”改革的具體措施

為貫徹落實國家政策要求，改革和創新財政科研項目經費的使用和管理方式，形成充滿活力的教學科研、人才培養、科學管理的運行機制，A高校制定了各項管理辦法，先后出臺《關于貫徹落實〈關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見〉的實施細則》《差旅費管理辦法》《會議費管理辦法》等13個科研經費管理相關文件。這些文件內容涉及“放管服”改革的方方面面，具體措施可以從“簡政放權”“規范管理”“優化服務”三方面加以概括和闡述。

（一）A高校科研經費簡政放權的具體措施

簡政放權主要指的是政府部門對高校科研經費管理的權力下放，給科研項目承擔機構和負責人以更大的自主權，優化資源配置，充分調動科研人員的積極性，最大程度上激發科研活力。A高校科研經費簡政放權的主要措施有：

1.簡化預算編制，下放預算調劑自主權。（1）“放管服”改革前，編制科研項目預算必須逐項列明所有支出明細及其測算依據。改革后，如果會議費、差旅費、國際合作與交流費合計不超過直接費用的10%，則不需要提供預算測算依據。（2）“放管服”改革后，在科研項目總預算不變的情況下，項目負責人可根據科研活動的實際需要，提出對直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、資料費和數據采集費（人文社科類項目）及其他支出進行適當調整。

2.提高間接費比例，取消績效支出比例限制，增設項目組間接成本，充分反映了項目研究的實際需求。（1）“放管服”改革前，我國間接費用執行的是財政部、科技部《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定》的通知（財教[2011]434號）以及財政部、自然科學基金委聯合修訂發布的 《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教[2015]15號）。這兩個文件中規定間接費用比例變為20%、13%、10%，績效支出的計提比例為5%。改革后，間接費用比例變為20%、15%、13%，并取消績效支出比例限制。（2）“放管服”改革后，增設項目組間接成本，主要用于支付科學研究過程中無法在直接費用中列支的必要支出，項目組間接成本由項目組統籌使用。項目組間接成本概念的提出明確了這部分支出的渠道，真實反映了科學研究的需要，更貼合實際情況。

3.取消勞務費比例限制，明確勞務費的開支范圍。（1）“放管服”改革前，編制勞務費預算時，明確規定勞務費比例不能超過直接費用的15%，且未明確勞務費的開支范圍。改革后，勞務費不設比例限制，由項目承擔單位據實編制。（2）“放管服”改革前，未明確規定勞務費的具體開支范圍。改革后，明確勞務費開支范圍包含參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目組聘用研究人員、科研輔助人員，其社會保險補助也可納入勞務費開支。

4.改進結轉結余資金留用處理方式。“放管服”改革后，結余經費兩年內留歸學校使用的縱向科研項目，結余資金仍留在原項目中用于相關科學研究的直接支出，不設額度限制。兩年后（自驗收結論下達后次年的1月1日起計算）結余資金未用完的，按照國家規定原渠道收回。

5.下放差旅費、會議費管理權限，改善橫向課題“縱向化”管理問題。（1）差旅費管理的改革。改革后的差旅費政策更貼近科研活動的實際，有效解決了以往到偏遠地區調研出差無法取得相關住宿票據導致合理支出無法報銷的問題，定額住宿補助即減少了科研人員為報銷所花費的精力，也大大加快了財務人員核算的速率。針對以往出差人員必須嚴格依據標準乘坐的規定，提出了由于任務緊等特殊情況特殊對待的辦法，更有利于科研工作的順利進行。針對以往嚴格禁止自駕車的規定，對于在偏遠地區開展考察、調研、試驗等工作，必須自駕前往的，可以據實報銷。下放出差審批權，以往出差需要由學院批準，現在只需要項目負責人批準即可，且取消了出差審批單，大大減少了差旅費報銷所花費的時間和精力。（2）會議費管理的改革。“放管服”改革前，會議代表參加會議發生的城市間交通費，回其所在單位報銷。改革后，邀請專家、學者和有關人員參加會議所發生的城市間交通費按學校相應標準在差旅費中報銷，有效緩解了以前項目組舉辦會議時切實遇到的困境。“放管服”改革前，A高校執行的會議費綜合定額標準是2014年制定的，會議綜合定額為450元/人·天，這個標準已經與當今的物價和實際情況相脫離，無法滿足會議費開支的需求，成為制約項目組正常舉辦科研研討會、常規性工作會議的桎梏。2016年9月，A高校新出臺的會議費管理辦法中，將會議費的綜合定額調整為650元/人·天，有效地緩解了科研人員在會議費使用中的困難。（3）橫向經費管理自主權的改革。“放管服”改革后，A高校對于橫向經費管理的主要措施主要是提高咨詢費標準、擴大勞務費發放范圍、取消勞務費比例、提高績效支出計提比例。這些政策有效地為橫向經費管理解綁，糾正以往橫向課題“縱向化”管理的問題，保護科研人員從事科學研究的積極性，加大績效激勵的作用。

（二）A高校科研經費規范管理的具體措施

A高校科研經費的“管”主要體現在針對科研經費進行的全過程管理。其中包括立項之初的預算審核，經費執行過程中的預算調整和事中監督，內控制度風險防范，結題時的事后監督、績效評價以及信息公開，對于經費使用中違法違規現象的處罰。

1.提供專業化的預算編制輔導和審核工作。改革后，所有的課題皆可獲得財務處提供的專業性建議，預算審核更為嚴格，以保證所有的預算編制皆符合現有財務制度，符合項目運行中的實際需要。

2.完善內控制度，防范風險。“放管服”改革后，A高校聘請了專業的機構，針對每個崗位進行風險點分析、內控流程再造。制定出詳細具體的高校內控體系，防范可能出現的風險。

3.經費執行中的預算調整制度和事中監督有效保障科研項目的順利進行。項目執行期作為項目經費全過程管理的重要組成部分，是確保科研項目有序推進的決定因素，及時的預算調整和事中監督不可或缺，改革后，A高校的預算調整手續更簡便，流程更清晰，并將權力下放，由項目負責人根據實際需要統籌安排預算，有效減少科研人員在科技創新中的顧慮。通過推行定期和不定期的經費檢查，及時發現經費開支中存在的問題，糾正存在的違規違紀行為。

（三）A高校科研經費優化服務的具體措施

近幾年，隨著高校科研經費總額的快速增長，科研經費管理的服務職能也愈加強化，此次“放管服”改革中,優化服務成為了工作的重中之重，高校努力通過優化相關辦事流程，簡化辦事手續，借助“互聯網+”將科研人員從繁瑣的報銷中解放出來，以高校人員的各項實際需求為出發點，營造全心全意為科學研究服務的良好氛圍。A高校優化服務的具體措施主要有以下方面：

1.建立專職科研財務助理隊伍。A高校于2016年12月印發科研財務助理管理辦法，并據此建立起一支專職科研財務助理的隊伍。定期參加由財務處牽頭組織的專業培訓，培訓內容涵蓋財務管理、資產管理、項目管理等方方面面。科研財務助理隊伍的建立有效地解決了以往科研人員普遍反映的“痛點”“難點”“堵點”，切實為科研人員松綁減負，保證科學研究的可持續發展。

2.提高科研經費報銷的便利化程度，解決“報賬難”問題。“放管服”改革后，A高校完全啟動網上預約報賬系統，使用該系統以后，項目負責人可以隨時在網上進行報銷預約，預約成功后，只需將預約單和報銷單據投入在各學院放置的自助投單機即可，輕松完成報賬業務。開設微信公眾號，提供工資查詢、項目使用情況查詢以及最新政策發布功能，通過公眾號的運行，加深科研人員對科研經費管理的認識，方便項目負責人對項目執行進度和情況的掌握，使財務的服務職能得到了最大程度的延伸。

3.多角度了解并解決科研人員實際需求。讓財務人員走入學院，近距離了解科研人員在經費使用中的問題和困難，提供一對一精準的個性化服務，切實解決科研人員的實際難題，營造輕松良好的辦事氛圍。

二、A高校“放管服”改革的難點與不足

（一）科研人員要求高校科研經費管理權限進一步下放

間接費用比例限制、直接費用預算調整全面放開、報銷審批權限的進一步下放等都是項目負責人根據工作實際提出的問題。各高校在現階段受制于某些硬性規定，不利于改革的深入開展，而這些方面又是科研執行過程中急需解決的問題。

（二）急需報銷手續的進一步簡化，將科研人員徹底從繁雜的財務報銷工作中解放出來

雖然“放管服”改革后，很多的報銷業務都簡化了手續、優化了流程，但是對于沒有專業財務知識的科研人員、項目負責人來說，財務報銷消耗了較多的精力和時間。如何進一步簡化手續、在業務真實的基礎上解決無發票業務的報銷都是科研人員密切關注的重點。

（三）現階段未能規范科研經費監督的獎懲機制

“放管服”改革后，科研經費的監督工作得到了進一步的推進，高校對于科研經費執行違規違紀行為的處罰力度明顯加強。但是對于科研經費執行中守規守紀，并且預算執行情況良好的先進組織和項目負責人卻缺乏相應的獎勵措施，從而在一定程度上，使經費負責人產生只要不被糾察出違紀行為就算是執行良好的錯覺，不利于科研經費管理良好氛圍的形成，所以如何建立科學合理的科研經費監督獎懲機制是下一步亟待解決的問題。

（四）財務信息化水平與社會信息化水平相比較為落后

A高校財務信息化水平與其他行業相比略顯落后，如何依托“互聯網+”以及現有的信息技術更好地為財務工作服務，節省科研人員在報銷工作中所耗費的人力、時間是需要進一步研究的問題。

三、進一步推進“放管服”改革的建議及措施

（一）繼續推進簡政放權，逐漸實現政府部門、學校主管部門對于科研經費管理權力的下放

1.取消政府間接費用比例的統一硬性規定，由高校根據自身情況制定彈性的間接費用計提辦法。現行各高校間接費用的計提比例都是按照國家統一規定的標準確定，但是這并不符合科研活動的實際情況。科研活動依照不同的項目類型，對間接費用有著不同的要求，統一的計提標準在一定程度上遏制并打擊了科研活動的積極性。高校作為科研活動的具體執行機構，政府應當充分發揮其自主性，允許各高校根據實際需要自行合理確定間接費用的計提比例，不再硬性規定間接費用的計提比例標準。

2.進一步提高績效支出比例，允許課題組自主規定績效支出比例。現有的績效支出受制于間接費用的計提比例限制，普遍低于直接費用扣除設備購置費后的10%，但是這個比例對于人文社科類項目、軟件編程類項目，這類實際需要耗費的有形資源并不多，但需要大量耗費科研人員的智力和勞力成本的項目來說，現有績效支出比例，與實際情況相比還是偏低，無法完全體現項目組成員的智力和勞力成本。對于這類需要大量耗費人力成本的項目，應合理提高績效支出比例，充分體現人力成本價值，實現對科研人員的激勵作用，政府應通過下放權力，由項目組成員依據在科研活動中的具體貢獻，制定相應的績效支出比例及分配方案。

3.下放科研項目預算調整權限，以保證預算的執行符合科研活動的實際需要。隨著改革的推進，科研人員對于完全放開預算調整權限的呼聲日益增加。政府相關部門應根據科研項目的實際發展需要，由項目負責人在項目資金總額不變的條件下，對所有直接費用的預算進行相應的調整，進一步放開設備費、勞務費、咨詢費的預算調整權限，給項目負責人以更大的自主權。

（二）規范管理，為科研經費合理合規使用保駕護航

1.建立完善、可行的科研經費內部控制制度。將科研經費管理由依靠人管理轉變為依靠制度來管理。基于信息化技術構建完善的設計、執行、檢查的控制機制，以完善的內控制度為戰略指導，預算管理與資金監控相互配合，完善業務流程、重視風險管理，借助自動化預警采集系統，實現對科研經費的全共享、全覆蓋，全面提高科研經費管理水平。

2.建立科學有效的科研經費執行獎懲機制，實現糾正違規違紀行為、倡導科研經費合理使用的促進作用。在對科研經費違規違紀行為嚴肅處理機制的基礎上，探尋適合高校實際情況的獎勵機制。對于科研經費預算執行良好、科研經費使用合法合規的項目負責人，可以給予精神和物質的雙重獎勵，并在今后項目申請等工作中提供優先政策，有效激勵項目組提高自身科研經費管理水平。

3.探索并建立高校財務績效評價指標體系，客觀評測項目成果。A高校雖然出臺了中央財政科研項目資金使用績效評價辦法，但該辦法主要還是從宏觀的角度，對績效評價原則、對象、程序的理論性指導，缺乏具體、詳細的評價方法、指標的闡述，在實際操作中依舊存在一些困難和誤區。隨著“放管服”改革的進一步推進，高校可以依照績效評價研究中的主流研究方法，比如因子分析法、模糊數學評價法、數據包絡分析法以及層次分析法，科學量化科研項目創收能力和科技轉化水平，將模糊的概念具體化為指標。

（三）進一步優化服務，在合法合規的基礎上簡化手續、完善流程

1.不斷總結推廣設置科研財務助理經驗，快速壯大高校財務專業人才隊伍。現有科研財務助理隊伍相對于高校眾多的科研項目，還存在著很大的缺口，很多項目都急需相應的科研財務人員擔負起科研經費管理任務，但A高校現有對于科研財務助理應聘條件的要求受到高校人力資源管理的制約相對較高，為了進一步解決科研人員的實際需求，下一步應探討是否可以進一步放開科研財務助理的準入門檻，允許一些本科以下學歷，退休人員、在校學生也加入這支專業隊伍，快速壯大隊伍。

2.實現財務工作的線上線下一體化運行。在現有財務網上報賬系統的基礎上，進一步引入預算申報系統、財務決算系統、預算調整系統，使科研人員根據自身情況隨時隨地辦理相關財務業務，并清晰了解項目相關的信息和進度，使項目負責人對于項目的管理有的放矢，大大減少科研人員在財務業務辦理中耗費的時間和精力。

3.簡化手續，優化流程，提高科研人員對財務工作的滿意度。基于業務真實性的基礎上，給予科研人員充分的信任，簡化手續，取消以往需要隨同發票提供的書面證明材料，如：銀行刷卡憑證、資料打印費詳細清單，退票費說明。取消這些資料的提供，大大減少科研人員“報銷難”的現象。另外通過優化辦事流程，將以往需要項目負責人在各職能部門不斷奔走蓋章簽字的事項，通過各行政部門的共同協作，將相關的手續變為部門內部流程，如以往縱向科研項目進賬，都是由項目負責人在科研院、財務處分別辦理相關手續，并且需要本人親自辦理，現經過兩個部門的溝通，由科研院直接與財務處聯系統一完成項目進賬、預算額度設置工作，項目負責人只需在財務系統中查詢到項目經費已經入賬，就可以開始后續的經費使用。