政府開放數據的協同監管研究

徐天雪 馬海群

〔摘要〕[目的/意義]通過對政府開放數據的協同監管研究，使其運行過程更規范統一，提升工作效率和數據利用率。[方法/過程]將協同理論的相關思想運用到政府開放數據監管這一研究領域中，對數據自身和數據間共享的協同，以及數據監管過程中的主要矛盾進行了闡述。[結果/結論]通過對數據協同和上述矛盾的分析，提出了3條可能的監管路徑。[創新/價值]本文在研究過程中融入了協同學理論的思想，為政府開放數據監管研究提供新的嘗試。

〔關鍵詞〕數據開放；政府數據；協同監管；監管路徑

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.09.003

〔中圖分類號〕D63-39〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2018）09-0019-05

Research on Cooperative Supervision of Open Government DataXu Tianxue1Ma Haiqun2

（1.College of Information Management，Heilongjiang University，Harbin，150080，China；

2.Research Center of Information Resources Management，Heilongjiang University，Harbin 150080，China）

〔Abstract〕[Purpose/Significance]To make the operation process more standardized and unified through the collaborative supervision of government open data，so as to improve work efficiency and data utilization.[Method/Process]The paper drew on the coordination theory related ideas into the government regulation of open data in this research field，the data of synergy between itself and the data sharing，and expounded the main contradiction in the process of data governance.[Results/Conclusion]Three supervision paths were proposed through the analysis of data synergy and the above contradictions.[Innovation/Value]This paper incorporated the idea of synergetic theory in the research process，and provided a new attempt for the research of government open data supervision.

〔Key words〕data open；government data；collaboration supervision；supervision path

美國自2009年總統奧巴馬簽署開放政府備忘錄，并在同年上線了美國政府數據開放門戶網站后，開放政府數據運動逐漸在世界范圍內興起。我國自然也加入到了這個行列之中，2012年中國有了第一個政府數據開放網站——上海市政府數據服務網。自此，我國的開放政府數據計劃也在穩步推進。與此同時，對開放政府數據的研究也受到政界和學術界越來越多的重視。通過對Elsevier、SSCI和CNKI數據庫的檢索，截至2018年1月，國外開放政府數據相關的文獻已逾130篇，其研究范圍包括關于開放政府數據利用與功能的研究：如Andrew Whitmore[1]；關于開放政府數據計劃項目的研究：如Judie Attard等[2]；關于開放政府數據評價的研究：如Davide Ceolin等[3]；以及關于開放政府數據項目實踐的研究：Karin Breitman等[4]。雖然我國較美國等發達國家在該方面的研究起步較晚，但開放政府數據相關的發文量已經達到370余篇。主要研究范圍包括開放政府數據的必要性：如譚健[5]等；國外開放政府數據對我國多方面的啟示與借鑒：如楊紅艷[6]等；以及政府數據開放平臺的建設：如岳麗欣[7]等。可見，開放政府數據已成為時下的研究熱點。

然而，開放政府數據所體現出的價值和功能不僅僅是數據本身的價值和功能，這些數據所形成的系統的價值和功能有時更具有意義。實現政府開放數據的監管，正是有助于形成這一系統的一種方式。數據監管可以通過一系列的方法或平臺，對需要監管的數據對象實現存儲、管理和維護，使其可以被再利用，從而擴大數據價值。而數據的協同監管則會使其運行過程更規范統一，從而提升工作效率和數據利用率。事實上，已經可以檢索到與數據開放協同相關主題的已有成果，如信息公開政策制定協同動力模型[8]，科研數據協同監管模式[9]。但關于開放政府數據協同監管還是一個較前沿的待研究領域。所以筆者希望能把“1+1>2”的協同理論帶入到開放政府數據監管這一新的研究中，使其運行過程更規范統一，提升工作效率和數據利用率。

2018年9月第38卷第9期現代情報Journal of Modern InformationSep.，2018Vol38No92018年9月第38卷第9期政府開放數據的協同監管研究Sep.，2018Vol38No91開放政府數據協同監管機理分析

政府數據即為政府及公共機構在履行其職責的過程中生產、創造、搜集、整理和儲存的數據。開放政府數據即是把上述的相關數據進行公開，使公眾能在線瀏覽和獲取，并可對其再利用的一種行為，其目的在于提高政府的透明度，并通過對這類數據的再利用創造新的公共價值。基于協同理論和治理理論形成的協同治理理念，強調治理主體的多元性、平等性、協同性和有序性[10]，對于開放政府數據的監管可以借鑒協同治理的思想，構建政府、社會、行業協會、公眾等多元主體的監管機制。政府開放數據監管指的是通過一系列的方法或平臺，對政府開放的數據對象實現存儲、管理和維護，使其可以被再利用，從而擴大數據價值[11]。與其他類型數據的監管同理，在政府開放數據監管研究中，必然存在如政府自身、公眾參與或第三方機構等多種監管主體。本文主要就政府自身作為監管主體，對如何協同監管開放政府數據展開討論。

“協同學”是前西德著名理論物理學家哈肯教授首先提出來的一門系統科學理論，是研究由大量子系統組成的系統在什么樣的條件下產生相變，以及相變的規律和特征的一門綜合性學科[12]。從最初的對激光理論的研究，到結合統計學和動力學建立的自組織理論，協同理論集百家之所長，形成了獨具一格的嶄新體系。而后協同理論不斷地被運用到各個學科使其從無序變得有序化，加速學科的發展。

在監管開放政府數據時，筆者選擇以協同的方法開展研究，原因在于監管作為管理的一個分支，本身就是一種協調多種行為，使其系統化的過程。西方國家社會性監管領域基本存在兩種監管模式：對抗型和協同型（Collaborative Regulation），總體發展趨勢是協同型監管模式逐步增強，這種模式能夠達成社會系統的結構耦合，而且越來越多地體現在政策制定過程[13]。而協同論指出：一個系統，在特定的條件下，其各個子系統經歷非線性相互作用，可以產生協同現象，此時該系統在宏觀上便會產生結構、空間和時空的結構，表現出新的有序狀態。而這種從無序變為有序的系統，正是眾多管理者所追求的、易于管理的系統。

本文闡述的政府開放數據協同監管是以政府為監管主體，針對開放政府數據的多元性，通過加速政府內頂層設計、更新數據挖掘技術、完善數據開放和數據安全的相關法律政策的監管路徑，對數據自身協同及數據間共享協同兩大方面進行監管（見圖1）。

2開放政府數據的多元性

開放政府數據所體現出的價值和功能不僅僅是數據本身的價值和功能，而是各數據通過協同形成的一個完善的系統的價值和功能，結果必然遵循系統整體大于部分要素的規律[14]。實現開放政府數據的監管，正是形成這一系統的一種方式。在這個過程中，理應先考慮數據主體、來源渠道和其價值的多元性。

21數據主體的多元性

大數據時代，數據呈現出了爆炸性增長趨勢，政府數據也不例外。在開放政府數據的過程中，社會大眾參與到使用政府數據行列的同時，也衍生出了大量新的政府數據。社會大眾中涌現的多種利益相關體如企業、研究機構、技術部門，都通過多種多樣的方式參與到開放政府數據中，例如技術創新、平臺搭建、策略制定等[15]。這就使得民眾切身參與到了開放政府數據過程中，告別了過去假性參與的狀態。在這種實質性的合作中，不同身份的社會大眾都成了政府開放數據的生產者，這也是造就數據主體多元性的主要原因。

22數據來源渠道的多元性

在以往傳統里，政府數據的來源一般為企業、政府本身或不同組織匯報的經過其加工整理的結構性數據。由于這些數據并不是原始數據，所以政府在利用這類數據做決策的時候往往會出現不及時或不精準的情況。而大數據時代，政府不再只依靠這類數據工作，它還可以通過網絡上的各個門戶網站和社交媒體、智能終端等獲取需要的數據[16]。在數據來源渠道不斷多樣化的今天，一個相對全面的數據庫是監管開放政府數據所追求的重要方向。

23數據價值的多元性

開放政府數據追求的不僅僅是一種開放的數據，而是通過對這類數據的再利用創造新的公共價值。當然這些價值也是多種多樣的。首先是經濟價值，開放政府數據的精準性可以使政府減少治理成本，同時通過與各個社會組織加強數據共享，也能有效調動數據的潛在價值。其次，開放政府數據也可以帶來一定的政治價值。政府可借助網絡平臺中多種門戶網站以及媒體等，把政府的主張傳遞給社會大眾。還可以多渠道收集社會大眾的反饋，及時對決策做出調整，并對社會輿論做出適當的引導。此外，開放政府數據還會帶來部分社會價值。政府通過公開交通、環境、衛生醫療等類型的數據，使民眾能隨時了解與其生活息息相關的數據，民眾的積極反饋能督促政府更準確高效地完成社會治理。

針對上述多元的開放政府數據，筆者將結合圖1，從該過程中面向的監管對象和涉及的監管途徑兩大方面進行闡述。

3監管對象的多方面協同

在開放政府數據監管的過程中，協同不能只考慮子系統本身的微觀協同，還要著手于子系統相互關系的協同。筆者從開放數據自身的協同和開放數據間共享的協同兩個方面給出解釋。

31開放數據自身的協同

311數據屬性的協同

數據自身屬性的協同是開放政府數據協同監管的基本保障。在對數據進行處理時，從不同的角度對數據進行解析，數據便會擁有不同的屬性。比如數據的類別、數據的歸屬、數據的專有性和數據的隱私級別等[17]。建立詳盡的數據標準，按照規范的數據標準對數據進行處理，統一其屬性和格式等特征，能極大程度地沖破開放政府數據協同監管過程中的技術障礙。此外，可機讀的結構化數據不僅能實現云存儲和數據共享，還能便于多語言媒體對其進行識別，推動國際化的數據合作進程。

312元數據的協同

說到數據協同不得不提到元數據。元數據是描述數據及其環境的數據。作為數據的最初始形態元數據還沒有被整理加工，也就避免了在整理加工過程中人為帶入的偏頗含義。元數據在后續的政府數據利用中占有至關重要的位置，其對不同數據的描述、組織和分類讓數據更容易被解釋。在開放政府數據協同監管的過程中規范元數據標準，能有效改善不同政府部門數據的異構性，加速各單位之間的數據交換，與此同時也能改善軟件的重復開發，提升我國軟件開發水平和效率。

32開放數據間共享的協同

321部門間數據協同

在傳統的電子政務中，政府各部門都是通過自己的信息收集渠道獲取和處理數據，隨后建立其私有的數據庫。這種狀態明顯不符合開放數據的宗旨。究其原因，每個政府部門的預期收益與其擁有的數據庫質量息息相關，優勢信息的所有方不愿意把其占有的數據與其他人分享。在這種情況下，上級政府或同級政府的最高領導者應該積極出臺措施協同各部門利益，采取激勵與約束機制，權衡成本的投入、部門的規模以及部門的貢獻程度等方面因素，對收益進行公平分配[18]。同時可以建立一個規范的數據資源管理部門，整合所有部門的數據后，各部門使用數據時通過其作為中心，根據相關的身份等級和權限調取數據。通過這種方式更便于標準的統一，增強了部門協同的水平，能有效削減信息孤島現象的發生。

322多方技術協同

當下使用開放政府數據的不同人群不具備相同的能力水平，這促使數據的發布者在數據的發布階段，就要考慮加入一些特定的技術手段和描述說明。例如數據網絡平臺上給出數據的使用范圍和商用實例，便于各行各業人群使用并規避超出限制的數據使用所帶來的風險。此外，要重視人力資源的協同。政府應該設立數據管理機構，除了指導政府數據規劃、完善數據信息標準外，還應利用其成員知識結構合理、專業素質高等優勢，對開放政府數據使用者進行定期的使用技術培訓，及時把各主體間交流形成反饋，增加政民互動。從而提升開放政府數據的使用率和價值，政府也能根據實時反饋及時調整以政府數據為基礎的相關決策。

4政府開放數據協同監管的復雜性面對及路徑探索

數據監管是一項系統工程，涉及數據對象及其完整性、數字監管的技術措施、法律和組織因素以及其他如政策標準、開放規范、元數據等要素[19]。在對開放政府數據協同監管的研究中，除了要考慮監管對象的協同，還要對監管路徑進行探索。而監管路徑的選擇，理應考慮其是否能避免和解決協同監管中存在的復雜矛盾。在開放政府數據協同監管的整個過程中，必然會存在多種矛盾的問題，例如下述的數據開放與數據安全的不協調，使用不同性質數據比例不協調等問題。

41協同監管中存在的復雜矛盾

411數據開放與數據安全的復雜性

數據開放是大數據時代的大勢所趨，尤其是開放政府數據，調查顯示約80%的數據都掌握在政府手中。但是有些政府數據包括健康醫療、環境、產業等，涉及個人隱私、國家安全方面的問題，這就使數據安全的問題逐漸浮出水面，包括數據訪問權限、用戶ID和密碼、用戶數據訪問及日志、安全標準的數據訪問權限、數據安全審計等數據庫安全，以及信息技術帶來的安全威脅，如無線網、藍牙以及其他不需要物理的、強制性侵入的安全威脅[20]。由于相關法律不夠健全，政府在開放數據還是保護數據安全的復雜抉擇中時常面臨著困擾，需要防范政府數據開放風險，制定數據開放風險管控計劃并建立相應的風險管理機制[21]。

412使用不同性質數據比例的復雜性

海量政府數據日益積累產生的結果，使其帶有不同的價值和性質。有價值的數據必須是真實的，往往需要從海量數據中進行挖掘，政府數據也是這樣。但是在公民參與決策或表達訴求的時候，產生的數據大多數情況下都是重復的、低密度的甚至可能是虛假的。政府在治理社會的過程中，稍不留神就會使用這些低價值的或虛假的無用數據，使更有價值的數據被閑置。這種情況下冥冥之中會增加政府利用數據治理社會的難度[22]。

在開放政府數據的協同監管過程中，這些問題的出現也為監管路徑的選擇找到了方向。筆者認為，加速政府內數據管理系統頂層設計、更新數據挖掘技術、完善數據開放和數據安全的相關法律政策等監管路徑，都能有效地改善開放政府數據協同監管中存在的復雜矛盾。

42協同監管中的有效途徑

421加速政府內數據管理系統頂層設計

當下各地政府普遍存在數據管理系統缺乏頂層設計的問題。頂層設計指針對對象的核心目標，從全局著眼統籌考慮該對象的基本框架和各要素間的運行機制，對其進行全面的規劃[23]。政府數據管理系統頂層設計的薄弱，致使政府各部門間都無法及時和便捷地共享數據，產生了諸多的數據孤島，更不必說是否能徹底有效地開放政府數據。所以，加速政府內部數據管理系統頂層設計刻不容緩。事實上，張曉娟等人已經對政府信息資源標準化管理體系的頂層設計進行了研究[24]，政府應該加強對該類研究的支持和鼓勵，找到統籌兼顧且簡潔可行的頂層設計方案，促使部門間數據協同，使開放政府數據更全面和高效。

422更新數據挖掘技術

數據挖掘即為運用相關技術在大量的、不規則的、模糊的數據中，挖掘出有價值和有規律的數據、信息及知識的過程。這一過程中所運用的相關技術統稱為數據挖掘技術[25]。政府開放數據，數據采集是基礎環節。數據挖掘技術的提升更新，可以減少數據采集過程中數據的虛假、重復和低密度，提升數據質量。同時，經數據挖掘技術處理的數據更有序，便于數據標準化，助力上文所述的數據處理技術多方協同以及數據自身角度的協同。

423完善數據開放和數據安全的相關法律政策

在政府開放數據協同監管的過程中，完善數據開放和數據安全的相關法律政策是其中必不可少的一條途徑。政策法律能夠相對有效的，作為行動原則、明確步驟和具體措施以權威形式標準化地指導或強制行為人達到預期目標。政府應該高度關注其數據開放和數據安全之間的沖突與協調，進一步修改《政府信息公開條例》及《網絡安全法》，明確公開和保密的界限，完善數據采集、加工、存儲、傳播和利用的程序和標準，提出數據保護措施。必要時出臺以法律作為基石，并為例外適用和緊急措施提供法律依據的戰略部署[26]。以此應對政府數據開放和數據安全的復雜矛盾，同時促進數據間共享的協同。

5結語

數據成為當代社會經濟發展的重要戰略資源，受到包括情報學在內的諸多學科的密切關注，如《情報學與情報工作發展南京共識》提出：在國家創新驅動發展戰略與總體國家安全觀的指導下，加強對海量的多源數據的挖掘應用，用工程化的研究模式完成情報分析的全過程，為創新主題提供深層次的情報服務[27]。開放政府數據不僅為重塑電子政務體系提供新路徑，而且為情報服務提供重要基礎資源，也成為相關學科研究的新主題領域，并且這種新的研究視角已經呈現出多學科、跨領域的交叉態勢，如行政管理[28]、信息政策[29]、科學評價[30]等。其中，面向數據管理的政策科學的研究視角創新已引起學術界的關注與重視，并成為前沿研究領域，如有專家通過國外經驗分析提出，在數據治理中一個突出的環節是應當明晰概念邊界，明確政策目標、梳理政策任務、劃分政策職責，以形成系統的政策概念體系[31]。但以協同理論、治理理論、整體治理理論為基礎的協同研究[32]，如政策協同、數據治理、數據跨境監管、協同監管、協同治理、開放數據與數據安全的協同共生等，還有很大的研究潛力和研究空間；另外，也可以從開放政府數據的生命周期視角，探索其不同環節中數據的協同監管[2]。加強政府開放數據的協同監管及其學術探索，必將激發開放政府視域下的政府數據管理績效增長，并在創新驅動、生產力促進、民生福祉提升等方面，有效釋放數據的巨大潛力與社會經濟價值。

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（責任編輯：郭沫含）