社區體育社會組織準入制度研究

江元元 王 政 吳相雷

蘇州大學體育學院，江蘇 蘇州 215006

隨著國家經濟迅猛發展，社區建設不斷加強，社區社會組織已成為整合社區資源、加強社區建設、完善居民自治、服務人民群眾的一支新生力量。社區體育社會組織作為社區社會組織中的重要組成部分，是社區體育事業的推動者，是群眾體育發展的重要平臺。隨著全民健身戰略的貫徹落實以及社區體育社會組織參與社區建設功能日益凸顯，社區體育社會組織的地位得到了極大的提升。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，對培育發展社區社會組織做了專門論述。社區社會組織準入是整個社區社會組織規范監管機制的核心，其決定了社會體育組織進入社區生活、參與社區生活的渠道是否順暢，同時也體現國家對基層體育社會組織的管理理念。[1]當前我國社區體育社會組組織的發展卻差強人意，直接影響到其在社區建設中的參與深度與廣度。

1 學理層面：社區體育社會組織準入制度概述

1.1 社區體育社會組織準入制度

社區體育社會組織準入制度即是國家準許社區體育類社會組織設立所設置的標準與程序規則的制度規范。在我國，政府對存在的包含社區體育社會組織在內的社會組織進行一定程度上的規制和管理。社區社會組織準入制度是政府有效防止社會組織的無序混亂發展亂象，幫助社會組織健康有序發展進行干預的表現。社區社會組織準入制度可以實現政府對社區體育社會組織的宏觀把握和數量結構的調控，以及對其有效監管和扶持培育。社區體育社會組織要健康穩固發展，首要環節是得到政府認可，獲得合法的身份。同時，社區體育社會組織的合法性是其享受許多政府給予的優惠與支持的重要前提。無論對于政府還是社區體育社會組織，準入制度都起著至關重要的作用。

1.2 社區體育社會組織準入制度演變

基層社區各種類型的體育組織既是基層群眾性體育活動的組織者與發動者，同時還是多元化體育服務的生產者與提供者。[2]國家對其準入實行的備案制并非由中央政府頒發政策性文件后予以實行，而是由地方政府率先提出。社區社會組織在實際登記情況中由于規模小、力量弱不能達到雙重許可登記與直接登記的條件，因此難以獲得合法發展身份，導致其游離在“非法”的邊緣。但正因其基層特性，社區社會組織數量眾多，且分布廣泛，最貼近人民群眾，是一支在社會、政治、經濟、文化等建設中發揮作用的重要力量。[3]一方面為了推動基層體育社會組織的健康發展，充分發揮基層體育社會組織在全民健身計劃與群眾體育事業中的積極作用。另一方面為了解決基層社會組織準入難問題，將基層體育社會組織納入制度化、規范化發展軌道。地方政府創新性提出基層社會組織備案制。

核準備案。2002年，青島民間組織管理局率先針對基層社會組織無法獲得合法發展身份的問題，制定了《青島市加強社區民間組織培育與管理試點工作方案》，《方案》中創新性提出對于對達不到雙重許可登記條件的社區體育組織可自下而上在居委會、街道辦事處、區市民間組織登記管理機關逐級核準備案，解決其合法性問題。

注冊備案雙軌制。2006年2月，江蘇省民政廳下發《關于加強社區民間組織培育發展與登記管理工作的意見》，對社區社會組織備案制給予肯定，并對社區體育社會組織準入條件及程序作出明確規定。凡能滿足經濟社會發展需求且能規范、規律開展活動的社區社會組織，由社區居委會對社區社會組織進行初審，向街道（鄉鎮）核準備案后報縣（市、區）民政局備案。備案后的社區體育社會組織民政局已承認其合法身份，但不具備法人條件，待發展后達到雙重許可登記準入條件，仍需向民政部門正式申請注冊登記。

備案制。2006年8月，南京市出臺了《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》，該《辦法》被視為我國第一部對基層民間組織備案進行規范性管理的文件。[4]隨后，各地方政府陸續出臺文件，推行備案制試點。

1.3 社區體育社會組織分類

人民生活改善，健身意識提高，社區體育社會組織獲得發展環境，各類社區體育社會組織如雨后春筍般出現。社區體育社會組織分為社會團體與民間非企業單位兩大類。社區中的體育協會屬于社會團體，社區中的健身隊、晨練隊、劍隊、游泳隊、風箏隊、拳隊、球隊、體操隊、騎行隊、模特隊、武術班（隊）等則屬于民辦非企業單位。

圖1 社區體育社會組織分類圖

2 蘇州市社區體育社會組織準入制探索與評價

依據社區社會組織自身情況，蘇州市對社區社會組織合法身份獲得施行注冊備案雙軌制，即對達到注冊登記條件的社區社會組織進行注冊登記制。對符合社區居民自愿組成，遵守國家各項法律法規，在本社區內開展各種社會活動，但不能達到注冊登記條件的社區社會組織實行備案制，待條件成熟后再進行注冊登記。兩種準入方式協同負責社區社會組織的準入。

2.1 注冊登記準入條件及程序

社區體育社會組織獲得合法身份需經過政府有關部門審核。2006蘇州市民政局下發的《關于進一步做好社區（村）民間組織登記管理工作的意見》中確立社區民間組織的登記管理機關縣（市）、區以上的民政部門，社區社會組織的業務主管單位由縣（市）、區的業務相關部門擔任，也可由鄉鎮、街道辦事處擔任。社會體育社會組織登記注冊前除得到業務主管部門的同意之外，要求其成員是本社區的居民，活動范圍原則上在本社區，活動內容和方式必須在法律、法規和政策允許范圍內并且要達到一定條件。依據社區體育社會組織分類，其注冊登記條件也有所不同。 社區體育社會組織達到登記條件后，向登記管理機關遞交申請書及業務主管單位核準的資金證明和活動場所證明、擬任負責人的基本情況等材料，經登記管理機關審查通過后社區體育社會組織獲得合法身份。

表1 社區體育社會組織注冊登記條件一覽表

按照注冊登記要求，社區體育社會組織需找到業務主管部門經過其審查同意后方可向民政部門申請獲得合法身份。而這未從根本打破雙重許可登記制，與雙重許可準入登記無本質區別。在登記過程中，社區體育社會組織往往面臨著兩方面的困難：一方面是難以找到業務主管部門。另一方面是可能遭到業務主管部門拒絕。在《登記意見》中，民政局對社區社會組織的業務主管部門只作籠統的解釋，并未給出具體的指定。這就導致眾多社會組織無法確定或找不到業務主管單位。此外，業務主管部門審查同意社區社會組織登記意味著其對社區社會組織要承擔審查與監管職責，而業務主管部門在沒有明確約束下，首先考慮的是社會組織是否容易掌控，組織準入后期是否會帶來責任追究，組織準入是否對本部門有利，而不是社會組織是否符合群眾需要，能夠為群眾提供社會服務，進而出現推諉登記行為。這兩方面困難成為社區體育社會組織合法身份獲得中一道難以跨越的障礙。

2.2 備案條件及程序

蘇州市對于無法達到注冊登記條件的社區體育社會組織實行備案制。同樣，備案制也有其條件要求，其條件要求相對登記注冊條件降低許多，備案程序也有所簡化。社區體育社會組織備案只需滿足四條基本要求：有規范的名稱、有固定或公用的場所、有符合社區建設發展要求的業務范圍、有相應的組織機構或負責人。即可由社區體育社會組織發起人向所在鄉鎮、街道或村、居委會提出備案申請。鄉鎮、街道和村、居委會根據備案的范圍和條件，對申請備案表進行審查，審查通過予以審定備案。與注冊登記相比較，備案制的程序相對簡化，無需業務主管部門同意，具備一些基本條件即可。備案制的實行解決了不具備法人條件的基層社會組織的合法性問題，為無法登記的社區體育社會組織獲得合法身份提供了一個過渡，緩解了準入制度與基層社會組織需求之間的矛盾。

圖2 社區體育社會組織備案程序圖

3 完善蘇州市社區體育社會組織準入制度的建議

3.1 取消業務主管部門同意，以直接登記為主

社區體育社會組織準入實行的直接登記制與雙重許可登記制并無本質區別，而早在2013年我國已提出取消業務主管部門的直接登記制度。對于實際情況中，因不能達到準入條件而獲得合法身份的社區體育社會組織，政府需要放寬政策，取消業務主管部門同意，將為群眾提供體育服務的社區體育社會組織逐步納入直接登記的范圍，形成以直接登記為主的一站式社區體育社會組織準入制度。

3.2 制定專項化體育類社會組織準入標準

眾所周知，體育項目開展對場地有極大依賴性，沒有固定的活動場地體育社會組織活動很難開展。直接登記制以及備案制都對場地做出硬性要求，而現實狀況是眾多體育社會組織難以找到一個固定的活動場地，如此一來社區體育社會組織心余力絀。對此，政府應針對體育社會組織發展的特殊性，制定體育類社會組織的規范化準入標準，降低場地要求，必要時對體育社會組織提供場地幫助，集中解決體育社會組織無場地問題，從根本上解決“非法身份”。

3.3 降低準入標準，拓寬準入渠道

社區體育社會組織備案制要求組織個人會員達20人，或單位會員10人，并且會員只限于本社區居民。過高的人員要求無疑抬高了社區體育社會組織準入門檻，與社區體育社會組織的生在基層、服務于基層、發展于基層的根本宗旨相違背。社區體育社會組織應有人員要求，但人員要求不應過高，對社區體育組織成立造成不必要的阻礙。古有三人為眾，社會組織發展過程都是由最初的小規模隨著發展而逐漸壯大。因此在人員組成要求上設置最低要求無實際意義。

3.4 加強準入后期的監管

政府對社會組織準入設定較高門檻，但對其后期監管相對弱化，形成嚴進寬出的局面。這就導致出現一“備”了之，缺乏必要和有效的管理、協調和服務、扶持等問題。這些情況的存在，一定程度上阻礙了社區社會組織的良性發展及作用的有效發揮。因此，政府方面要在社會組織登記備案后，定期對其進行年檢，掌握其發展狀況，及時發現問題進行處理。對于一些不能提供社會服務，名存實亡的僵尸組織取消其合法身份，籍由此規范社會組織良性發展。