制度領導力：新時代領導干部深化法治實踐新本領論析

吳瓊華

（陜西省行政學院，西安 710068）

一、問題的提出

黨的十九大明確提出深化依法治國實踐，決定成立中央全面依法治國領導小組[1]，黨的十九屆三中全會通過的 《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《機構改革方案》）確定成立中央全面依法治國委員會。[2]領導全面依法治國的中央機構設置從“領導小組”這一臨時性機構到“委員會”這一常態化組織形式的改變，既反映了黨中央對推進全面依法治國的重視和決心，又折射出該輪改革面臨的法治實踐“深水區”的困難。實踐的主體是人，依法治國實踐的關鍵主體是領導干部；實踐主體的實踐能力決定著實踐的結果，領導干部的法治實踐能力關系著深化依法治國實踐的成敗。毛澤東說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[3]習近平在黨的十九大報告中也強調了領導干部對完成新時代任務總部署的重要作用，并特別指出領導干部要增強新本領。當前，正在進行的黨和國家機構改革是新時代深化依法治國實踐的關鍵舉措，新時代領導人才建設研究應當回應這一現實，從新時代中國特色社會主義法治的內在本質出發，深入把握深化依法治國實踐對領導干部的要求，積極探索領導干部法治實踐新本領的開發路徑。

二、新時代中國特色社會主義法治的 “制度治權”本質

法治在根本上是“制度治理”，旨在樹立制度權威、完善制度體系、提升制度執行力。新時代中國特色社會主義法治是制度治黨與制度治國的統一，本質上是制度治權。

（一）法治與制度治理

一般而言，法治是相對于人治的提法，相較于人治狀態下權力行使的主觀任意性，法治狀態更強調權力行使的客觀約束性。這種客觀約束是通過法律規則對權力進行權限劃分、程序規范、問責追究等形式實現的，因此，法治的核心要義通常被稱為“規則之治”。[4]除了狹義的法律，其他一些在一定范圍對特定人群具有普遍約束力的制度，也具有規則的特性。在此意義上，如果特定權力依據制度規定運作而不是由掌權者憑主觀任意發號施令，那么這種權力的運行就具有了法治的基本屬性。因此，從廣泛意義上講，作為“規則之治”的法治，在社會現實中可具體表現為“制度治理”，即以相對穩定的客觀制度規則而不是以掌權者隨時變化的主觀意志為準進行的國家與社會的治理。這一治理模式是現代國家普遍采用的，即使具體的制度內容體系會因為國與國政治傳統與文化背景的不同而存在這樣那樣的差異，但制度治理的形式——也就是“規則之治”的具體表現則是各國共有的特點。因此，當我們說一個國家實現了治理現代化，往往意指它采取了制度治理的模式，也表明這樣的國家治理是法治化的。[5]顯然，以“規則之治”來理解法治，破除了世界各國具體制度在意識形態、文化傳統上的差異，尋求到了世界范圍法治追求的“最大公約數”，因此獲得學界普遍認同。從制度的規則本質上來說，法治在根本上是一種“制度治理”，不同國家的法治具體表現為不同內容的 “制度”治理。

（二）新時代中國特色社會主義法治是制度治黨與制度治國的有機統一

習近平總書記強調：法治是國家治理現代化的重要依托。黨的十八屆三中全會確定全面深化改革的目標為實現國家治理現代化，接著，黨的十八屆四中全會做出全面推進依法治國決定。該決定將黨內法規體系完善納入中國特色社會主義法治體系建設，作為執政黨的中國共產黨的黨內法規制度成為“依法執政之‘法’的重要一極，”[6]構成“中國特色社會主義法治體系”的重要組成部分。黨的十九大進一步提出“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。以上表明，新時代中國特色社會主義法治下的制度治理，其制度不僅包括國家法律制度體系，而且包括黨內法規制度體系。申言之，新時代中國特色社會主義法治更加強調國家法律制度與黨內法規制度的內在聯系，它將黨的自我治理與黨的治國理政統一于“規則之治”的法治框架中，以依規治黨促進依法執政，最終推動全面依法治國的實現。可見，全面依法治國作為實現國家治理現代化的基本路徑，它包含了制度治黨和制度治國兩個重要方面，二者相互依存、彼此促進、有機統一，共同體現中國特色社會主義法治的基本特色。

（三）制度治黨與制度治國的本質在于制度治權

不論制度治黨還是制度治國，究其本質是制度治權，即“把權力關進制度的籠子。”領導干部是黨和國家權力的具體行使者，制度對權力的約束往往表現為對領導干部用權行為的制度化防控、監督與問責，即將領導權力運行納入“規則之治”的法治軌道。換言之，在領導干部行使決策、執行、監督等權力的具體過程中，制度究竟扮演著怎樣的角色，直接反映出領導干部權力行使的法治化水平。例如，在決策環節，領導干部用權是否遵守了民主集中制原則而防止了個人任意 “拍腦袋”決定？重大決策時是否嚴格遵循了重大事項合法性審查機制而避免了行政獨斷？在執行環節，領導干部用權是否側重于長效機制的執行部署而糾正了制造“運動式”轟動執行效應的偏好？在監督環節，領導干部用權是否強化了制度落實的事中常態化評估監督而非僅僅抓一些事后爆發性問題的非常態問責？顯然，如果領導干部用權處處體現的是與制度之間的深厚聯系，一則受到制度的邊界約束，二則服從于制度的權威和價值，三則嚴守制度執行落實的責任，那么，我們才可以說權力以制度為準、用權為制度所治。因此，體現中國特色社會主義法治的制度治理雖然直接表現為制度治黨、制度治國，但其最終指向制度治權，并落實于領導的法治實踐環節。質言之，制度治權推動領導干部的法治實踐，使領導工作與具體制度之間的關系更加緊密。對領導干部而言，在與制度相關的一系列決策、執行、監督的領導活動中，奉行制度權威、注重制度設計、嚴抓制度的全面執行與落實監督，是其深入法治實踐的基本特征。

三、深化依法治國實踐對新時代中國特色社會主義法治建設的意義及其對領導干部的新要求

深化依法治國實踐是新時代中國特色社會主義法治建設的具體任務，它意味著國家治理的制度性變革的深入，要求領導干部將領導權力運用與制度深度結合。

（一）深化依法治國實踐是新時代中國特色社會主義法治建設的具體任務

領會新時代中國特色社會主義法治建設的要義，關鍵詞有三個：一是新時代，二是社會主義，三是法治。從“新時代”的角度而言，十八屆四中全會對我國法治建設完成了基本戰略規劃，十九大后我國法治建設則步入新時代深化實踐的新階段；從“社會主義”的角度而言，中國特色社會主義法治是馬克思主義法學觀的中國化成果，馬克思主義的實踐品質決定了中國特色社會主義法治建設必然是立足實踐、深化實踐的過程；從“法治”的角度而言，法律的生命力在于實施，法治思維其實就是一種實踐思維，法治建設的發展必然體現著法治實踐的深化。上述三個角度共同證明，新時代中國特色社會主義法治建設的關鍵就在于實踐。黨的十九大提出深化依法治國實踐，是水到渠成的時代表達，昭示了新時代中國特色社會主義法治建設的具體任務。

深化依法治國實踐是對全面推進依法治國戰略的堅持，更是對其任務部署的具體執行。深化依法治國實踐，是從全面依法治國的實質出發，從“四個全面”協調推進的整體布局下開展新時代中國特色社會主義法治建設的具體任務。習近平總書記指出，應從“四個全面”戰略總體布局中深刻認識與把握全面依法治國與其他三個全面的關系。全面依法治國與其他三個全面是有機整體，其內在關系本質上體現了現代化與法治、改革與法治、黨的領導與法治的關系，即沒有法治的保障與支撐，其他三個全面也難以落實。[7]顯然，全面依法治國既是“四個全面”戰略總體布局的重要組成部分，又是“四個全面”戰略協調推進的基礎和保障。從這個意義上說，全面依法治國不是孤立的法治建設，而是旨在為決勝全面建成小康社會提供制度動力，為實現國家治理現代化目標推動制度變革，為加強全面從嚴治黨完善制度依據、夯實制度執行。具體而言，就是在憲法框架下用制度規范政治、經濟、社會、文化、生態文明建設等國家治理的方方面面，從而破除“人治”思維下各種決策與執行的隨意性和不穩定性，運用憲法權威、權責一致、程序正當等“法治”思維推進制度治理，通過一系列使國家制度體系更加嚴謹科學、國家制度運行機制更加合理高效的改革舉措，最終實現國家制度體系與制度運行的現代化。顯然，深化依法治國實踐就是以制度為關鍵抓手，將現代化建設、改革推動、黨的領導依托于法治聯動起來，將制度的頂層設計與制度的執行落實上下貫通起來。以黨的十九大通過的《中國共產黨黨章（修正案）》及第十三屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法修正案》對黨的領導的相關制度建設為例，兩個修正案首先從國家制度頂層做出總體設計，新黨章從黨規制度層面強調“東西南北中、黨是領導一切的”，憲法修正案在國家法律制度層面明確 “中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征”。緊接著，黨中央公開發布 《機構改革方案》為國家制度運行優化機構設置、理順體制機制，通過將職能重合的黨政機關整合實現黨政協同，落實黨對一切工作的領導，彰顯“中國共產黨的領導”這一中國特色社會主義的最本質特征。為進一步使《機構改革方案》順利落地，2018年4月25日，《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定（草案）》被提交審議，草案就機構改革涉及的眾多法律法規等制度規定的修改調整提出了處理原則和過渡辦法。2018年5月底，《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》發布，黨中央決定，廢止3件、修改35件中央黨內法規和相關文件。上述黨的領導地位法治化的制度建設系列舉措顯示，深化依法治國實踐，其實就是國家治理各方面舊制度的完善與新制度的創新過程，它事關黨和國家機構公務人員法治工作方式的根本轉變，事關新體制、新機制等各項制度執行的協調運行和監督完善等等。“制度問題是國家治理中的根本問題,推進國家治理現代化的實質是實現制度現代化。”[8]顯然，我國的全面依法治國實質是以法治為載體進行的一場國家制度現代化革命，深化依法治國實踐，就是深入落實制度變革的各項舉措的過程。

（二）深化依法治國實踐要求領導干部成為國家制度體系現代化的組織發動力量

在這場國家制度現代化革命中，我們必須認識到，領導干部的特殊位置決定了他們既可能是革命的強大助力，也可能是革命的巨大阻力。習近平總書記曾指出：“事實證明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。”[9]制度現代化以樹立制度權威為重要前提，傳統的領導者意志權威勢必受到挑戰；制度現代化強調對權力運行的制度規范，領導者用權空間就難免受到更大的外部約束壓力。這些挑戰和壓力不僅會對領導干部的具體工作方式產生重大影響，還會沖擊他們內心對權力地位的價值選擇。現實表明，領導干部越發自內心推崇法治，就越愿意并積極努力打造制度、規則的權威。習近平總書記信奉“法治是治國理政的基本方式”，他運用法治思維全面從嚴治黨，提出“制度治黨”的理念，采取“依規治黨”的手段，推動黨內法規舊制度的全面清理和新制度的建立完善，改革紀檢監察體制，加強監督執紀，在黨內治理中樹立講規矩、守紀律的氛圍，大力彰顯黨章權威。當然，現實中也有一些領導干部嘴上喊著依法治國，行動上卻止步不前、因循舊習，遇到問題就忘了法治，甚至人為規避法治方式；還有一些領導干部僅僅把法治實踐停留在簡單化的學習宣傳層面，在他們看來法治實踐無非就是辦幾場法治講座、考幾套法律試題而已，對那些真正事關法治進程的制度建設完善、工作機制調整轉變等關鍵問題，他們卻視而不見、不提上議事日程。這種現象實際反映的是一些領導干部在貫徹中央全面依法治國要求上的法治實踐形式主義問題。

深化依法治國實踐，必須破除上述法治實踐形式主義的錯誤做法，要把領導干部的積極作用發揮出來。首先，必須認識到領導干部是全面依法治國的重要組織者、推動者、實踐者。全面依法治國必然要和具體的制度決策與執行掛起鉤來，領導干部則是國家制度設計與執行的關鍵領導者、協調者、監督者。深化依法治國實踐，必須依靠各級領導干部高度重視、積極謀劃，按照中央統一部署，因地制宜抓好本地區、本行業、本部門貫徹落實，真正把全面依法治國與當地具體的制度建設和制度執行緊密結合起來。調研發現，王永康同志任西安市委書記以來推動的西安行政效能改革，以“西安十問”[10]為切入，針對西安長期以來的發展積弊，在相關公共服務制度完善和問責機制建設方面狠下功夫，取得了明顯成效。比如西安較先在城市道路交通管理制度上嚴格實行“車讓人”規則，在關鍵細節處一改西安國際大都市形象與城市文明程度不甚相符的舊面貌，初步樹立了品質西安的城市新形象。可見，在深化依法治國實踐上，創新制度內容、理順制度結構，促進制度體系現代化，關鍵崗位領導干部的組織發動能力至關重要！

（三）深化依法治國實踐要求領導干部成為國家制度運行現代化的實踐推動力量

黨的十八屆四中全會 《關于全面推進依法治國若干問題的決定》出臺距今已有近四年時間，各級領導干部對全面推進依法治國已達成基本戰略共識，相關改革舉措在一些領域和一些地方也取得了開創性成果。比如隨著司法員額制的推行，一些地方入額的法院院長審辦案件、入額的檢察長出庭公訴等現象越來越普遍。課題組在對陜西省法院系統2017年開展的“聽法院院長講辦案故事”活動調研時發現，當地各基層人民法院院長不僅實際帶頭辦案，還積極將辦案過程中的法治思考分享給社會，身體力行地引導社會理性思維、培育社會法治文化，群眾對司法活動的信任感和配合度大大增加。與之相應，調研發現陜西省行政機關負責人在行政訴訟應訴上也較以往更加積極，一些領導干部能夠做到親自出庭，這不僅促進了本單位人員執法責任意識的加強，而且提升了行政案件司法審判的質量。顯然，領導干部宣傳法治、踐行法治的做法具有很強的示范作用，能夠有效帶動周邊并引領正向的社會法治實踐風氣。第十三屆人民代表大會上，以習近平為首的相關國家領導人首次按照國家制度規定手按 《中華人民共和國憲法》文本莊嚴宣誓就職，這一突破我國政治傳統、具有鮮明現代法治色彩的行為極大激發了全國人民對憲法權威與法治尊嚴的價值認同。網絡資料顯示，習近平等就職宣誓的視頻獲得大流量點擊，網友紛紛“點贊”并留言好評。顯而易見，領導干部在工作中善用法治方式，能夠形成促進國家制度運行現代化的實踐推動力量。

綜上所述，深化依法治國實踐是新時代中國特色社會主義法治建設的具體任務，領導干部作為深化依法治國實踐的關鍵主體，其作用意義重大。不怕任務重，只要本領強。黨的十八大就提出要提高領導干部的法治思維能力，但如何將法治思維具體運用于領導實踐？如何為善于運用法治思維開展領導工作的領導干部提供更廣闊的作為平臺？這是黨的十九大關于領導干部本領建設需要面對的新問題，它要求我們在理論上加強對領導干部法治實踐本領建設的研究，在實踐上高度重視順應國家制度治理的新時代領導干部人才開發建設工作。

四、制度領導力建設：新時代領導干部深化法治實踐新本領及其開發路徑

新時代領導人才建設務必回應深化依法治國實踐對領導干部的新要求，大膽進行以發揮 “制度影響”為目標的新領導力變革，建立并運用“制度領導力”素質框架，開發制度領導力——這一領導干部深化法治實踐的新本領。

（一）制度領導力的提出及其新時代價值

在我國正在進行的這場以法治為載體的制度現代化革命中，針對由此帶來的制度與領導的關系問題，尤其是制度變革的領導人才保障問題，學界紛紛提出各種有益觀點。劉峰教授強調：“治理體系是由治理制度構成的,治理制度的執行需要執政骨干的治理能力。”間接指明了治理與制度的關系以及制度執行對領導者能力的要求。有學者直接指出：“推進國家治理現代化關鍵在于建設一支高素質的干部人才隊伍。”還有一些研究者針對我國制度不盡科學以及制度執行不夠到位的現實困局，進行了與領導力革新相關的研究，指出不能“脫離制度建設與制度創新來打造領導力與執政力”。有學者宏觀地提出“制度力”“制度是第一領導”等強化制度影響的新領導方式。李拓教授則具體地提出了制度領導的概念，他指出：“領導學理論研究必須跳出從領導者主觀角度去談論領導力問題的舊框框。制度領導就是把制度擬人化，讓制度發揮‘領導人’的作用。”這些觀點從不同角度說明，在實踐層面，在推進制度治理的過程中，制度與領導的關系日益密切；在理論層面，領導者如何通過制度建設和制度執行來發揮制度影響，或者說，如何讓領導者成為促進制度影響發揮的新領導人才，是學界關于領導力更新能夠達成的基本共識。筆者認為，基于制度的規則本質，事實上，強調制度影響就是在強調規則影響。而發揮規則影響，其實已經符合“規則之治”的法治思維對實踐的核心追求。因此，筆者整合前人研究，在2016年提出以“制度領導力”界定領導干部將其法治思維運用于實踐而形成的在制度設計與創新、制度執行與落實等方面具有的影響力。如前文所述，深化依法治國實踐意味著國家治理的制度性變革的深入，它要求領導權力運用與制度深度結合。制度領導力是對這一實踐要求的理論回應，它突破并區別于偏重“人格影響”的傳統領導力認知，特指領導者在制度框架運用權力并通過對制度創新設計、執行落實、監督完善來發揮“制度影響”的新領導力。

馬克思主義認為，制度屬于歷史的范疇，當人類處于“狹隘地域性”歷史的時候，制度主要是在各民族內部生長，自從人類歷史步入“世界性歷史時期”之后，制度的選擇與創制就越發具有重要意義。[11]在治理全球化時代，世界范圍內的制度選擇與創制對一國內部治理與國際治理環境都會產生深刻影響。在國家治理層面，一國在現代化進程中能否做到不簡單照搬任何現成的制度經驗，而是因地、因時選擇和創制適合于本國具體國情的制度體系和運行機制，將決定著本國的現代化命運。中東一些國家地區強行發動“顏色革命”推進西方民主國家現代化模式的失敗教訓警醒我們，必須在我國的國家治理現代化轉型中強調植根于我國國情的道路自信、制度自信、理論自信與文化自信。也就是說，立足國情進行制度創新以完善中國特色社會主義制度，應當是我國實現國家治理現代化的前提基礎，這也符合馬克思主義對國家制度選擇與創制的歷史唯物主義實踐觀。

黨的十八大以來我國從推行政府 “放管服”、實行司法員額制、建立國家監察體制，到統籌推進黨和國家機構改革，全面深化改革的節奏一直是緊鑼密鼓的“進行時”。當前，這一系列中央改革部署迫切需要地方領導干部在貫徹執行中能夠進行主動的 “制度配合”，也就是能夠把中央頂層設計與地方機制創新緊密結合起來，通過上下聯動的地方制度體系科學化建設和地方制度執行高效化運轉部署，全面推動順應國家治理現代化的制度治理局面的形成。可以預見，在推進國家治理現代化的時代趨勢下，領導干部進行制度創新、加強制度執行以及評估監督制度效能的能力，必然成為新時代領導干部不可或缺的新領導力內容。然而長期以來，我國更側重于從領導者思想境界、道德水平、方法技巧上界定領導力，更看重領導力的人格引領價值，一定程度忽略了領導力的制度引領功能。當前我們亟需突破這一關于領導力的傳統認知偏差，大膽進行適應新時代改革實踐要求的領導力變革，加強領導者始終聚焦制度、以發揮制度影響為目標展開領導工作的能力素質。[12]制度領導力旨在申明除了人格影響力，領導干部還應當通過置于制度框架運用權力以及通過對制度的創新設計、執行落實、監督完善等手段來發揮“制度影響力”。特別是在國家制度現代化的改革進程中，領導干部更應將領導行為的最終目標聚焦到制度影響上，即理順制度體系并協調其與現實的適應性、加強制度運行并增進其操作實效等等。

顯然，制度領導力突顯的是領導者在制度建設與制度執行上的影響力，相較于傳統領導力的人格影響模式，制度領導力發揮的是制度影響作用，它與制度治理對新時代領導干部的法治實踐要求深深地契合。第一，制度領導力是一種可以培養訓練的現代化共性領導力。它超越領導者個性，以制度為載體展示領導力，制度成果成為評價領導者領導能力的相對客觀的標準。第二，制度領導力是一種適應現代法治文化的非人格化領導力。這一領導模式下，領導者的個人素質只有轉化成制度貢獻時，才能夠發揮關鍵性的影響力，它弱化了“人治”影響，強化了“規則之治”的法治氛圍。第三，制度領導力是一種依托制度發揮權力影響的科學化領導力。它通過將權力運行納入制度框架的方式，有力抑制用權過程中的權力任性沖動，是一種依托制度發揮權力影響的科學化領導力。第四，制度領導力是一種最大化服務于組織宗旨價值的職業化的政治領導力。制度治黨、制度治國背景下，組織的制度體系是組織宗旨價值的集中體現，制度領導力聚焦于制度影響作用的發揮，體現的是將政治忠誠融于職業行為的職業化的政治領導力，有利于最大化增進制度效能。總而言之，制度領導力順應現代化制度治理，是新時代領導干部深化法治實踐的新本領。

（二）“制度領導力”素質框架的科學構成

領導能力素質框架是領導力開發建設的通行路徑。制度領導力作為新時代領導干部深化法治實踐的新本領，在將其用于領導人才開發建設時，設計一個“制度領導力”素質框架，是將理論運用于實踐的有益做法。按照“知行合一”的樸素哲學實踐觀，領導干部對制度的正“知”與正“行”的統一應當成為“制度領導力”的最基本構成要素。所謂正“知”，即正確的思想理念；所謂正“行”，即正確的行動舉措。由于領導干部對制度的“行”一般體現在決策、執行、監督等各領導實踐環節，領導干部對制度的正“行”可依此做進一步分解。由此，“制度領導力”素質框架可由以下四個基本要素構成：

1.尊崇制度的現代觀念力。思想是行動的先導，現代化行動的前提是現代化的觀念。受傳統封建文化影響，我國一些領導干部權力本位意識、“唯上”不“唯制”的習氣仍然較為嚴重，他們不僅習慣于輕視權力法定的制度依據，更習慣于忽視權力行使的制度成果。這些領導干部在工作中缺乏對制度的根本遵循和長遠創設，權力運用往往表現為一些短期行為、個性化決策，偏好追求所謂政績工程。因此，“制度領導力”素質框架首先應強調領導者具有先進的制度觀念，即擁有以信奉“規則之治”、尊崇制度權威為基本內容的現代化觀念體系。具體表現為：第一，認可制度的規則本質，認同“規則之治”的法治價值和制度治理的國家現代化目標。第二，尊重現代國家公眾對權力制約的認可與期盼，認同制度是現代國家權力來源的法定依據。第三，崇尚法治思維，認同“法無授權不可為，法定職責必須為”的權力行使原則，能夠擺正制度與權力、權力與權利的關系。

2.創新制度的現代決策力。“制度領導力”素質框架應包含以制度遵循、制度建設為內容的現代決策力。決策往往是領導干部開展具體工作的起點，現代決策力意味著決策一方面以遵循制度為出發點，另一方面以完善制度為落腳點。這種以制度建設為導向的決策往往不拘于一事一時，而是立足決策效應的普遍性和長遠性。它不局限于解決局部問題、眼下問題，而是更加關注由一時之事引發的制度發展問題，即制度內容的科學設計及其執行的長遠效能。例如2016年引起全國關注的“雷洋案”暴露了執法過程中執法記錄儀規范使用的問題，公安部即發布 《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》以加強對執法視音頻手段的普遍工作規范；再比如2017年“專車”現象引發一些地方出租車罷運糾紛后，交通運輸部即在廣泛征求社會意見基礎上出臺了 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》以規范“專車”這一新興業態的經營。上述做法共同體現了相關部委領導在行業管理中從個案延伸至全局的創新制度安排的現代決策力，他們以制度建設為抓手，盡力在決策中把社會對“良法善治”的價值期待落實于具體的社會秩序創建。調研發現，聚焦于制度建設的決策還能夠激發領導干部更加務實地致力于因地制宜的制度創新工作。比如陜西省西安市政府在解決臨時攤點這一城市管理頑疾時，就以制度創新為抓手深入社會調研，并根據調研結果于2016年發布了《西安市食品攤販臨時攤群點管理暫行規定》，該規章在國家法律、地方性法規給定的制度創設空間內，確定了“從嚴管理、疏堵結合、便民利民、控制數量，定點定時”的西安市臨時食品攤點管理原則，劃分出“嚴禁區、嚴控區、疏導區”三個管理區域，確定春冬、秋夏的早晚出攤時段等等一些因地制宜的管理辦法，其實施取得了良好效果。總而言之，以良法善治為價值指引，聚焦于制度的科學設計與務實創新的新領導方式，顯示了領導者力抓制度建設的決策能力，理應成為“制度領導力”素質框架的重要內容。

3．落實制度的現代執行力。 “制度領導力”素質框架還要包含以制度落實為手段的現代執行力。“法律的生命力在于實施”，制度的權威在于落實，落實的關鍵在于嚴格執行制度。黨的十八大以來，中央八項規定落實的顯著效果全國上下有目共睹，它深刻表明制度的具體內容若要轉化為現實的社會秩序，必須做到嚴格執行。制度領導力是致力于制度影響、力求發揮制度威力的現代化領導力，它必然主抓制度落實，強調嚴格執行。比起制度的“上墻”，制度領導力更關心制度的“落地”，因此，它更關注制度內容的可操作性及制度執行的環節步驟部署。回顧我國法治建設歷史，一些地方政府由于缺乏科學的全局性執行部署，行政執法長期疲于應對臨時狀況，執法運動化有余而常態化不足、靈活性有余而原則性不足，導致我國一些法律制度的基層實施很難令人滿意。其惡果是，一些制度規則因此而缺乏權威效果，社會成員對制度規則不能建立起必要的敬畏之心，這一現象反過來又影響社會成員對社會規則的自覺遵守，最終導致社會整體規則意識下滑的惡性循環。近年來我國接連發生的游客違背動物園規則而致老虎傷人事件，以及法院執行中的各種 “老賴”現象，就是上述惡果的現實折射。顯然，這是“規則之治”法治進程中的一大障礙。

因此，我國當前迫切需要通過提高制度落實水平來帶動整個社會的規則意識提升。制度領導力恰恰順應了這一需求，它要求領導者以制度的執行與落實為工作的根本落腳點，做到善于將領導過程與制度運行高度統一，遵循“權利本位、程序正當、權責一致”等法治思維的原則和方法，切實建立起尊重保護權利、嚴格遵守程序規范、用權必定問責的工作機制，有效保障制度的層層落實。毋庸置疑，嚴格制度執行意味著，制度內容的確定雖然是可以依法定程序商榷，但依法發布的有效制度的執行卻不能再商討打折扣！惟此，制度的落實才不會落空。

4.評估制度的現代監督力。“制度領導力”素質框架還應當包含評估制度的現代監督力。決策、執行、監督是領導活動的基本環節，制度領導力的現代性就體現在它于各領導環節都著眼于制度的作用發揮。從監督環節來看，制度領導力最終關注的不是一人一事的處理以及領導者個人權威的樹立，而是制度效能的全面實現以及制度權威的最終形成。因此，具備制度領導力的領導者不會忽視對制度落實的層層監督，而且會愈加重視對制度效能的監測評估。調研發現，從中央到地方，各級政府都開始重視利用第三方評估機構的力量對政府權力清單制度推行后的“放管服”效果進行科學評估，這些評估結果對相關政府下一步工作的改善無疑提供了較為客觀的判斷依據。如今，黨政機關建立第三方評估機制對各項制度改革推進的效果展開科學的評估監督正漸漸成為一種趨勢。同時，第三方機構對國家重要制度實踐效果的評估積極性和社會影響力也與日俱增，比如中國政法大學法治政府研究院自2013年啟動中國地方法治政府評估項目已有五年，他們每年根據中央新的法治政府建設規定調整相關指標體系內容，在全國范圍內展開調研評估，每年出具一份中國法治政府評估報告，報告結論被理論、實踐部門以及全社會共同關注。這些現象表明，關注制度的實施效果已經成為全社會對法治建設的共同需求。圣人言：“聽其言，觀其行。”如果說制度內容是一種秩序價值的“宣告”，屬于“言”的層面，那么制度效能評估就是對秩序價值的行動落實的檢驗，可謂“觀其行”的范疇，顯然，后者對把握事物的本質尤為重要。以制度效能評估為依據對具體工作展開監督，是更加科學有力的監督，它不僅能夠確保反饋聚焦到制度的執行落實上面，還能夠促進對制度決策科學性的驗證反思，從而不斷推動從“良法”到“善治”的良性循環。

（三）運用“制度領導力”素質框架開發領導干部深化法治實踐新本領

1.將“制度領導力”素質框架與現任領導干部法治績效考核相結合，“倒逼”領導干部深化法治實踐的新本領生成。前文所述“制度領導力”素質框架為我們描摹出順應現代化制度治理的現代領導者在觀念意識、決策方式、執行目標、監督模式上的新形象。新時代領導干部深化法治實踐的新本領開發，可以借助這一工具，將相關組織考核部門對現任領導干部的法治績效考核工作做得更加科學與務實。具體操作上，可以借助地方“智庫”力量因地制宜設計地方領導干部在制度觀念——崇尚制度的現代觀念力、制度決策——創新制度的現代決策力、制度執行——落實制度的現代執行力、制度監督——評估制度的現代監督力等方面的業績指標體系，進而通過法治績效考核“倒逼”領導干部在各領導環節善于聚焦制度，緊密圍繞制度建設與制度效能進行思維、決策、執行與監督，切實深化法治實踐，開創法治成果，不斷提升制度領導力。

顯而易見，將“制度領導力”素質框架引入現任領導干部法治績效考核，能夠引導領導干部把法治思維能力真正運用于實踐，積極創造制度成果，努力發揮制度影響，充分展示制度領導的強大功能。毛澤東同志曾在《實踐論》中說：“馬克思主義者認為，只有人們的社會實踐，才是人們對于外界認識的真理性的標準。”“我們的實踐證明：感覺到了的東西，我們不能立刻理解它，只有理解了的東西才能更深刻地感覺它。”[13]這些闡述深刻揭示了理論與實踐的辯證關系，即只有在實踐中得到驗證的認識才可能被人們奉為真理，而這樣的真理認識又會使人們的具體實踐更加有力（更深刻地感覺它）。理論與實踐的這一辯證關系提醒我們，領導干部通過法治培訓和學習而提高的法治思維能力，如果不經過法治實踐的淬煉驗證，就可能僅停留在理論層面，不能夠真正升華為指導個人領導實踐的信條。另一方面，一些領導干部在法治建設中嘴上頭頭是道、行動上卻止步不前的例子在現實中并不鮮見，這也間接說明，干部管理組織借助“制度領導力”素質框架的考核杠桿將領導干部強力推向法治實踐的現實舞臺是十分必要的。可以預見，只有讓領導干部在實際的法治“操練”中感受并驗證法治的效果，他們才能夠成為法治精神的真正追隨者，從而在制度建設中推進法治并促進制度領導力的內化生成，最終實際樹立起新時代法治型領導干部的新形象。

2.將“制度領導力”素質框架與后備領導干部培養、選拔、任用工作相結合，促進領導干部深化法治實踐的新本領運用。法治實踐是領導干部法治思維能力升華為制度領導力的熔爐與通道，換言之，制度領導力歸根結底是領導干部深化法治實踐的本領結晶。一方面，不投身法治實踐，領導干部的法治思維能力不會自動變成現實制度成果，領導干部尊崇制度、創新制度、落實制度、完善制度的法治化領導行為習慣也不會自動養成。另一方面，制度領導力一旦生成，它又會增強領導干部深化法治實踐的積極性和信心，成為領導干部持續深化法治實踐的內在動力。因此，深化依法治國實踐務必加強對具備制度領導力的法治型領導人才的培養、選拔與任用，為領導干部發揮制度領導力、實現制度治理提供實踐崗位平臺。

從這個意義上講，組織部門對關鍵崗位的后備領導干部的管理也應當考慮運用“制度領導力”素質框架工具，從而有效呼應深化依法治國實踐對新時代領導人才開發運用的需求。具體舉措可從以下幾方面著手：第一，運用“制度領導力”素質框架針對性地培養后備領導干部的法治實踐能力。主要做法是，加強后備領導干部法治教育培訓課程的科學設計。具體來說，一方面，在內容上充實關于法治思維能力在制度建設上的操作運用知識。比如幫助領導干部掌握制度決策環節的社會調研、意見征詢以及評估論證等科學方法，或者幫助領導干部了解借鑒不同國家地區在制度執行機制、科學技術手段運用上夯實制度落實的有效舉措，等等。另一方面，在形式上大力推動案例教學以及行動學習等側重實踐能力的法治培訓方法運用，擺脫就法治思維講法治思維的課堂講授舊模式，激發領導干部學員將法治思維能力運用于法治實踐的熱情，并切實通過團隊互動學習的形式幫助其提高法治思維的實際運用能力。第二，運用“制度領導力”素質框架有的放矢地從后備領導干部中選拔可用之才。主要做法可以考慮在后備領導干部能力測評中引入制度領導力評價機制，科學設計制度領導力評價要素模型，根據被測評后備領導干部在制度貢獻上的工作實績，采用360度訪談方法等進行深入考察，把那些具有制度領導力的后備領導干部選拔出來加以任用。第三，運用“制度領導力”素質框架科學任用后備領導干部，促進才盡其用。這里主要強調的是對前述制度領導力評價結果的科學應用問題。按照“制度領導力”素質框架設計的制度領導力評價要素模型，測評結果可能顯示選拔出來的后備領導干部在制度領導力具體構成方面存在指標差異，這反映出被測后備領導干部在創新設計制度、夯實執行制度、評估監督制度等方面的不同優勢，為組織任用干部提供了科學選擇的依據。任用中可以考慮讓更善于創新設計制度的后備領導干部去那些類似自貿新區、開發區等具有更大制度開拓空間的崗位擔任領導干部，以最大可能激發制度產出的紅利；可以考慮讓更善于夯實制度執行的后備領導干部去那些更強調嚴格執行的綜合執法崗位或司法部門擔任領導干部，以強力推動制度威嚴在社會上的樹立；可以考慮讓更善于制度效能監督的后備領導干部去那些主抓改革實踐落實的評估監督工作的領導崗位任職，以促進相關改革制度在設計決策、部署執行、效能監督以及進一步制度完善過程中的完整“閉環”。

劉峰教授2016年在首屆中國領導力論壇中曾指出，中國化領導力研究要立足于當下踐行“四個全面”戰略布局的偉大實踐。制度領導力研究即是對全面推進依法治國戰略實踐的理論回應，是對中國化領導力的研究探索。黨的十九大后，中國道路、國家治理現代化的實踐正走向深入，迫切需要加快現代領導人才建設。制度領導力研究順應這一時代趨勢，融合學界關于法治、制度與領導力的相關研究成果，以政治學、領導科學、法學的跨學科視角，將新時代領導力變革置于深化依法治國實踐的新時代主題背景之下，對新時代領導人才建設提出了運用“制度領導力”素質框架開發領導干部法治實踐新本領的對策建議，這對促進黨和國家機構改革后中央與地方各項制度的銜接落實具有重要意義。