社會救助瞄準與核對體系完善的途徑
——應用善治理論分析

楊 麗

（甘肅農業大學 管理學院，蘭州 730000）

一、善治的內涵與基本要素

善治就是公共利益最大化的治理過程，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。其實質的內容就是要使國家以及社會都處于最好的狀態，是政府與公民共同合作來進行的事務管理。[1]

早期研究善治理論的學者主要是俞可平，他在綜合和借鑒大量西方學者研究的基礎上概括了善治的八大基本的要素：（1）法治，法治是公共管理的最高準則，貫穿于善治的所有要素之中；（2）公正，其實質是要求公平和正義，它是社會的多種利益在社會全體成員之間的合理分配；（3）參與，主要指公民參與政治，公民參與是公民實現自身權利的有效途徑同時也能夠有效防止公共權力被濫用；（4）穩定，指社會生活井然有序，一切都有秩序，社會安寧祥和；（5）責任，對政府而言，善治的基本要求是：法定職責必須為，法無授權不可為，即管理者應該為自己的行為負責；（6）回應，對公共權利而言，回應是指要對公民提出的合法要求迅速給予反饋；（7）透明，指政府信息要公開透明；（8）廉潔，指政府官員要恪盡職守，不以權謀私，濫用國家權力。

二、完善社會救助瞄準與核對體系的途徑和措施

（一）法治

法治的內在要求是要能夠為公民提供必要的司法救助。法律適用于任何一個人，只有法律公平，才能實現善治。政府應該完善對社會弱勢群體的幫扶，通過法律的形式給予其保障，享有和社會其他公民平等的權利。同時社區工作人員在進行社會救助對象瞄準與家庭經濟核對時，缺乏法律依據，造成無法核對或核對不準等問題。因此，善治要求建立健全社會救助瞄準與核對體系的相關法律法規，為社會弱勢群體提供完善的救助，當他們的權利受到侵害時能夠通過合法的途徑維護自身的利益。

1.合理的管理機制以及完善的工作流程是展開居民家庭經濟收入核算的基礎。要建立科學完善的核對機制和工作流程。與此同時應該建立完善的互補性管理機制，對受助對象的基本信息記錄在冊，填補管理上的空白，積極探索社會救助管理的新模式。對申請對象進行一年或者更長時間的評估，同時政府各部門的救助項目要全部納入到核對系統當中。確保公共政策能夠使得最需要救助的群體受益。而且還應該保持上下級之間的溝通通暢，市核對中心能將有關的文件和要求迅速地轉達到基層，同時基層的工作單位也應該將基層的最新動態傳達給上層。

2.在貧困對象的界定過程中，民政部門和相關單位的權限受到一些限制，盡管法律給予了民政部門相應的權限，但是在實際執行過程中很難進行，現實的阻礙使得法律性的法規只能成為一種虛化的擺設。因此，民政部門應該出臺政策，根據實際情況明確入戶調查權限，以確保入戶調查信息準確，從而對社會救助申請家庭進行瞄準。

3.近年來隨著我國經濟的發展，外出務工人員越來越多，但是現有的戶籍管理制度并沒有隨著人們實際關系的改變而做出合理的改變，導致民政部門在核查調查對象收入及相關的撫養、贍養關系中存在較大的困難。民政部門應明確社會救助申請者戶籍關系、撫養、贍養關系，以便對社會救助申請家庭的經濟收入進行準確核對。

4.社區管理法規不健全。這主要體現在現階段我國社區的管理仍然處在發展較為緩慢的階段，對于社區管理的措施和要求都不完善，社區管理的法律文件更是處于空白，綜合上述不足，應該加快社區管理法律制度建設，對社區進行規范化管理。

（二）公正

公正強調對社會弱勢群體的保護。機會公平是指每個人都能在同一個起跑線上進行競爭，排除因每個人不同的出生背景所擁有的特殊社會資源而導致的機會不均等現象。如果不對這些不公正現象進行制止，而是任由其不斷發展下去，勢必會拉大貧富差距，有優勢的社會成員不斷借助自身已經積累的各種資源而對社會底層人員構成威脅，從而催生“馬太效應”。如果政府不制定一些對于社會弱勢群體的偏向性保護政策，則善治永遠都無法實現。

1.中國城鄉二元結構的戶籍制度使農村居民與城市居民所享有的養老保險、醫療保險等待遇不同。我國社會保障體系的建構模式是先城市后農村，采用的方式是分人群而后漸進推行的方式。2007年建立的社會保障制度體系推行的時間并不長，而且參與保障的方式是自愿參與，所以截止目前仍然有一億人口任然沒有納入到基本的養老保險之中，還有一部分的人沒有納入到基本醫療保險之中，高風險行業比如從事建筑的農民工參加工傷保險的比例很低。與此同時，我國的社會保障覆蓋面較窄，特別是對一些失能、半失能人群保障的缺失使這些人生活難以維持。由于中國社會保障體系城鄉二元結構，導致待遇差別仍然較大。各地經濟發展不平衡致使各個地方財政承受能力大相徑庭；而且全國統籌的社會保障體系脆弱，無法實現不同地區財政上的互相救濟。所以我們應該在鞏固城鄉社會救助體系一體化成果的同時不斷深化城鄉社會救助體系，縮小城鄉差距，保證公平。

2.政府要加快全民教育事業的發展，一個國家國民的教育水平與一個國家經濟和社會的發展息息相關，同時教育也是衡量一個勞動力價值的重要指標，教育制約并影響著一個人的發展。在我國教育資源在城鄉之間的分配有著嚴重的差距。城里的孩子除了能在學校學到各種專業課之外，還可以在學校之外參加各種補習班，興趣班。獲得多種自身以后發展所需要的技能。但是在我國偏遠農村地區生活的貧困農民，無疑自身知識的缺乏以及社會資源的匱乏使得他們只能艱難地維系生活，他們的孩子沒能享受到與城市孩子同等的教育資源，甚至有的在農村完成基本的教育都很困難，家庭的貧困使得他們大部分只能勉強讀完小學或初中，便成了眾多進城務工人員或者從事農業等體力勞動的一員。可想而知，城市與農村孩子在教育方面的資源差距會使他們的生活差距越來越大。因此，政府應該加大對農村教育資源的投資，使得農村的孩子有更多的機會享有相對平等的教育資源。從而縮短農村與城市在教育方面的差距。

（三）參與

公民參與作為善治理念的核心。傳統的管理是高度集權的自上而下的管理，管理的核心是政府部門，政府主導者實現公共利益的大部分工作。但是這種由政府主導的封閉的管理模式，并不能完全提高公共利益，這種主導式的管理模式限制了公民的靈活性，更重要的是對于公民自身而言，自身的利益訴求只有自己最了解，政府部門在主導的過層中，忽視了民主，同時對于公民的利益訴求有所忽視，所導致的結果往往是效率低下甚至南轅北轍，白白浪費時間和資源。善治理念強調公民參與，只有公民參與到管理之中，與政府部門積極合作，共同協商，在制定政策過程中充分傾聽公民自身的意愿，綜合制定政策，才能最大限度地實現公民共同利益。如果在管理中沒有公民的參與，只有政府制定的決策，這種政策很難進行實施，作為政策受益者也會因為政策內容與自身訴求相距太遠而拒絕接受政策，使得政策變成只有形式沒有內容的虛化物。

1.提高社會公眾參與評價的積極性，全方位做好公示制度，舉報制度，責任追究制度，提升威懾力。這就需要各級政府進一步對社會救助低保對象及其核對體系進行多種形式，多種渠道的宣傳，提高民眾對于核對體系和低保制度的概念和內容認知，針對廣大群眾對于核對和低保體系的認知除了進行宣傳之外，還應該加強窗口接待工作，在實際執行過程中為有需要的群眾耐心仔細地進行講解。讓他們明白進行居民經濟收入核算對于完善低保制度所起的重要作用。

2.要提供公民參與社會救助的法律保障，并為公民參與社會救助民主評議提供系統的行為準則。我國憲法規定：一切權利屬于人民，人民有權力參加各種政策的制定，并且對國家各級機關都有監督作用，但是公民要參與到政策制定及管理中，需要有完善的法律法規作為依據，而且隨著社會的發展，我國公民的文化認識更加多元化，但是目前公民在參與社會公共政策制定過程仍然存在很多的障礙。因此政府應加大立法力度，將公民參與社會管理制度化，從而有效防止評議及申請過程中的不負責任行為，真正保障公民有效參與到社會救助制度的管理過程中。

3.政府是否為群眾提供了一個表達自身切身需求，參與社會管理的平臺，是否有專業的維權機構和人員為弱勢群體提供服務，這些都是影響公民參與的因素。因此，建立一個政府與公民之間的良性平臺十分必要。現在很多的民眾在參與到社會政策制定過程之中時，由于其知識積累不夠，往往無法提出具有建設性的意見，導致公民參與公共事務的積極性降低，在社會政策制定過程中，往往存在政府高度集權民眾只有被動執行的權利而沒有參與政策制定的權利。因此要積極鼓勵公民參與到政策制定過程之中來。完善核對體系的技術水準，支持民眾與政府之間進行積極的溝通，鼓勵更多的民眾參與到社會救助對象瞄準與核對體系管理過程中。同時，還應該加強民眾參與管理的手段和方法，例如開通網上民眾監督和舉報信箱，使得公眾即使不出門，也能表達自己的意愿。為公民參與社會救助對象瞄準與核對體系的完善提供強有力的技術支持和渠道保障。

4.社會管理事務只由政府來主導是遠遠不夠的，除了政府之外還應該讓更多民間社會組織參與到社會管理之中，當然在引入社會組織之前，就應該制定完備的法律法規來約束民間社會組織的行動，使其在法律允許的范圍之內行事，最重要的是政府要已低姿態來與民眾進行有效溝通，多傾聽廣大民眾的訴求，以此來緩解因基層工作人員不足，時間限制等原因所導致的信息核對不充分不準確問題。

（四）穩定

穩定對于社會的和諧發展至關重要，政府應該多關注社會弱勢群體的生存狀態，如果社會弱勢群體最基本的生存問題都得不到解決，他們可能會通過一些不正當的途徑來宣泄自己的不滿與壓力，甚至會引起大規模的社會沖突事件，不僅不利于社會的穩定，而且也是對社會資源的一種極大的損害。

1.政府應主導建設一個幫扶社會弱勢群體的社會關系網。在這個關系網之中，政府處于主導地位，而其他社會組織處于次級地位，這些社會組織包括慈善組織，民間團體，志愿者等等。

2.政府還應該重視弱勢群體的心理健康問題。弱勢群體往往會因為自身地位較低而感到自卑，心理封閉不愿與別人進行交流，針對這些問題，應該積極主動的建立一些心理輔導室，幫助他們更好地適應社會生活，參與到社會建設中。

3.政府在“輸血”的同時，也應該“造血”。為社會弱勢群體開辟一條永久致富的道路才是解決貧困問題的最關鍵一步。千方百計地提供各種對于弱勢群體脫貧有用的政策，為弱勢群體提供更多的就業機會，因地制宜地制定各種脫貧方針。針對形成相對弱勢的因素來制定最有效的幫扶方式。

（五）責任

在善治理論下，一個國家的任何公民都有統一的社會運行原則。如果不遵守這些原則就會引起社會的動蕩和沖突。在善治理念之下，每個人都有生存的權利，而且政府應該保障每個人的生存權力不受到侵害，社會弱勢群體是社會的重要組成部分，政府部門當然有義務去保障他們的生存權。社會弱勢群體之所以處于社會弱勢地位，處于競爭被動地位，一部分歸結于自身的懶惰，但不是其處于弱勢群體的全部原因，有時候社會的影響更加突出，隨著我國市場化進程的不斷推進，弱勢群體的形成可以說是社會變遷的成本。我國經濟的發展確實是以一部分人的利益損失來取得的。在我國市場化過程中，城市工業產品和農村初級產品價格之間的“剪刀差”，不可避免地將更多資源推到了城市，以損失一部分人利益的形式推動了我國市場化的進程，以少部分人的幸福來推動多數人的方法雖然在理性上合乎邏輯，但是與善治理念卻是相違背的。在市場經濟中，公平和效率始終是一對相互矛盾的概念，追求效率必然提倡自由競爭，但是競爭就有優勢和劣勢，這就必然導致不公平的產生。這是不可避免的。因此，政府應端正態度，將對弱勢群體的救助視為其不可推脫的責任，而不應該將其認為是自己的負擔。

1.政府或官員在行使權力的同時，必須主動履行相應的責任。責任政府要求政府應主動承擔自身責任，根據公眾需要需求來進行制定決策。對于在執行決策過程中出現的部分官員越級，失職現象責任落實到人，進行通報批評處理，而不應該所出現的過錯全部都歸到政府的身上。

2.在給予政府官員權力的過程中，還應該制定有關權力的范圍，將權利關到制度的籠子里，要在權力運行中實行實時監督。責任政府的建立一方面要在理念的層次上進行有益的探索。同時也需要建立科學有效的管理制度，而且還需要建立與之相匹配的監督機制作為保障。另一方面需要完善監督機制。在管理制度的建設方面管理部門應該制定嚴密的規章制度，用科學的手段和方法來進行管理，同時也也應該加強新聞媒體、社會各部門以及社會成員的監督作用。除此之外，還應該將政府官員的思想道德素質水平加入到官員綜合考核之中，并且將其作為政府官員升遷和發展的重要依據。通過這種限制作用，促使國家公職人員更加注重自身形象，更好地服務于社會公眾。

（六）回應

回應要求政府部門應該對于公眾所提出的切身需求予以正視。一方面，政府要建立特殊的溝通渠道，使社會弱勢群體能夠通過這個渠道反映自己的問題和訴求；在另一方面，政府應該積極解決社會弱勢群體所提出的利益訴求問題，而不應該采取漠視或者敵對的態度，片面將社會弱勢群體表達自身需求的夙愿看做是他們無理取鬧的不合理要求，如果一直采取敵對的態度，只會使政府和民眾的關系越來越生疏。而且我們要加強與社會弱勢群體的交流和溝通，用通俗易懂的宣傳方式向他們說明進行居民經濟收入核算的重要性及其意義，聽取他們的意見，對于政策實施過程中所遇到的困惑進行解答，避免在政策實施過程中因為對于政策的不理解而產生的爭吵、誤解以及沖突。此為還應該邀請社會相關組織和社會媒體對于收入核算工作進行全程監督，使核對工作在陽光下進行，始終保持透明和公正。打消公眾因為不理解而產生的抵觸心理，積極參與到居民收入核對工作當中來。

（七）透明性

透明性要求政府為社會弱勢群體提供一個透明公開的信息平臺。通過電視，手機，電腦，報紙，廣播等多種途徑向公眾提供政府信息，同時政府也應該解答社會弱勢群體的比較疑惑的問題。對于處在山區的弱勢群體來說，由于地理位置偏僻，信息交通閉塞，無法有效地參與到與政府的溝通中來，而對于城市的弱勢群體來說，他們由于經濟以及自身文化程度的限制，在參與溝通的過程中也存在著諸多的障礙。在這些情況之下，弱勢群體便無法參與到與政府溝通的過程中去，那么善治也就失去了一個重要的環節。加強政策宣傳，多渠道多途徑地向社會公眾傳達政策內容，同時采用多種方式讓社會弱勢群體參與到政策制定過程中來，運用全面公開透明的方式來提高政策的效果是至關重要的。

（八）廉潔

廉潔主要指政策執行人，監督人，被執行者之間應該保持獨立，即相互之間不得在政策執行過程中靠得太近，避免因為利益關系而降低政策執行效果。同時政策實施過程是一個動態的過程，收入核算的工作在執行過程中必然也會遇到各種新的問題，政策執行的過程可能與預期的結果之間存在較大的差距。鑒于此，應該在收入核算過程中建立相應的監督機制，通過相應的考核預算來控制政策的執行和實施進度，確保政策執行高效完成。

1.扶貧機構的職責要明確，扶貧款項的下撥去向要透明，要杜絕各部門因為扶貧項目而產生的惡意“尋租”現象，“尋租”是對社會資源的一種極大浪費。完善扶貧法律法規，加強建設扶貧項目監督機制，對扶貧項目的重點環節、薄弱環節、重要崗位進行嚴密監督，基層干部的考核要深入，不能只注重表面而忽視了本質。對于貪污或者將扶貧款項私自挪作他用的違法行為，進行嚴肅的處理。

2.高度重視檔案的保密工作，對于社會成員所提供的申請材料，做到每戶有一個獨立的檔案袋，并且安排專人進行看管，嚴防申請人檔案材料遺失、泄露、損壞等情況的發生。而且要不斷提高檔案的管理水準，完善檔案的抽查機制。

3.使申請人積極地參與到評價中來。不斷完善公示制度，舉報制度，責任追究制度。如果發現申請人存在信息作假的情況，依法對申請人作出相應的處罰，將申請人的作假行為錄入到各個部門信息系統之中，供有關部門進行查詢使用，同時將該不良行為作為申請人銀行貸款時信用評價的重要指標。

4.加大對政策執行人員的監督和處罰力度。社會政策的實施最重要的是體現公平和正義，而如果在政策執行人員這一環節發生問題，那么對于整個政策實施的結果影響將是巨大的，一旦發現有關人員私自挪用或貪污，必須進行嚴肅處理。確保社會社會救助能夠公正、公平開展。

5.政策執行人員是政策執行過程的關鍵。因此提高政策執行人員的素質和能力建設便至關重要。執行人員的道德素質，專業能力將決定著政策最終的執行效果。在人員招聘的過程中，一方面要通過正規渠道招聘那些專業能力和實踐水平都較高的人才。同時因為核對工作繁瑣而且枯燥，很多時候要直接和社會群體相接觸，所以需要招聘那些有耐心，能吃苦，素質高的人來專門從事這項工作。 另一方面對于招聘到這些專業人才定期進行培訓，了解國家政策走向，強化理論學習，做好工作人員對于申請人檔案的保密教育，同時還應該加強對政策執行人員的考核工作，考核的內容包括專業能力、工作效率、道德素質等各方面內容，從而改善政策執行人員的工作作風，保證政策目標得以實現。

三、結論

善治是一種官民共治，是國家與社會的一種合作。善治離不開政府，更離不開公民。因此善治首先需要解決就是普通民眾最為關心的，與其生活密切相關的衣、食、住、行等民生問題。只有老百姓基本的生理需求得到滿足，才會和政府共同合作，積極參與到善治之中。世界銀行將善治作為反貧困的一個重要組成部分。因此，應在社會救助瞄準及信息核對引入善治理論，提高政府責任，促進公平，這也是善治理論的內在要求。