公共危機治理中公民參與的路徑構建

徐慶利，臧傳敏

（大連海事大學，公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116026）

由于環境的不穩定性與科學技術的發展給當今社會注入了更加不穩定的因素，公共危機事件時有發生。2017年10月31日萬圣節前夕，美國紐約再次發生恐怖分子襲擊事件，再加上之前的 “9·11”、“SARS”病毒等事件，使得在世界范圍內公共危機以及公共危機管理越來越受到關注。“2017年，EM-DAT①EM-DAT數據庫CRED研究中心統計分析并發布的具有權威性的全球各類災害數據，該數據包括了從1900年到現在全球范圍發生的1600多種災害的核心數據，數據主要來源聯合國、國際非政府組織、世界各國保險公司、各國研究機構和媒體機構等。數據統計，全球共發生318起自然災害事件，涉及到122個國家，造成9503人死亡，有9600萬人受其影響，直接經濟損失高達3140億美元。”[1]到目前為止，人們一直都說公共危機 “管理”，而不是公共危機“治理”，對公共危機的認知局限于管理的層面。事實上，從“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但是所涉及的主體以及研究體系是不一樣的，公共危機管理的主體是政府，而公共危機治理的主體是多元的，公民參與是公共危機治理中的題中應有之義，在政府治理不能缺少的現代化治理模式。公民參與是提高危機預警能力的基礎，彌補“政府失靈”的有效手段。筆者從現狀中分析局限和制約因素并提出對策建議以緩解政府危機治理的壓力。

一、公民參與公共危機治理中的現實意義

隨著科技不斷進步，經濟快速發展，在GDP飛速增長的同時，風險也成正比。這時風險具有全民性，沒有人能夠幸免。風險的全民性更加要求對其的應對也得具有全民性。通常情況下，在公共危機事件公民是最直接受到傷害的。在公共危機發生時，公民的生命和財產安全是政府關注的頭等大事，公民應對危機的能力、危機意識直接與其相關，由此能夠看出公民自身所具有的這些特點在政府公共危機治理中起到關鍵性的作用。

（一）提高危機預警能力和防范能力

在大多數情況下，公民是公共危機預警的發出者。在突發性的自然災害中，如地震、洪水，公眾往往是現場的目擊者；在一些重大安全事故中，公民又是公共危機的當事人或者見證者。因此，公民擁有較強的反應能力，在第一時間作出反應，及時向政府發出危機警告，對于政府危機處理的能力和效果來說至關重要。如果公民能在第一時間發出危機警告，那么政府就可以更早地應對危機，防止危機的擴大化，可以起到穩定心理和社會秩序的作用，人們的生命財產損失才會減少，更可以使得預警能力和防范能力得到提升。

（二）提高社會自我救助能力，降低危機治理成本

危機具有突發性和不可預見性的特點，信息和資源也十分的有限，在危機發生的過程中，公民一般情況下都是直接的參與者，更是被救助的對象。危機發生以后，政府的相關部門在不了解情況下會比較茫然、無從下手，這時公民就需要發揮各自的作用和優勢進行自救，尤其是有組織的自救，在有效的時間內就可以大大的減少危機帶來的損失，從而有利于降低危機治理成本和提高社會自我救助的能力。如“1995年日本阪神大地震發生后，在警察、消防、醫療和物資救援等部門到位之前，震區民眾就積極開始了自救和互救行動，大大降低了人員傷亡和物資損失”。[2]

（三）促進公民精神的培育

公民具有公民精神意味著公民在參與公共危機治理中具有權利意識、責任意識以及法制意識。在參與公共危機治理中，公民能夠不斷了解到自身的權利以及賦予在權利上的深層內涵，深知利用法律手段維護自身的合法權益，使得公民在使用權利和履行義務的過程中養成習慣，在潛移默化中習慣就會與內在的道德保持統一。從而增強自身的法制意識和責任意識，對出現的各類社會問題有更加全面客觀深刻的認識和思考。

（四）公民參與是公共危機治理民主化的一個方向

公民參與是民主實踐的重要形式，通過參與公共危機治理中的相關活動，公民不僅可以獲取知識、培養能力，而且形成和提高了民主意識。參與的過程中，還可以學會發揮自己政治主體的作用，最重要的是公民參與公共危機事務的管理，可以向政府將自身的訴求和建議反饋，保證政府部門制定的政策更加符合民意，從而真正實現公共危機治理的民主化。

二、公民參與公共危機治理的現狀

當前，我國公共危機治理中公民參與的形式更加的多樣，可以分為四種形式：資金形式參與、物資形式參與、技術形式參與以及信息形式參與。但是公民在參與危機治理時還是暴露出應急能力不足、危機意識薄弱、積極性不高、信息溝通渠道不暢以及體制化缺乏的問題。

（一）公民參與公共危機治理的形式

1.資金

在公共危機事件發生以后，捐款應該是公民參與公共危機治理的一種最普遍的形式。一些基金會和民間團體可能最初都是以這樣相同目的建立起來的。在公共危機發生以后的恢復階段需要大量的資金購買物資，政府在危機預防準備階段已經有一定的經費預算，但是由于公共危機的突發性、不確定性，其嚴重程度無法準確評估，應急經費很難與實際需求相符合。此時，公民的捐獻就可以填補空缺。原因在于，救災款會在第一時間內到達災民手中，這對于緩和受災公民的心里創傷具有很大的幫助，能夠有效遏制災情的惡化，一定程度上緩解了政府的救援壓力。“一方有難，八方支援”。在汶川地震的救災活動中，從普通公民到社會各界精英，從小的社會團體到大型企業、社會組織都紛紛向受災地區捐款，積極承擔起社會責任。

2.物資

物資是物質資源的簡稱。物資的重要性在于是物質上的保障，政府會在危機的預備階段準備足夠量的物資來應對突發的公共危機事件，量的多少由專門的評估機構來衡量，不能是越多越好，準備的種類和比例的多少也是經過評估確定，專業的評估可以在應對各種危機時保證公民的基本需求。但是，危機的突發性、不確定性可能會讓物資的儲備達不到現實的需要。另外，如何在第一時間將受災物資送到救援現場也是一大難題。公民的物資救助在這個時候可以發揮很好的作用。在交通、通信都中斷的情況下，附近的沒有受災的地區的物資救助顯得格外重要，無疑為生命的救援贏取了時間。另外，社會公眾的物資不斷的提供也緩解了政府的經濟壓力。

3.技術

公共危機發生后會使眾多的基礎設施遭到破壞，雖然根據危機發生的嚴重情況受損的范圍與程度也不一定，但是災后還是需要大量的人力來重建。國家層面的救助依靠著消防、武警和人民解放軍，但是這些人員畢竟占少數，如果僅僅依靠他們，在巨大的工作量面前是不可能有效完成任務的。受過一定程度教育和專業訓練的公民可以利用自己的危機技能參加到救援當中。在公共危機發生以后，公民的技術參與主要體現為團體參與的形式，如抗震救災時自發形成的救援隊、醫療隊等，這些便是典型的以技術形式參與救助的社會組織。在政府的統一指揮下這種團體形式的技術參與成效是顯著的，能夠極大地減輕武警官兵、解放軍戰士的工作量，使得政府更加集中精力解決重點工作，同時也最大程度地提高了應對危機的效率。汶川地震災后重建工作實施對口支援，受災的各個市和縣分別有對應的省進行一對一支援。“2010年山東省與北川縣簽訂了‘科技特派團對口幫扶工作合作協議’，將派遣科技特派員30人次以上深入北川，開展農業科技指導，協助搞好科技服務體系。”[3]同年，“山東省響應黨中央、國務院和省委、省政府的號召，動員17個市，全力做好對口援建北川工作。兩年多來，全省選派了500多名援建干部和3萬多名建設人員，先后援建了369個重點工程項目，形成實物工作量121億元。”[4]

4.信息

在公共危機發生時，政府通過各種網絡平臺、電視、廣播等形式，第一時間對外發布信息，沒有受災的公民可以獲取到公共危機發生的信息，進而了解到發展、后續情況，受災的公民也可以不斷向外界傳遞客觀、公正的信息，讓外界公民了解其近況。社會公眾得知消息以后會采取各種措施為災區的人們實施援救，政府也可以通過這樣的形式告知眾人在危機發生時正確的方式方法。網絡能夠傳遞正能量也能傳播負能量，相比正能量來說，負面新聞更容易引起公民的注意，一旦負面新聞出現，公民會對其產生沒有事實依據的更加惡意的聯想和想象，將小的事情無限放大，這無疑對政府形象造成嚴重的損壞，救援難度也會相應的增加。

（二）公民參與公共危機治理的局限

公民參與正在經歷從理想到現實的階段，理想階段是權力與義務相統一，現實階段是公民參與更加頻繁，參與的前提條件是對與身的利益密切相關。公共危機治理中公民的參與有多種因素的制約和阻礙，雖然其價值是巨大的，但是目前還存在一定的困境，影響著其治理功能的發揮和社會價值的體現。

1.公民參與非理性化

公民參與公共危機治理的規定在 《突發公共事件應對法(草案)》中有一定的闡述，公民在參與公共危機治理過程中有義務去協助政府、配合相關工作人員的工作或參加應急處置工作，公民有不按照法律規定不服從行政機關統一指揮，不配合其相關工作的，將依法采取強制措施。公民在參與危機治理時對無序參與的衡量標準和在不同程度之下的無序參與所承擔相應的法律責任規定是缺乏的。游行示威、群體性事件是公民無序參與的案例，它突破了我們一般參與的程序。黨的十九大報告指出，要“擴大人民有序政治參與”。公民有序的政治參與，才是參與公共事務的正確做法。無序的公民參與一旦發生，容易引起恐慌影響社會穩定。

2.公民參與的組織渠道缺乏

“公民參與的組織基礎是指，有序且有效的公眾參與是通過各種社會團體和組織而不是以個人方式表達利益訴求，在政府危機管理中發揮功能和作用。”[5]20在大規模的公共危機中，公民個體作用的發揮是有限的，但是經過組織化訓練之后，公民的組織意識會變強，參與更加理性，不至于對社會構成威脅，在政府的帶領下開展各種活動，在公共危機治理中發揮著輔助作用。在2008年汶川地震災后重建的時候，各地的志愿者協會、慈善機構、紅十字會等民間組織紛紛進行賑災活動，是政府與公民的良性互動，這不僅表示公民參與的積極性的提高，也是通過實際的效果展示公民參與公共危機治理的必要性。政府在公共危機治理中的地位是主導性的，引導和培育公民參與的積極性是政府義不容辭的責任，這不僅有利于公民與政府之間有效交流與溝通，還能提高政府公共危機治理效能。

3.信息溝通渠道不暢

公民參與公共危機治理的過程就是通過一定的渠道，對政府的公共政策或公共事務產生影響的過程。目前，在公共危機治理中民意得不到訴求，最重要的原因是公民缺乏把意見上傳到政府部門的利益表達渠道。即便公民參與危機治理有制度化渠道，可是遠遠不能滿足公民的參與要求。渠道的設立需要相應的措施以及法律保障，但是兩者并沒有完全與之相對應，導致渠道形同虛設。而且真正能被公民采用的參與渠道數量少，質量也不高，運行存在很大問題，上傳到政府相關部門的需求信息在其過程中就會失真。因此，形成了公民參與形式化的現象，渠道也不能起到真正的作用。

4.公民參與的積極性不高

首先，“‘官本位’思想和‘臣民’意識仍然在一定程度上影響著我國公民的參與熱情。對權威的依附、‘參與惰性’的累積使得人們的主體意識和獨立人格萎縮，進而使人們放棄了參與的主體資格。”[6]55傳統文化根深蒂固，主體資格的放棄意味著公民缺乏權利意識、參與意識。其次，通常來說，政府的決策都是自上而下的，在危機方面的決策也不例外，再加上公民與政府之間在信息、資源方面不對稱，這就導致兩者的互動不充分，公民自主參與的條件與能力達不到。另外，在市場經濟的大背景下，驅使著人們追求利益最大化，所以公民在參與危機治理時更多關注自身利益，對參與成本進行估計一旦超過預期就會放棄。

5.公民的危機應急能力不足

目前我國大多數公民的危機應急能力不足主要體現在公民缺乏危機的專業知識和危機自救能力上。一直以來政府對公民的危機應急能力培養的重視程度是不夠的。從教育方面來說，我國的教育體系中缺乏對于公民危機應急能力培養的相關內容。從實踐上來看，公民參與公共危機治理需要對技術有一定的要求，但我國對公眾的危機教育、宣傳及培訓處于初級階段。再加上在全社會范圍內進行危機防范風險和應急管理處置的培訓和演練工作欠缺，在重大的公共危機發生以后才會想到演習，演習也只注重形式，忽略了關注公民參與的實際情況，沒有實際的價值。公民的危機專業知識和實際自救經驗嚴重不足導致在公共危機發生時無法保持良好的應對心態，也很難配合政府的指揮，甚至影響政府危機治理工作的開展，無形中增加了政府危機治理成本。

（三）公民參與公共危機治理的制約因素

1.有序參與的程序缺失

公正的程序是公民合理、合法參與危機治理的保障，程序化的訓練更能夠增強公民的參與意識、參與能力。法定的程序規則是保證危機治理過程中公民有序參與的前提條件，危機治理要想走上法制化、系統化、科學化的道路離不開公民的有序參與。通過公民參與危機治理的成果來看，程序化已經成為公共危機治理法制化一種必然趨勢，所以程序化不應該只是一種制度形態，而是應該成為一種思想傾向。從目前來看，公民參與的程序方面在法律上的規定尚處于初級階段，之前工作的開展大多是依據經驗或者習慣，缺乏成文的具體的規章制度指導，沒有明確指出公民參與危機治理的形式、內容、渠道等制度化的形態，對公民參與沒有形成系統的認識。另外，因為公民缺乏程序化的訓練，參與技能未能加強和提高，參與意識也很難能養成，導致公民參與的實際效果達不到預期。在這種缺乏切實可行的程序的情況下，公眾的非理性行為的出現很大一部分原因是公民參與缺乏規制和引導，影響整個社會的穩定。

2.政府對公民參與的支持力度不夠

公共危機具有突發性。一旦公共危機發生，在場的人們會在第一時間作出自我保護的本能反應，這相對于專業的外部救援更能緩解危機狀況。如果公民不能積極應對，而是消極的等待外部救援，很有可能錯過救援的最佳時期，激發新的社會矛盾，因為單一救援模式往往忽視了公眾需求的多樣性。但是單個公民的力量畢竟是微小的，在沒有政府的幫助、支持下，公民很難通過一己之力在公共危機治理中發揮作用。首先，公民自主組織的意識培養方面沒有受到政府的重視。政府對公民自主組織參與危機治理的宣傳力度不夠，很少請專家開設類似的專題演講，分發有關參與危機治理的安全手冊，普及危機知識的同時讓公眾認識到危機發生時團結的力量。其次，政府沒有建立常設性危機管理的綜合協調部門，美國有設立緊急事務管理署，在各方面專家的指揮和集合社會大眾的力量下，對危機進行準確劃分和評估正確的解決方式，如此，才能達到實踐與認知的統一。

3.媒體作用的弱化

媒體與一般的營利性機構不同，在我國公共危機治理中發揮著重要作用。一方面來說，在治理的過程中存在輿論引導和人文關懷不足的問題。我們從非典事件中的教訓中可以看出，政府作為公共危機治理的主導力量，保證信息的真實性和權威性是必須的，這就需要在危機發生后對官方網站和主流媒體有效運用掌握其話語權，及時發布權威信息，提高信息的公開度和透明度，讓公眾了解事實真相，不能讓流言擾亂民心，更要對媒體進行合理適度的引導，新聞發言人制度使媒體的輿論導向功能得到了很好的發揮，穩定了公眾情緒，正確引導輿論走向，避免了社會騷亂。另一方面來說，通過《突發事件應對法》的草案來看，媒體的言論受到政府的管制的同時其輿論監督功能就不能得以有效發揮。

4.傳統政治文化的影響

北大教授謝慶奎認為 “傳統政治文化是在中國古代歷史發展中長期積淀起來的社會政治心理和習慣、政治態度和情感、民族精神價值觀的總和。”幾千年來形成的思維方式、道德觀念、文化心理，默默影響著公民的參與意識，造成公民的參與積極性不高，被動員性和從屬性較強。老子的“無為”、孔子的“中庸”思想對公民的影響是根深蒂固的。艾森斯塔特在《帝國的政治體系》中就寫道“中國皇帝的合法性，要求他關懷他的臣民并使之處于監管之下但是政權的意識形態取向，卻幾乎沒有在民眾之中造成多少積極而長久的政治參與”。在這種專制統治之下形成的是嚴格的自上而下的臣民型政治文化，長期的壓迫使得公民嚴格順從政治權力，嚴重缺失民主意識、自主獨立意識。當前，公共政策具有強制性，公民被動的接受并不是擁有社會責任感，也不是深知權力與義務的重要性，可能只是一時的想法。公民在這種環境氛圍的長期影響下，不知不覺形成文化上的誤區，行為自然受其影響。

5.公民自身因素的限制

公民一直都認為自己是危機治理中的被救助對象，意識不到自身也是公共危機治理的主體，所以在危機發生時不能積極的進行自我救助，自救效果差。“據2006年清華大學公共管理學院危機管理課題組公布的 《中國城市居民危機意識網絡調查報告》顯示，一半以上的被調查者從未想過在‘居住的地方’、‘工作和學習的地方’如何避難”[7]31-34，意識薄弱就考慮不到如何自救，導致應急能力不足。“2010年第六次全國人口普查資料顯示，2010年美國25歲及以上人口的人均受教育年限為12.4年 （相當于大學一年級水平）比我國高3.8年。”[8]正是因為公民的受教育水平偏低，對危機專業知識的學習更是少之又少，導致其參與效果差。

四、我國公民參與公共危機治理的路徑探析

“公民不再僅僅是傳統意義上的投票人、納稅人、服務的接受者，他們還是公共部門的問題架構者。”[9]公民被賦予更大的權利，也有更大的責任，提高公民的參與能力是最重要的一個環節。所以，在制度上保障，在程序上約束公民權利，保持公民與政府之間的暢通，大力培育公民精神和志愿精神，充分發揮各類主體之間的協調作用，保障各類主體在參與危機治理中的優勢互補和差異整合，最終實現公民利益的最大化，化解公共危機。

（一）明確公民在公共危機治理中的權利與義務

黨的十九大報告從推進制度建設的角度提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求，并且報告強調指出：“要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”[10]

公民參與權的界定和完善直接決定著公民參與的程度。首先，在《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中的基本原則對公民參與權有基本界定，但是完善方面做得不到位，并沒有根據實際實施情況進行完善。另外，公民參與的范圍、方式、程序在法制方面沒有具體的規定，對參與權的監督和制約也沒有以法律的形式體現。公民有權對社會公共資源進行使用，但有些權利公民是不明確的，需要政府進行授予，充分利用資源達到危機治理的最佳效果，保證參與權的實施。

在土耳其關于危機治理的法規中，我們可以看到很多值得借鑒的地方，它是通過對危機的狀態進行分類而確定危機處理的方式，“通常是一般危機狀態、戰爭狀態兩種。當一般危機狀態出現時，可依據《危機管理法》的規定，采取相應的緊急措施。通過《危機管理法》規范公共危機處理的程序和辦法，運用法律體系明晰雙方在公共危機治理領域的權利、責任與義務，確立各自的治理邊限”。[11]90-91在危機治理中，國家應該以立法的形式使得公民在內的其他主體在危機狀態下的各司其職，只有各治理主體權力與職責得已明確，矛盾才會化解，為各個主體介入公共危機治理提供法律上的支撐。

（二）建立多方協調的動態公共危機治理系統

公共危機治理的主體是多元的，公共危機的發生并不是一個單純的偶然事件。“公共危機發生的過程是一個包括潛伏期、爆發期和恢復期等在內的動態過程，這就要求公共危機治理系統應該貫穿公共危機生命周期的整個過程之中。在政府為主體、且中央政府為最高統一決斷機構的前提之下，政府機構常規化、制度化地主動地協同非政府組織、企業集團、公民個人及國際組織，共同形成公共危機常態管理與應急管理的上下聯動、網絡應對的格局，形成組織權力平時分解、決斷權力戰時統一、臨境應急協力聯動這樣一個統分結合的網絡治理結構，以更加卓有成效地應對各種公共危機。”[12]53除政府外的其他主體在其指揮下，能夠在危機預防階段進行風險識別和監控，對于潛在風險可能導致的危機具有緩解作用。一方面可以規避危機的發生，另一方面“讓各個主體在危機治理中明確自己的作用，提高危機應對流程中各個環節上的應急能力和處置效率，形成一個貫穿公共危機整個生命周期并適時進行調整的動態性、開放性應對系統。”[12]53

（三）大力培養民間組織的建設

民間組織不僅是公民參與危機治理的載體，也是主體之一。民間組織是公民自愿組織形成的。“其公益性對于進行社會動員、凝聚民間資源，有效降低危機處理成本以及在緩解公眾恐慌情緒等方面發揮積極作用。”[6]56政府應該積極引導民間組織的建設，并且積極采取配套措施。首先，當地政府不斷向公民普及自救意識的重要性的同時，也要在稅率和技術方面對民間組織給予支持和幫助，在資金和技術的幫助下，民間組織才能發展比較理性、成熟的組織。其次，規范和引導民間組織參與政府危機治理的過程。在危機發生時，政府是危機治理的核心，扮演著管理者、執法者的角色。不管怎樣，民間組織參與公共危機治理還是要符合國家、社會、全體公民的利益，與政府在危機治理中的行為保持協調一致，所以必須建立相應的監督機制，保證民間組織的參與行為合法。只有國家和政府雙管齊下，讓公民看到具體措施，才會認為這不是空話，從而看到其中的利害關系，起到引起公民注意的作用。

（四）建立信息溝通機制

在危機發生之后，政府得到公眾的理解、尊重和支持是十分重要的，因為可以起到穩定人心、社會秩序的作用，這就要求政府實施強有力的危機公關策略，加強與公眾的信息溝通。政府應該建立信息溝通機制，在危機發生時，充分發揮大眾傳媒的作用，召開例行的新聞發布會，在避免社會流言傳播的同時，也通過媒體向公眾公布信息以實現公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項等等。政府與公民之間的溝通基本上是通過媒體，由此看來，媒體要保證政府危機治理效果的報道是公正的，因為這直接影響到公民的信任和支持。當然更是見證了政府的危機治理能力，是否正確、積極地傳播信息取決于媒體的自覺和對其的約束和監控。因此，要保證媒體在危機時刻中對公眾的正面、積極和有效的引導作用。

在危機發生之前，政府與公眾更應該保持良好的溝通，避免不必要的損失和人員的傷害。隨著信息化技術的提高，越來越多的公民喜歡利用網絡了解最新新聞動態，所以公民通過電子投票、網絡民意調查等方式將第一時間掌握的信息反饋到政府，政府有關部門再以郵件的形式進行反饋其具體的解決措施，并對其信息真假性進行驗證，提高電子化參與危機治理的方式在公民中的使用率。

（五）建立有效的激勵機制

從經濟學角度上來說，經濟人假設認為人都是理性行為者，其行為的目的是謀求最大的私利。公民在參與危機治理中總是會有“經濟人”的特征。所以，在激勵機制設計上權衡私利與公共利益兩者之間的關系，根據其特點提供正向激勵是可行的。具體來說，可以為自發參與治理的公民或公民團體提供適當經費資助，必要的社會保障、救濟，進行社會褒獎，對政府來說，更能提高危機治理的效率和質量。

“有效的激勵機制可以強化人們的行為動機，激發人們的潛在熱情，并使其轉化為人們的現實行動力。馬斯洛的需求層次理論在公民參與公共危機治理中發揮著重要作用，通過根據人的需求建立對應的激勵機制，鼓勵公民積極參與。”[6]56每個層次人的需求都不一樣，從精神層面上來說，政府可以制定一系列的流程。首先，對公民參與者進行注冊，發放象征志愿者身份的證件，與學生證類似，參加過幾次由政府的危機治理機構蓋章幾次，并對其表現進行評價，分為優秀、良好、一般三個等級，政府危機治理機構負責設定等級的解釋范圍。其次，等級的評價涉及到最終優秀參與者的競選，評價只是一部分，還要綜合考慮各方面因素，具體考核指標由相關的危機治理機構制定。志愿者中表現突出的優秀者，其行為可以起到榜樣的作用，為了加強效果，對其進行廣泛的宣傳，一定程度上可以激勵公民參與。對于優秀參與者頒發榮譽證書，對于以后的上學、工作都是加分項，公民的熱情會被提高。

（六）完善危機管理教育機制

公民在危機治理中具備一定的危機意識和應對危機的能力是基礎。完善危機教育管理機制的目的在于提高公民的危機意識和應對危機的能力。第一，危機教育培訓在公共危機治理中可以起到增強公民主體意識的作用，伴隨的主動性也會增強。在培訓的過程中，著重進行危機的事前、事中和事后各個階段的基本知識和技能的教育，最好的培訓方式是演練，但是演練要有針對性不能盲目，只有這樣實際操作性才會變強，公民乃至全社會的危機應對能力和心理承受能力才會得到提高，技能提高的同時，也會更配合危機處理工作。第二，系統化的理論體系相當缺乏，這就要求政府相關部門與科研機構或者大學的研究機構合作，共同努力研究操作性強的系統化理論，不管是在公民教育方面還是在政府治理方面都能起到指導性的作用。第三，危機教育要作為一種全民普及教育納入國民教育體系，九年制義務教育是教育基礎，危機教育先從最基礎的做起，主要針對的應對各種突發事件的基本知識和技能的教育。另外在各個層級學校開設相關課程，配備專職的教師和研究人員，人員和設施要到位，高等教育、職業教育領域同樣也需要配備到位，提高和加深教育內容和層次。第四，學校教育和培訓是重點，與此同時，還要廣泛開展多種非學校的教育和培訓。

（七）注重公民精神和志愿精神的培育

“公民精神可以由法制意識、參與意識和公民意識三個部分構成。”[13]78-79法制意識反映公民精神狀態。法律具有強制性，多數情況下公民是被動接受，但是慢慢會養成習慣成為共識。公民精神也需要法律貫穿其中，使其融于公民的信念之中，成為支配日常生活和信仰的一部分。在市場經濟下的今天，追求效率和利益，本身并不包括對所擁有的財富進行公平分配的原則，但是應該強調的是市場經濟下的公平競爭。參與意識表達的強弱與否有更加深層次的內涵，是公民是否真正具有公民資格的標志。“只有在參與意識得到充分表達的條件下，公民精神特有的公共層面才能夠得到充分展現，社會和諧才能在動態的過程中生成，進入一種符合人性、體現人的崇高價值的良性狀態。”[13]79“志愿精神是一種利他主義和慈善主義的精神，指的是個人或團體，依其自由意志與興趣，本著協助他人改善社會的宗旨，不求私利與報酬的社會理念。”[14]153-155公民作為危機治理的主體擁有強烈的志愿精神才能有動力加入到危機治理的行列。在這個主體體系中，整合各種社會要素和資本，培養濃厚的志愿氛圍和底蘊是必不可少的。志愿精神是公眾志愿文化以及優秀中華文化的重要組成部分，志愿精神的培育更是中華文化的傳承。以志愿精神為核心建立通暢的信息渠道，加大宣傳志愿服務的價值所在。