依法治國視閾中的服務型政府建設
——基于行政法治視角的分析

周德祥

（湖南師范大學 馬克思主義學院，長沙 410081）

一、行政法治是服務型政府的應有之義

2014年10月，中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該《決定》是自1997年9月中共十五大第一次提出“依法治國”以來17年后再一次突出強調依法治國的重要性，并從立法、執法、司法、法律監督、法律隊伍建設等方面對我國全面推進依法治國進行了總體部署。“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。[1]行政法治是一個國家選擇法律作為其行政機構的主要管理和控制手段的一種治理模式，包括行政立法、行政執法、行政司法等方面。行政法治已成為當代行政法的基本原則，指導著行政權力的運行。行政法治作為法治建設和依法治國的重要組成部分，必須在實踐中全面貫徹和落實《決定》的基本要求，全面推進依法行政，建設法治政府。

2004年2月，時任國務院總理的溫家寶同志在《省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》首次提出了建設“服務型政府”的口號。2005年3月，溫家寶在《政府工作報告》中再次強調，要“努力建設服務型政府”。2006年10月，中共十六屆六中全會通過 《中共中央關于構建社全主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，“建設服務型政府”第一次被寫進執政黨的指導性文件。2017年10月，黨的十九大報告明確指出：“深化機構和行政體制改革，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”[2]建設服務型政府是我國行政管理體制改革的基本方向和目標，也是我國政府發展的必然選擇。

服務型政府必然也是法治政府，服務型政府建設要堅持和諧發展的價值取向，和諧發展需要有公平正義、誠信友愛、安定有序的社會環境，需要人與自然的和諧相處，這些都需要通過法治來規范和調節。“法治作為現實的法律秩序，是以和諧為本的服務型政府建設的存在形式。”[3]行政法治建設是我國民主政治建設的重要內容，是建設法治政府的關鍵。通過不斷的行政法治建設，可以充分保證政令暢通、有序推進依法行政，因此，加強行政法治建設是我國順利推進服務型建設的重要保障。2004年3月，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出，我國法治建設與建設社會主義政治文明和依法治國的客觀要求還存在不少差距，因此必須全面推進依法行政，建設法治政府。并提出，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。時隔6年多之后，2010年10月，國務院頒布《國務院關于加強法治政府建設的意見》，再次強調進一步推進依法行政、建設法治政府的重要性和基本要求。近幾年來的歷次重大會議都強調了建設法治政府的重要性。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再一次強調法治政府建設，并首次提出建設法治中國的要求，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[4]2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調：“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。目前，《全面推進依法行政實施綱要》已頒布十四年，十四年來，經過不懈地努力，我們在推進依法行政和建設法治政府方面取得了重大進展，但真正的法治政府遠未實現，有法不依、執法不嚴等現象依然存在，法治理念尚未真正深入人心，實現依法治國的目標還任重而道遠。因此，必須進一步加強行政法治建設，并以此為契機，把完善行政法治作為持續深入推進服務型政府建設的重要內容。

二、服務型政府建設中行政法治的某些缺失

從2004年我國大力推進服務型政府建設開始，到目前已經整整十四個年頭。十多年來，我國服務型政府建設取得了不少成就。目前，公共服務支出在政府財政支出中的比重有了明顯增強，公共服務和公共產品的供給不僅逐步走向多元化，而且質量和效果也大大提高。政府行為和工作方式也發生了較大的變化，政府職能逐步轉向以社會治理和公共服務為重點，基本公共服務均等化在不斷推進，公眾對政府的滿意度也有較大程度的提高。然而，我國服務型政府建設也面臨著一些問題，比如政府服務理念不強，“重人治、輕法治”，“重管理、輕服務”等觀念依然存在，特別是政府行政人員的法治意識和法治觀念還有待加強，在行政立法、行政執法等方面存在一些問題。

（一）行政法治意識稍顯淡薄

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺，標志著我國在推進依法治國，建設法治國家、法治政府的道路上邁出了新的一步。然而這一場根本性的社會變革對于有著數千年封建歷史，缺乏民主與法治傳統的中國來說，也面臨著巨大的挑戰。其中最大的挑戰是思想文化條件對法治建設支持的不足，表現為在觀念層面上部分人法治觀念和法治意識的淡薄。就行政法治而言，部分行政人員包括行政領導沒有完全具備建設服務型政府所要求的行政法治觀念。目前，在某些行政人員當中還存在“權大于法”的觀念，存在“等級與特權”的思想；有些人重視實體法，而忽視或輕視程序法，不嚴格依程序辦事；還有人重義務而輕權利，在行政活動中沒有充分保障公民的自由民主權利及各項經濟社會權利，也不重視公民權利意識的培養。而行政相對人——廣大普通群眾就更不具備與服務型政府建設所要求的行政法治觀念了。主要表現為：一是缺乏法治意識，當自己的權利遭遇公權力的侵害時也不知道如何維護；二是缺乏監督意識，不知道如何監督公權力的運行，監督行政行為是否合理合法；三是缺乏參與意識，不知道通過政治參與來表達和傳遞自己的訴求，遇事不知道或不愿意通過法律途徑和法律手段來解決。由于行政法治意識的淡薄，與建設以行政法治化為重點的服務型政府所要求的行政法治觀念相差較遠，因而在推進服務型政府建設過程中難免出現觀念上的沖突和碰撞，有時還會造成一定的混亂，并導致某些行為上的失范，不利于服務型政府建設。

（二）行政立法尚待完善

良好的行政立法是實現善治的前提，也是全面推進依法行政和深入推進服務型政府建設的基礎。沒有科學合理的行政立法過程和以此為基礎形成的完善的行政法規，就不可能真正建設好服務型政府。然而我國目前在行政立法方面還存在某些問題。首先，行政立法過程中民主性與科學性還有待加強。目前，雖然行政立法過程中要求廣泛征求群眾的意見和建議，但在實際操作中，部分行政機關在制定行政法規時，沒有建立嚴格的參與形式和程序，也沒有明確規定參與主體，使得立法過程中的聽證制度、論證制度、咨詢制度等都沒有充分發揮應有的作用。其次，在行政立法中，權力與權利立法在整個立法體系中不平衡。[5]行政權力的立法比較多，而市場經濟主體和公民的權利立法則比較少。為了限制行政權力的無限膨脹，主要做法有二：一是以權力制約權力，二是以權利制約權力。以權力制約權力的法律法規比較充分，但是以權利制約權力的法律法規則比較短缺。由于公民在監督行政權力運行方面缺乏充分的法律保障，因而權利對權力的監督顯得乏力，很多還僅僅停留在理想層面。而權力對權力的制約，盡管法律法規比較充分，但在實踐過程中往往因我國威權主義的體制壓力而走樣，從而無法真正規范行政權力的運行。服務政府是有限政府，也是透明政府，政府的權力邊界不僅要適當收縮，而且必須在陽光下運行，充分接受群眾的監督。因此，缺少保障公民的權利特別是監督權利的立法，必定會影響服務型政府建設。其三，行政法規對行政責任和過錯責任的追究規定不明確。一方面，行政法規對行政主體權力與責任的規定不明確。行政主體的權力和責任應當是一致的、均衡的，權力和責任是相伴而生的，有權必有責。目前，在我國現行的地方行政法規中，政府及工作人員的權力逐步被明確和細化，但卻忽視了與權力相對應的責任的規定，這樣導致政府內部常常出現責任不明、出現問題相互推諉的現象。另一方面，行政法規對過錯責任追究的規定不明確。健全的過錯責任追究制度有利于規范行政行為，使行政主體在行政管理過程中時刻提醒自己要承擔的過錯責任。然而目前我國現行地方行政法規對執法主體及其執法人員的崗位責任規范不明確，對行政決策失誤或行政執行的錯誤所應承擔的責任沒有明確的規定，對過錯責任的追究亦無嚴格的程序。政府過錯責任追究的模糊，不僅難以發揮政府過錯責任追究應有的預防過錯的威懾作用，而且還影響了政府的公信力，不利于服務型政府建設。

（三）行政執法體制尚待健全

服務型政府建設的各項政策和措施能否落實，關鍵還在于行政執法，因此，行政執法的效果對服務型政府建設至關重要。然而我國當前的行政執法體制依然有待完善。首先，行政執法主體的執法權限劃分不夠清晰。由于我國行政執法主體的權力只在憲法和組織法中有概括性和原則性的規定，以致行政執法主體內部職權劃分不清，權力分散，執法部門之間缺乏協調，從而導致多頭執法、多重執法、職權交叉等現象。而社會管理的盲區也依然存在，有的本該由政府執法部門去管理的社會領域，卻因部門權限劃分不清、責任不明導致無人管理，出現執法空白地帶。而有的社會領域卻因利益驅動，多個執法部門爭相管理，從而出現多頭管理、重復執法的現象。其次，行政執法程序不規范。我國的行政程序法治化起步較晚，當前許多政府部門及政府人員在執法工作中往往重視實體法，忽視程序法。當前我國仍沒有一部完整的《行政程序法》去規范行政執法行為，已有的行政程序規定散見于各種法律、法規、規章中，只在少數幾個行政執法領域如行政處罰領域有較為完善的程序規定。行政執法程序不規范，一方面隨意執法行為時有發生，增加了出現過錯的機率，影響了行政管理的效果。另一方面，因利益驅動容易出現選擇性執法行為。另外，行政執法人員的素質依然參差不齊，也影響了行政執法的效果，比如蠻橫執法、簡單粗暴式執法等依然偶有發生。

三、完善行政法治，推進服務型政府建設

2014年10月，中共十八屆四中全會對我國全面推進依法治國進行了整體部署。因此，我們要按照十八屆四中全會“全面推進依法治國，促進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，通過完善行政法治，深入推進服務型政府建設。

（一）樹立現代行政法治理念，提高法治意識

思想決定行為，觀念決定行動，沒有現代行政法治理念和法治意識，行政法治建設將難以開展，因而更新觀念、樹立現代行政法治理念也就顯得尤為重要了。新時代加強行政法治建設，首先要建立健全學習法律的長效機制。通過常態化的教育培訓促使行政機關工作人員更多地學習和了解法律，特別是關系到依法行政的相關法律法規。通過學習最前沿的法治思想，推動觀念更新，使廣大行政機關工作人員牢固樹立現代行政法治理念，包括憲法至上、尊重人權、保障權利、合法行政、合理行政、程序正當、權責一致、誠信為本、高效便民、接受監督等理念，促使行政機關工作人員樹立新的民意觀、發展觀、政績觀和治理觀等現代行政觀念。[6]這些理念正是政府服務理念的具體表現和生動體現，是人民主權理論的內在要求。所有行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、守法、用法，善于運用法律手段解決各種矛盾和問題，不得以任何形式干預行政執法，更不能以權代法、以權壓法。其次要充分發揮各級政府法制機構的作用。政府法制工作具有較強的專業性和技術性，而領導干部不可能都成為法律專家，因此，要充分發揮法制機構在依法行政、建設法治政府方面的參謀、助手和法律顧問的作用。政府法制機構要認真履職，為政府制定行政法規和部門規章、制定行政決策、調處矛盾、解決難題出謀劃策。[7]其三要大力加強普法教育和法制宣傳活動，建設法治社會。加強行政法治建設、建設法治政府需要廣大人民群眾的監督與支持，這有賴于一個知法、懂法、守法的社會法制環境。要定期組織普法活動，針對不同的人群，采取多種形式和途徑開展法制宣傳教育活動，并作為一項制度長期貫徹執行，在全社會形成學法、知法、守法的風尚。經過長時期的法制教育和法治熏陶，與法治政府相適應的社會法制環境必將建立起來，建設法治社會和法治中國的目標也一定能實現，這些都將為服務型政府建設提供良好的法治環境。

（二）加強行政立法

行政立法是行政法治建設的基礎，完善的行政法律規范是行政機關依法行政的前提，也是我國服務型政府建設的法制保障。經過多年的行政立法實踐，我國行政法制不斷完善，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《公務員法》、《治安管理處罰法》等行政法規的相繼出臺，為我國行政法治化奠定了重要基礎。但隨著行政環境的不斷變化，新生事物層出不窮，早年頒布的行政法律法規已不能適應新的行政環境的需要，需調整或完善，或者需要新的立法，尤其是關于行政程序、行政問責、行政監督等方面的行政法規要進一步完善。為了更好地推進服務型政府建設，需要完善行政程序法制，盡快出臺全國統一的《行政程序法》，對于公共服務程序應當明確堅持公正優先、兼顧效率的價值取向，做到公正透明、程序公開、權責一致、公眾至上，平等對待行政相對人，滿足人民群眾基本的公共服務需求。[8]完善行政聽證制度，在《行政程序法》中明確規定聽證范圍、聽證方式和聽證程序，以保證人民群眾的訴求及時表達并得到滿足。在當前供給主體日趨多元化的公共服務供給模式中，需要更好地規范政府以外的公共服務供給主體提供公共服務的形式和程序，以保障公眾的利益。行政問責制的健全和完善是服務型政府建設的重要內容，我國行政問責方面的法律法規散見于 《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中華人民共和國公務員法》等法律法規中，缺乏全國統一的行政問責法，因此，盡快推出《行政問責法》勢在必行。通過《行政問責法》來健全行政問責構架、規范問責方式、統一問責程序，將更好地完善有利于服務型政府建設的行政問責體制。行政監督是行政活動過程的重要一環，監督不力將導致行政權力的濫用或誤用，使公眾的權益遭到侵害。因此，加強行政監督的立法對于擴大監督方式、完善監督程序、明確監督細則、增強監督的可操作性具有重要作用。特別是通過法律的形式規范外部監督，保障外部監督的有效性對服務型政府建設意義十分重大。為了提高行政立法質量，立法過程中還要堅持以下兩個原則：一是堅持民主化的立法原則。法律法規除了規范社會秩序、調整社會行為之外，還應該維護人民利益、保障人民權益。隨著民主政治的發展，這種民主化的要求日益明顯。因此，在行政立法過程中要賦予并切實保障公眾參與立法的權利，保障公眾對行政立法的制定、修改和廢除的知情權、建議權，以保證行政立法的公共利益導向。[9]二是堅持科學化的立法原則。堅持科學化的立法原則，是保障立法過程的嚴肅性，提高立法質量的基礎。為此，首先要規范立法程序，從議案的提出、草案的擬定到草案的討論、聽證、審議、通過和法律的正式頒布都要有嚴格的程序和規范，從而使立法更具科學性，還可以防止立法權的濫用或誤用，提高立法的質量。其次要重視專家的作用，完善立法專家論證制度。立法工作是一項專業性極強的工作，稍有考慮不周或論證不全的地方就可能造成嚴重的后果。在行政立法過程中，法律專家、行政學專家以及相關行政人員的參與必不可少。再次要提高立法技術。立法工作不僅是一項專業性極強的工作，也是一項技術要求很高的工作，我國以往立法質量不高的一個重要原因就是忽視了立法技術。“立法技術是關于如何表達規范性文件的規定的知識、經驗、術語、語言、文體以及技巧等，包括規范性文件的內部結構、外部形式、概念、術語、語言、文體以及立法預測、立法規劃等方面的技術。”[10]立法技術對法律文本內容的表達非常重要。在行政立法過程中，要重視并不斷創新立法技術，以提高立法質量。

（三）推進行政執法改革

加強行政執法管理、推進行政執法改革，是行政法治建設的重要內容，也是服務型政府建設的重要保障。要實現服務型政府建設的目標，必須要有良好的行政執法環境。目前，推進行政執法改革首先要通過不斷的學習和教育，使行政執法人員轉變執法觀念、提高職業素養。行政執法的根本目的是為了維護公共利益、保障廣大人民群眾的根本利益，所以行政執法人員要牢固樹立以人民為中心的思想，時刻為群眾著想，熱心為群眾服務。要不斷優化行政執法隊伍，并不斷提高他們的專業素養和執法水平，做到專業執法、文明執法、公正執法。其次要完善行政執法體制。進一步調整合并行政執法機構，實行綜合行政執法，切實改變多頭執法、多重執法的問題；[11]將決策、執行、監督權徹底分開，避免出現某些政府部門既決策又執行、既審批又監督的局面，以提高行政執法法效率，增強行政執法的公正和透明。再次要加強對行政執法的監督。“國家的權力在不被濫用的時候才存在，但是一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力直到遇到有界限的地方才休止。”[12]孟德斯鳩的這一席話深刻道出了權力的特點，行政權力在行政過程中的擴張性使其容易被濫用，絕對的權力將導致絕對的腐敗。避免行政權力被濫用，一方面要劃清行政權力的邊界，另一方面就是對行政權力實行監督。為了避免行政權力的擴張，西方國家在資產階級革命時期就提出了立法、行政、司法三權分立的思想，以保證對行政權力的監督。所以，在行政執法過程中，為了避免行政執法權的濫用，必須加強對執法權的監督。除了政府內部的監察部門監督以外，還要更好地接受社會的監督，包括公眾的監督、媒體的監督和輿論的監督等。最后要建立健全行政執法責任制，嚴格落實行政執法責任，嚴肅追究行政執法過錯責任。將行政執法責任落實到個人，并實行領導負責制，對行政執法過錯行為，要嚴格追求執法人員的責任，且直接領導要負連帶責任。根據過錯的形式、危害的大小或給予批評教育，或進行行政處分，涉嫌犯罪的要移送司法機關處理。要嚴格執行這一制度，做到制度面前，人人平等，對于行政執法過錯行為，決不姑息，決不包庇，對縱容者或責任追究不力者嚴加處罰，以此形成良好的行政執法環境，為服務型政府建設提供重要保障。

（四）實現行政決策法治化

行政決策法治化是行政法治建設的重點，是現代法治政府建設的核心內容，是行政決策科學化和民主化的重要保障，也是我國服務型建設的重要內容。在現代民主政治語境下，法治是體現多數人意志的眾人之治。法治化是一個動態的過程，是多數人意志真實、自由表示的過程，是規范、理性的實現多數人意志的過程。法治化的根本宗旨在于體現多數人的意志、保障多數人的權益。因此，行政決策法治化的價值追求在于實現和保障公眾的基本權利。“行政決策法治化是行政決策體現多數人意志、保障和實現多數人利益并使之規范化的過程，這個過程包括確定目標、收集信息、擬定方案、作出決定、規范監督、責任追究等。”[13]為此，要實現行政決策的法治化，首先要完善行政決策的基本制度，如行政決策社情民意表達制度、行政決策聽證制度、行政決策信息公開制度、行政決策執行追蹤制度和行政決策責任追究制度等，通過基本制度的完善，為行政決策法治化提供良好的基礎。其次要建立健全行政決策的法律規范，如完善《行政程序法》、《行政處罰法》等，研究制定專門的行政決策程序法，為行政決策法治化提供良好的法制保障。再次要為公眾參與行政決策開辟更多的渠道，并逐步實現公眾參與制度化。行政決策要體現公眾的意志、保障公眾的利益、滿足公眾的需求，公眾參與是必不可少的。當前，公眾參與行政決策的制度化渠道僅限于參加聽證會、網上評議政府、熱線電話等。聽證會參加的人畢竟有限，不一定能真正代表大多數群眾的心聲。而網上評議政府、熱線電話等渠道很難做到對民意的及時回復和反饋，導致參與效果不太好。因此，需要開辟更多的制度化渠道，讓公眾的意見和建議及時表達，并作為政府行政決策的重要參考。最后要完善行政決策監督機制，實現監督形式的多樣化。一方面，加強政府內部監督，充分發揮內部監督機構的作用，對重大決策及決策的執行定期進行評估，及時公布評估結果，并將其納入官員工作考核中，保證監督的及時性和有效性。另一方面，擴大外部監督，將行政決策及決策執行情況及時向社會公布，以接愛社會的評價和監督，完善公眾監督、媒體監督和輿論監督，減小社會監督的成本和阻力。