就業專項資金績效審計評價指標體系構建

楊錄強

一、引言

中央和各級政府每年撥出大量資金用于就業促進工作。為了提升就業資金的使用效益，進一步規范就業資金管理和使用，開展就業專項資金績效審計意義重大，績效審計可以考核資金使用水平和效果，評價公共就業服務部門提供的服務質量和效益，為進一步完善政府資金使用提供依據。

績效審計的基礎是評價指標體系。我國目前推行的就業專項資金績效審計評價體系，是根據《關于開展就業專項資金有關問題的通知》（財社[2012]17號）形成的績效評價體系。該評價體系主要由四項一級指標和十二項二級指標組成,缺乏定性指標，評價不夠全面，對效益評價沒有足夠的重視，績效審計評價結果得不到很好的運用。本文從資金投入、過程、產出和效果四個方面對就業資金績效評價指標進行遴選，運用層次分析法對指標進行賦權，將對就業專項資金績效審計起到一定的指導作用。

表1 就業專項資金績效審計評價指標層次結構表

二、就業專項資金績效審計概述

就業專項資金是指中央和地方財政部門為促進就業和創業而設立的專項資金。就業專項資金來源于本級財政預算專用基金、預算專用基金和就業專項資金利息收入等。就業專項資金的對象主要是城鄉職工，包括失業人員、大學畢業生、退休軍人、農村轉移勞動力、零就業家庭人員、就業困難人群等。就業專項資金用于職業介紹、職業培訓、公益性崗位、職業技能鑒定、特定就業政策和社會保險等的補貼。

就業專項資金績效審計指由專門機構和人員對就業專項資金的使用過程與結果進行審查，客觀評估其經濟性、效率性、效果性，以及環境性和公平性的一個系統過程。通過就業專項資金開展績效審計，可以對就業專項資金的使用效率、預期目標實現程度等進行全面掌握，提高財政資金的使用效率，為政府出臺政策、完善機制、完善管理提供決策依據。

三、就業專項資金績效審計的現狀

1．理論和實踐研究程度不深

我國對財政支出績效審計的理論研究起步較遲，理論和實踐應用未達成共識，仍處于不斷探索階段，理論體系尚未被普遍認可。對于就業專項資金績效審計評價指標體系的應用，大部分都處于試點階段或推廣初期階段，具體實踐中還沒有成熟的理論指導。

2．績效審計法律制度不健全

用法律規范績效審計工作，可以為績效審計的有效開展提供制度保障，但我國目前尚未出臺就業專項資金績效審計評價的相關法律制度，因此就業專項資金專項績效審計評價工作得不到法律的支持。

3．評價結果未得到很好的應用

理論上說，財政重點項目績效審計的結果可以應用到下一年就業專項資金預算申報中。但我國財政部發布的就業資金績效審計評價體系沒有提及對績效審計的結果運用，只注重在一個會計年度結束對資金的使用情況進行財務總結，卻不利用績效審計的結果對下一年的就業支出和管理進行改善。

4．評價指標體系不完整、不合理

目前，地方各級財政部門開展就業專項資金績效審計工作是依據財政部2012年發布的指標體系，由四項一級指標和十二項二級指標構成。該指標體系評價內容較為單一。評價體系主要關注專項資金的經濟效益，而對于其他方面如社會效益，可持續性效益，生態效益方面關注少，不能充分反映存在的問題。

表2 隨機一致性指標RI

表3 一級指標對總目標判斷矩陣及權重表

表4 二級指標對 （A） 判斷矩陣及權重

表5 二級指標對 （B） 判斷矩陣及權重

表6 二級指標對 （C） 判斷矩陣及權重

表7 二級指標對 （D） 判斷矩陣及權重

四、就業專項資金績效審計評價指標體系構建原則和方法

（一 ）就業專項資金績效審計評價指標體系構建原則

1.科學系統性原則。在設計評價指標體系時，要有科學的理論依據作為指導，選擇與就業專項資金績效目標有直接聯系的評價指標。指標設計要綜合考察項目的整體情況，同時關注經濟效益、社會效益和生態效益等，必須從多方面進行評估。綜合指標體系應由定量指標和定性指標組成，使得指標更加全面和系統。

2.可操作性原則。指標體系要盡可能簡單，易于理解，容易操作，最終的目標是使用更少的指標來反映更多的內容。此外，還應該努力確保設計指標易于收集和分析。

3.成本效益原則。評價指標并非越多越細越好。過度細致會導致審計成本的增加，這與成本效益原則背道而馳。應選擇能夠準確反映就業專項資金績效目標實現情況的最具代表性、最具說服力、最準確的指標。

（二 ）就業專項資金績效審計評價指標體系構建方法

評價指標體系構建主要有評價指標選擇和指標權重設定。

1.評價指標選擇方法。評價指標是評價目標的具體化，評價指標應根據管理要求和評價目標具體設定。指標的選擇和遴選主要有平衡記分卡法、5E評價法和投入產出法等。從我國有關部門對財政資金的關注維度出發，本文主要用到投入產出法。投入產出法是研究某對象在投入、過程、產出、效果四個階段的運行情況，對此加以經濟分析并給出合理意見。投入產出法能夠清晰反映資金使用情況，更利于合理決策。

2.權重設定方法。完整的評價指標體系包括指標的選擇和權重設定。合理選擇評價指標權重設定方法很重要，指標權重設定方法主要有德爾菲法和層次分析法（AHP）。

表8 就業專項資金績效審計評價指標體系權重分配表

五、就業專項資金績效審計評價指標體系構建

（一 ）就業專項資金績效審計評價指標選擇

在確定評價指標時本文主要采用投入產出法，將項目運行的過程分解成以下四個階段，并且對每個階段進行分析評價。

1.投入維度

這個階段的評價指標主要有：項目申請、設立過程是否合規，項目設立的績效目標是否切合實際，績效指標是否明確以及專項資金是否到位、資金落實是否及時等因素都會影響項目后續工作進度，因此設立指標項目立項，下設項目立項規范性、績效目標合理性、績效指標明確性三個三級指標；資金落實情況，下設就業資金到位率、就業資金到位及時率兩個三級指標。

2.管理過程維度

這個階段的評價維度還需分為業務管理和財務管理。就業務管理來說，主要考察的是項目的業務管理制度、制度是否起作用以及為達到質量是否采取措施保障等，設立管理制度健全性、制度執行有效性、項目質量可控性三個三級指標。就財務管理而言，主要考核的是實施單位是否有健全的財務制度，是否對資金使用進行規范，以及是否采取措施保證資金的運作，設立管理制度健全性、資金使用合規性、財務監控有效性三個三級指標。

3.直接產出維度

這個階段的觀測點主要有：產出數量、產出時效、產出質量、產出成本等方面。產出數量反映的是資金投入促進就業人數是否和預期一致；產出時效反映資金投入是否按預定進度完成；產出質量反映投入結果是否按預定標準完成以及是否合格；產出成本反映資金投入成本是否和預定成本一樣。因此設立五個三級指標：促進就業人數實際完成率、每萬元就業專項資金支出促進就業人數、高端技術人才質量達標率、促進就業人數完成及時率、就業資金投入成本節約率。

4.社會效果維度

這個階段的評價內容主要有：經濟效益、社會效益、生態效益、服務對象滿意度以及可持續影響等方面。經濟效益涉及的是就業專項資金的投入在增加銷售收入及帶動其他投資等方面的內容；社會效益涉及的是項目運行后對社會的影響，主要包括城鎮登記失業率以及新增就業人數等；生態效益則是關注項目的建成后對環境的影響程度，如對空氣質量的效果；滿意度主要是從社會公眾的角度評價專項資金的使用情況；可持續影響是指項目投入產生的結果對未來的影響。因此設立就業資金投入后帶動當地營業收入增長率、就業專項資金投入乘數、城鎮登記失業率變動率、就業增加人數、引進環保專業人才后空氣質量變動率、享受就業創新補貼創業人才引進數、失業人數下降率、對就業資金管理有效性的滿意度、對就業資金支出合理性的滿意度九個三級指標。

（二 ）就業專項資金績效審計評價指標權重設計

本文綜合采用層次分析法和專家意見法對指標進行賦權。

1.建立層次結構模型

按照層次分析法對評價指標進行編號來構建評價指標體系層次結構模型。構建后的模型如表1。

2.計算各層元素的權重

通過專家咨詢的方式來確定各層級的判斷矩陣，并確定從1到9的標度來作為層次分析的標準。首先計算矩陣的每一列和；然后對每個列進行歸一化；接著計算每一行并獲得特征向量；最后對特征向量進行歸一化處理，這樣便得到權重。依照上面的方法，分別計算出層次結構模型中下一級指標與上一級指標之間的權重。將各層的指標權重從上而下相乘，從而計算出每一個評價指標占總目標的子權。

（1）一級指標對總目標判斷矩陣及檢驗，見表3。

（2）二級指標對一級指標判斷矩陣及檢驗，見表4-7。

（3）三級指標對二級指標判斷矩陣及檢驗。按照上述的方法計算三級指標對二級指標的權重。

（4）各級指標權重，根據上述計算結果，可以得出級各級指標的權重比。如表8所示。

（5）評分標準：在確定了指標的權重后，就要對各個指標進行評定確定標準值。各地經濟環境及管理水平存在差異，所以就業專項資金績效審計評價很難找到一個權威標準。實際工作中需要相關部門和專家一起確定評價標準。本文參考財政部《項目支出績效評價共性指標體系框架》，結合相關專家的意見按照表8設計了評分標準（表9）。

就業專項資金績效審計是一項復雜的、頗有難度的工作，評價指標體系的確定和成熟運用需要一個較為長期的過程。評價指標體系需要經過實踐和時間的考驗，是一個不斷更新迭代的過程，并且指標體系隨著經濟社會的發展而不斷發展。本文的就業專項資金績效審計評價指標體系只是拋磚引玉，期待有更完美的指標體系。