芻議國家監察體制改革

邱敏　李永甜

摘 要：2016年底我國開始在北京、山西、浙江三地進行監察體制試點改革，到2018年通過《中華人民共和國監察法》，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，實現了黨內監督和群眾監督、全面從嚴治黨和全面依法治國的有機結合，對于打擊和預防腐敗、違法失職行為具有至關重要的作用。本文回顧了國家監察體制改革的相關研究，分析了行政監察法的現有不足和缺陷，總結從行政監察法到國家監察法的轉變及深層內涵，論述國家監察立法相關問題。

關鍵詞：監察體制改革 行政監察法 國家監察法

一、引言

2016年，十八屆中央紀律檢查委員會全體會議中指出，要形成全面覆蓋國家機關及其工作人員的國家監察體系[1]，率先闡明了進行國家監察體制改革的初步構想和行動方略。10月，十八屆六中全會中指出，各級黨委應保證和支持同級人大、政府、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督[2]，會議通過黨內監督條例也做出相同的規定，首次確定“監察機關”作為憲法規定的國家機構之外的監督主體的重要定位。隨后中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，進行監察體制改革試點工作，設立各級監察委員會，正式開啟國家監察體制改革的序幕。2017年10月，黨的十九大報告在 “健全黨和國家監督體系”中指出，要進一步深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推廣開來，建立各級監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，并制定國家監察法。[3] 11月，全國人大常委會擬定《中華人民共和國監察法（草案）》，并在2018年全國人大會議上審議通過，正式為國家監察體制改革提供法律依據。

國家監察體制改革是以習近平為核心的黨中央做出的重大決策部署，是我國深入進行政治體制改革的重要舉措，對加強反腐倡廉建設、推進國家治理體系和治理能力現代化有著積極意義。改革我國現有的國家監察體制，制定和完善國家監察法，設立各級監察委員會，體現了我國黨內監督和群眾監督、全面從嚴治黨和全面依法治國的有機結合統一，有利于整合國家監督和反腐敗力量，形成覆蓋全體政府工作人員的法治監督網絡。在進行監察體制改革進程中，應當逐步進行修改《中華人民共和國行政監察法》（下文簡稱“行政監察法”）等原有法律的相關內容，制定并頒布《中華人民共和國監察法》（下文簡稱“國家監察法”），把改革的成果通過法律的形式固定下來，保證監察體制運行合法有效。本文回顧了關于國家監察體制改革的相關研究，試分析了從行政監察法到國家監察法的進程和改進，并總結了國家監察體制改革的相關內容。

二、監察與行政監察

根據《監察詞典》中對 “監察”的界定，監察即為監視、督查，是指對國家行政機關及其工作人員是否依法履行職責的行為，采取的監督、糾正和懲戒等各項活動。[4]在學理上，對 “監察”的具體內涵并沒有統一的看法，大致有三種主要的觀點：一種觀點認為，監察是具有法定監察權的主體，依法對國家行政機關及工作人員進行的監督行為的總稱，包括立法機關、司法機關以及行政機關的監督等；第二種觀點認為，監察是由國家依法設立的專門履行監察職責的機關對行政機關及其工作人員的監督行為，這種情況在西方比較常見，如英國的行政監察專員，波蘭的最高檢察院；第三種觀點指出，監察是依法設立在政府部門內部的機關對政府部門及其工作人員的監督，我國的監察機關就是這種情況。無論是哪種界定，對監察的定義都表明了監察客體就是國家行政機關及其工作人員，監察屬于監督的一種方式。

行政監督屬于國家監督的一種重要形式，行政監督是，對國家行政機關及其工作人員的所采取的各種監督活動。行政監督主要包括內部監督和外部監督兩種，政黨、人大、司法機關的監督以及社會監督（媒體監督）等屬于外部監督，而政府內部的行政監察、審計以及行政復議則屬于內部監督。行政監察作為行政監督的一種主要形式，范圍更窄，兩者的關系屬于概念的外延之間從屬關系。行政監察，主要是指通過政府設立在其內部的專門從事相關職能的部門，對國家行政機關及其工作人員，國家行政機關任命的其他人員的行政行為進行的綜合性的監督檢查活動。[5]

行政監察的身份地位具有特殊性，一方面，對于外部監督方式來說，它屬于政府內部的監督方式；另一方面，對于政府內部監督方式來說，它是對行政系統的內部監督方式進行的再監督的專門工作機構，是存在于系統內的外部監督方式，因此在這個層面上它屬于外部監督。

三、從行政監察法到國家監察法

我國的行政監察體制主要是通過現有的國家法律法規以及行政法規等確定下來，具有歷史延續性。1949年《中央人民政府組織法》中指出，設立人民監察委員會，其主要目的是來監督政府部門履行職責，隨后頒布《共同綱領》中規定，人民監察機關的職責是監督，國家機關及其工作人員的依法履職并采取糾正措施，懲戒違法失職行為，將監察的對象擴大到行政機關及其工作人員以外的其他部門和其他人員。1997年通過《行政監察法》，主要將“監察”定位為行政監察。可以說《行政監察法》的頒布實施，是完善中國行政法律制度的一個里程碑，為我國監察工作的開展提供了法律依據和保障。

隨著社會的發展和法制的完善，《行政監察法》的不足和缺陷也逐漸暴露出來，得到了我國政府和學術界的關注，修改《行政監察法》，頒布實施《監察法》是我國黨和政府審時度勢、高屋建瓴的明智之舉。具體而言，《行政監察法》的缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、監察對象范圍過窄。現行《行政監察法》中規定，監察機關的監察對象包括，國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員，這就意味著監察對象不包括依法履行公職的立法機關和司法機關、國有企事業單位及其行政機關依職權委托的其他部門、法律法規授權的其他組織等等，現實中進行監察工作時面臨的往往是復雜的監察客體和監察情境，所涉及的對象不僅限于國家行政機關，還涉及到各種組織和機構，在實際運作過程中很難進行區分。

其次，監察手段不多、作用有限。《行政監察法》指出，監察機關可以采取的措施包括：要求提供相應的書面材料，要求對相關情況做出解釋說明，責令停止違法失職行為等，但這些措施帶有明顯的非強制性，效力和力度不大，而且措施具有明顯的滯后性，只針對已經造成影響的并普遍知情的行為，對尚未被揭露或形成影響的行為缺乏有效的監督和處理手段。

再次，監察主體獨立性缺失。行政監察作為我國行政監督的內部監督的重要手段，實行的是雙重領導體制，正如《行政監察法》中規定，監察機關同時向同級人民政府和上一級政府監察機關負責并報告工作，在這種雙重領導制度下，監察機關隸屬于行政機關內部，不可避免的就會在各方面受制于同級黨委和同級人民政府，致使無法及時有效地監督同級黨委和人民政府。

最后，對監察機關性質界定不清。原行政監察法中指出，監察機關是政府內部行使監察職能的部門，用“監察”一詞來描述監察機關的性質，沒有從根本上區分開與其他職能部門的區別，缺乏專門性的描述界定。頒布的《行政監察法》中，取消了對監察的專門性的界定，將監察機關界定為一般的職能部門，拉平了監察者和被監察者之間的位差。[6]

2017年3月，《全國人民代表大會常務委員會工作報告》指出，要將行政監察法逐步修改成為國家監察法，設立各級監察委員會，構建集中統一、權威高效的國家監察體系[7]，表明了國家監察體制改革和監察立法將是未來一年的立法方向和改革重點，具有極端重要性和優先性。從行政監察法到國家監察法，體現了我國法律和行政法治的不斷完善和發展，不僅表現在詞語的變化，最主要表現在從特別法律客體到一般法律客體，從監察權到三權合一，從行政法到國家法律，從其他法律到基本法律四個方面。

1、從特殊法律客體到一般法律客體。根據《行政監察法》的規定，監察機關的主要監督客體包括：國家行政機關及其工作人員，以及任命的其他人員。當前我國進行的監察體制改革總體目標是，建立健全國家監察的組織架構，形成覆蓋全體國家機關及其工作人員的完善的國家監察體系[8]，根據國家監察體制改革的內容，監察委員會負責監督的法律客體包括：黨的機關、人大機關、政協機關、政府機關、國有企事業單位、群眾組織和社會組織、民主黨派以及所有行使公權力的人員等，實現了監察對所有公職人員的全面覆蓋。

2、從監察權到三權合一。在實際監督工作中監察機關和司法機關等各機構之間職權獨立，缺乏有效的協調機制，導致監督力量分散，削弱了整體的監督能力，同時相同的監察事項交由不同的監察機構管轄，出現監察效率低、監察資源浪費。國家監察法將行政權、司法權以及紀檢權三者進行有機結合，形成統一的國家監察權，最大限度的整合監督力量，發揮監察的特殊作用。

3、從行政法到憲法性法。《行政監察法》，屬于行政法的范疇，主要監督的是行政權的行使和行政主體的履職行為，具有一定的反腐敗功能。《國家監察法》是在2016年《試點方案》的基礎上，以《行政監察法》為藍本修改而成，交由全國人大審議通過并頒布實施，是規定國家制度的基本法律，在性質上屬于憲法性法[9]。行政監察法具有反腐敗功能，性質屬于行政法，而國家監察法不屬于行政法的范疇，其法律效力和位階高于行政監察法，它的首要標簽是反腐敗的國家立法。[10]

4、從其他法律到基本法律。根據《憲法》和《立法法》的有關規定，由全國人大制定和修改的法律，屬于基本法律，如我國的刑法、民，等，基本法律的法律效力更強，由人大常委會制定的法律，或是在人大必會期間，由人大常委會作出修改的法律有別于基本法律，是除由全國人大制定的法律以外的其他法律。因此根據法律制定主體的不同，可以將法律分為其他法律和基本法律。《行政監察法》在1997年由全國人大常務委員會通過，在2010年經過全國人大常委會修改，因此屬于其他法律。2018年3月全國人大會議通過《國家監察法》，因此是基本法律。

從行政監察法到國家監察法，表明我國的監察體制改革的方向逐漸明晰，進程穩步向前發展，從當前改革目標來看，國家監察法和國家監察委員會對于整合各類監督資源，形成權威高效、集中統一的全覆蓋的監察監督網絡，打擊和預防職務犯罪和違法失職行為起到重要作用。但在實際制定國家監察法的過程中，還要重視法律制定以外的其他配套和法律適用問題。首先是其他法律的修改問題，特別是修改現有的《憲法》，通過相關的憲法修正案，從根本上確定監察委員會的地位、性質、職能以及與其他機構的職權關系等，用法律形式予以確定，保證國家監察法真正合憲合法，還要修改其他相關的法律，包括現行的《行政監察法》，以及《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《審計法》等與國家機構設置相關的基本法律，確保監察委員會與其他機構之間的協調銜接，理清權力和職責界限。其次，任何權力都要受到監督，要強化對各監察委員會的監督制約機制，監察委員會由全國人大產生，監察權行使必須受全國人大的監督，檢察院和法院也可以進行司法監督，對監察委移交的案件，法院和檢察院有權撤銷和不予以批捕，保證權力的互相制約和監督。

參考文獻：

[1] 中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報[N].人民日報，2016-01-15（001）.

[2] 中共十八屆六中全會在京舉行[N].人民日報，2016-10-28（001）.

[3] 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-19（002）.

[4] 彭吉龍.監察辭典[M].北京：中國政法大學出版社， 1990：536-537.

[5] 杜興洋.行政監察學[M]. 武漢大學出版社， 2008：1-5.

[6] 姚文勝.論《行政監察法》的立法缺陷與完善[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2000（06）：58-64.

[7] 張德江.全國人民代表大會常務委員會工作報告[N].人民日報，2017-03-19（001）.

[8] 堅持全面從嚴治黨依規治黨 創新體制機制強化黨內監督[N].人民日報，2016-01-13（001）.

[9] 姜明安.國家監察法立法的若干問題探討[J].法學雜志，2017，38（03）：1-10.

[10] 鄧聯繁.從行政監察法到國家監察法的三大定位變化[N].檢察日報，2017-03-21（008）.