我國大氣污染防治行動計劃的有效性檢驗與評價
——基于會計實證方法角度

（河北師范大學財務處 河北石家莊 05004 河北建投集團財務有限公司 河北石家莊 050000 河北經貿大學會計學院 河北石家莊 05006）

一、引言

自2013年年初我國多地出現空氣污染指數 “爆表”情況以來，大氣污染治理問題一直成為全社會普遍關注的焦點。為了盡快改善空氣質量，2013年9月12日國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣國十條”），意圖通過部署大氣污染防治十條措施，打出大氣污染防治的“十記重拳”。大氣“國十條”被稱為有史以來最嚴厲的大氣治污政策，各省（市）為實現大氣“國十條”的目標，相繼出臺了對應的行動計劃，分別從“控煤”“控車”“控塵”“控工業污染”和“控新建項目污染”等方面部署防治措施。然而，關于該行動計劃所能取得的實際效果，人們看法不一。大氣“國十條”行動計劃究竟成效如何，能否顯著改善大氣質量，降低霧霾天數？哪些因素會影響各個城市實施大氣 “國十條”計劃效果？這是一個實證性問題。然而，當前學術界較多側重于現階段霧霾影響因素研究（馮少榮、馮康巍，2015；吳建南、秦朝，2016；李曉燕，2016），對于直接影響霧霾的大氣“國十條”帶來的政策效應及其影響因素研究很少，僅有某些調研報告依靠氣象學的理論，得到“2014年總體空氣質量相比2013年有明顯改善”的結論。從實證角度看，僅比較大氣“國十條”公布前后的污染物濃度差異只能說明“國十條”與大氣質量改善存在相關性，不能形成因果推斷，我們需要控制可能影響大氣質量的其他因素，才能準確判斷大氣“國十條”的計劃效果。本文試圖實證研究我國大氣“國十條”的計劃效果與其影響因素，本文貢獻在于：第一，在74個地級市2013—2016年相關變量的基礎上，對2013年發布的大氣“國十條”的計劃效果進行了實證研究；第二，進一步探索了影響大氣“國十條”計劃效果的因素。這些研究能夠為相關政府部門有效貫徹落實大氣“國十條”計劃提供計劃支持與參考。

二、文獻綜述與假設的提出

（一）大氣“國十條”的效果

從政府角度來看，大氣 “國十條”提出了明確的 “到2017年的全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的目標，并明確“地方政府對當地空氣質量負總責”“與國務院簽訂目標責任書”“領導干部綜合考核”和“組織部門的約談”等制度，這在一定程度上能夠改變部分地方政府一味重視GDP、以犧牲環境為代價的現狀。從企業角度來看，一方面需要淘汰分散燃煤的小鍋爐，加快脫硫、脫硝和除塵改造工程建設，治理揮發性有機物污染，壓縮“兩高”行業過剩產能等改造計劃；另一方面隨著排污費征收標準、煤炭的資源稅稅率的逐步提高，污染的代價越來越高；再有綠色信貸支持、排污權抵押融資模式、合同能源管理政策、碳排放交易試點等市場機制，能夠為環保行業或企業提供資金支持，推動企業節能減排。從社會公眾角度看，隨著各個城市空氣質量排名的公布，人們對藍天的向往日益強烈，開始自覺少開一天車、減少煙花爆竹燃放、不在野外燒烤，購買低排放環保汽車。一系列“標本兼治、多管齊下、目標明確并配以經濟政策”的大氣“國十條”勢必形成全社會“同呼吸、共奮斗”的行為準則，帶來空氣質量的改善。為此，本文提出假設1：

假設1：在其他條件不變的情況下，大氣“國十條”發布后空氣質量將得到明顯改善。

（二）大氣“國十條”計劃效果的影響因素

我國地域遼闊，各個省市的產業結構、經濟發展水平和環境重視度不同，大氣“國十條”行動計劃的效果也不相同。

1.城市產業結構。目前，工業污染源是環境污染的主要源頭之一，也是這次大氣“國十條”計劃的改革重點。京津冀地區PM2.5超標排放，火電、燃煤鍋爐和工業排氣煙塵是主因，達到55%。嚴控“兩高”行業、提高資源稅率和排污費征收力度等多項大氣“國十條”計劃，均直指工業企業，尤其是電力、鋼鐵、玻璃和水泥行業。據有關預測，按照環保投入貢獻度測算模型，大氣“國十條”將帶來總投資額達17 474億元，其中工業企業污染治理投資比重達36.7%，投資去向以脫硫、脫硝、除塵等大氣污染治理建設為主。清華大學與中國清潔空氣聯盟認為，在治霾措施中，減排效果最為突出的是能源結構調整、電廠與燃煤鍋爐脫硫脫硝、鋼鐵、水泥、工業窯爐除塵升級改造帶來的。于是以工業產業為主導的城市的減排潛力和空間必然較大，大氣“國十條”計劃效果更為明顯。本文提出假設2：

假設2：相對于其他城市，重工業城市大氣“國十條”的計劃效果會更好。

2.環保資金支持。大氣“國十條”的貫徹實施需要大額資金支持，董戰峰和袁增偉（2015）認為，我國需要的直接投資額度為1.84萬億元，分別用于優化能源結構、移動源污染防治、工業企業污染治理和面源污染治理。但2013年和2014年我國大氣污染防治專項資金投資規模僅為50億元和100億元，雖然呈現遞增模式，但投資需求缺口較大，再加上各省市大氣污染防治配套投資預算不足，造成大氣行動計劃所需資金投入難以保障，這會大大影響大氣“國十條”效果目標的實現。可見，環保資金是大氣“國十條”計劃有效實施的短板之一，環保資金投入充裕，才可能為計劃有效落實提供資金支持，將該計劃落到實處。本文提出假設3：

假設3：相對于其他城市，環保資金充裕的城市大氣“國十條”的計劃效果會更好。

3.環境信息公開情況。環境信息公開是促進大氣污染防治的有效保障之一。《環境信息公開辦法（試行）》規定，公民、法人和其他組織可以向環保部門申請獲取政府環境信息。政府環境信息公開的內容有污染源日常監管和信訪投訴記錄、企業日常超標、違規、事故記錄公示與集中整治環境等信息。政府環境信息公開具有重大意義：能夠保障陽光執法，防治庇護污染企業，遏制尋租與數據造假問題；能夠為公眾環境訴訟提供數據支持，防止舉證難的技術障礙；能夠協助公眾參與環境決策和管理，將排污企業置于公眾監督之下，從而為節能減排創造巨大動力。可見，環境信息公開能夠為大氣污染防治“保駕護航”，本文提出假設4：

假設4：相對于其他城市，環境信息公開程度高的城市大氣“國十條”計劃效果會更好。

三、研究設計

（一）樣本選擇和數據來源

大氣“國十條”計劃發布于2013年9月12日，為研究計劃效果，考慮數據的可得性，本文采用2013—2016年的74個城市數據進行實證研究。之所以選用74個城市，是因為在2013年該74個城市是第一批實施新的 《環境空氣質量標準》（2012），并公布PM2.5指標的城市。剔除西藏地區，本文樣本為73個城市5年數據，共365個觀測值。數據來源：一是國泰安數據庫和國家統計局；二是國際環保組織“綠色和平”在互聯網上發布的城市PM2.5年均濃度指標；三是公眾環境研究中心網站披露的城市污染源監管信息公開指數。所用軟件為STATA 10.0。

（二）變量定義

1.因變量（PM2.5）。大氣“國十條”計劃目標是改善空氣質量，降低霧霾天數，而PM2.5是衡量霧霾是否達到危害性大氣污染的一個重要指標，因此，本文選取PM2.5年均濃度作為被解釋變量，該值越小表明空氣質量越好。

2.自變量（issue）。發布大氣“國十條”是本文感興趣的事件，是使得各個城市的環境發生改變的“準實驗”。該變量是虛擬變量，考慮到大氣“國十條”的計劃效果顯現需要一定時間，本文把2013年（含）以前年份取0，2013年以后年份取1。

3.調節變量（X）。本文選取城市第二產業占GDP比例（indus）、單位 GDP 污染治理投資額（fund）、城市污染源監管信息公開指數（piti）等三個變量，研究對大氣“國十條”計劃效果的調節作用。

表1 變量定義表

4.控制變量。一個地區的霧霾濃度受到多種因素影響，李曉燕（2016）研究，汽車尾氣排放、煤炭消費、建筑揚塵會直接影響霧霾天氣。本文選取城市私人汽車擁有量（car）、房屋建筑施工面積（building）和煤炭消費量（coal）作為控制變量。

（三）模型設定

在此模型中，我們感興趣的變量是α1，根據本文假設1，α1預計顯著為負。X分別表示三個調節變量indus、fund和piti，根據假設2、假設3和假設4，我們預計X×issue的系數α2顯著為負。

四、實證結果分析

（一）描述性統計與差異性檢驗

表2中Panel A為主要變量描述性統計結果。結果顯示，樣本的PM2.5年均濃度為66.89微克/M3，最大值為邢臺市的155.20，最小值為海口市的21.30，標準差為25.30，可見各個地級市的空氣質量差異比較大。indus的均值為47.48，最小（大）值為 19.92（61.92），表明各個城市的產業結構差異較大，城市GDP對工業的依賴度不同。fund的離差程度更大，最大值（99.18）與最小值（2.16）的差異為 97.02，表明各個省市單位GDP污染治理投資額差異極大，對污染治理的資金支持力度不同。piti是城市污染源監管信息公開指數（滿分100），平均得分42.73分，最大值也不到70，表明我國城市環境信息披露程度總體偏低。

Panel B報告了大氣“國十條”發布前后PM2.5差異性檢驗。結果顯示，發布后的PM2.5濃度均值（62.87）顯著低于發布之前水平（70.90），結果通過了均值t檢驗和非參數秩和檢驗，在5%的水平上顯著，假設1得到初步支持，大氣“國十條”發布后的大氣質量得到明顯改善。

Panel C報告了大氣“國十條”發布前后PM2.5差異影響因素的均值t檢驗。結果顯示，工業城市的PM2.5濃度更高，在1%的水平上顯著，表明工業是PM2.5主要污染源。再比較兩年PM2.5的下降幅度，我們發現工業城市的PM2.5下降幅度更大（9.56），在5%水平上顯著高于非工業城市的△PM2.5（6.25），假設2得到初步支持。從環保資金投入變量看，環保資金投入高的城市的PM2.5水平較高，但PM2.5的下降幅度也顯著更大（最多下降了2.27）。這表明我國當前環保資金總體還不充裕，存在“先污染，后治理”現象，只是對污染嚴重的城市加大環保資金投資力度，不能做到防患于未然，同時表明環保資金充裕的城市對PM2.5的治理效果更好，假設3得到初步支持。信息公開指數與“國十條”發布前后的PM2.5水平在5%水平上顯著負相關，表明污染源信息公開程度高的城市，霧霾不太嚴重，比較△PM2.5，發現信息公開程度的影響也不大。假設4未得到支持，這可能是因為在“國十條”發布前，信息公開程度高的城市的PM2.5本身就偏低，降低空間比較小。

表2 相關變量描述性統計與差異性檢驗

表3 大氣“國十條”計劃效果的多元回歸結果

（二）多元回歸結果分析

表3報告了大氣“國十條”計劃效果的多元回歸結果。模型（1）表明，在控制了影響PM2.5的相關變量后，大氣“國十條”計劃使PM2.5濃度平均下降了9.636，在1%水平上顯著，假設1進一步得到驗證，表明大氣“國十條”收到了明顯的計劃效果，使得大氣空氣質量得到明顯改善。模型（2）至（5）分別是對四個調節變量indus、fund和piti的檢驗。模型（2）和（3）的交叉變量系數均顯著為負，顯著性水平從1%到5%不等，表明重工業城市、環保資金支持城市的大氣“國十條”起到的計劃效果更好，假設2、假設3均得到驗證。另外，indus和fund的系數顯著為正，這表明重工業城市的霧霾相對更嚴重，霧霾更嚴重的地方愿意花費的環保治理資金越大。分析模型 （4），地方污染源信息公開指數piti與issue的交叉項系數為負（-0.325），但統計上不顯著，假設4未得到支持，并不是信息公開程度高的城市的霧霾治理效應越好。究其原因，piti的系數（-6.313）在1%水平顯著為負，該系數顯著為負，表明piti指數高的城市的PM2.5水平較低，也就是說環境信息公開程度較高的城市的霧霾本身就不嚴重，于是PM2.5的下降幅度也就不明顯了。控制變量的系數跟李曉燕（2016）、吳建南和秦朝（2016）的研究基本一致，不同程度上顯著為正。

（三）穩健性檢驗

本文對主要結果進一步做了穩健性檢驗。從研究方法選取上，本文替換了采取研究交叉變量X×issue系數的方法，將樣本以三個調節變量的中位數為界，將樣本分為四組，即分為工業城市與非工業城市、環保資金支持力度高與低、環境信息公開指數高與低等三組，對每一組數據，以PM2.5為因變量，issue為自變量，進行回歸，通過比較issue的系數的顯著性來進行研究。見表4。

表4 大氣“國十條”在不同子樣本的計劃效果

對于不同子樣本，大氣“國十條”計劃效果差異較大。在重工業城市、環保資金投入高的城市，大氣 “國十條”對PM2.5的降低產生了更為顯著的影響，系數相對于對應樣本提高了5至8個百分點，同樣支持了假設2、假設3。而對于環境信息公開指數變量，不同子樣本的“issue”系數都不顯著，假設4未得到支持。另外，本文還借鑒于文超和高楠（2015）的研究，選擇三種大氣污染指標（氮氧化物排放量、二氧化硫排放量與煙塵排放量）替代PM2.5進行研究。以上研究結論基本不變。

五、研究結論與政策建議

本文以我國74個地級市2013—2016年PM2.5年均濃度數據及相關經濟數據為樣本，對大氣“國十條”的計劃效果進行了實證研究。研究結論如下：其一，2013年我國大氣“國十條”發布以后，74個地級市的年均PM2.5濃度明顯下降，表明大氣“國十條”的頒布，確實起到了改善空氣質量的效果。其二，不同地區的大氣“國十條”的落實效果不同，相對而言，在重工業城市、環保資金充裕城市或省會城市，大氣“國十條”對空氣質量的改善效果更為明顯。

基于研究結論，本文提出如下政策建議：（1）我國大氣“國十條”在大氣污染防治方面已經搭建起了一個正確的框架，今后應該繼續進一步細化、量化，通過責任分解與落實，將大氣“國十條”貫徹落實下去。（2）重工業的產業結構，包括鋼鐵、建材、石化和電力等高耗能和高污染產業，是導致霧霾的主要源頭之一，該產業的治理空間很大，產生的治理效應也很明顯，我們應該繼續優化產業結構，加快落后產能升級改造工程。（3）雖然環保資金對霧霾的治理效果明顯，但我國環保資金缺口較大，缺乏環保資金支持是治理霧霾的短板之一，存在“污染了再治理”現象，今后應該加大環保資金預算，做到未雨綢繆。（4）地區污染源信息披露程度與當期PM2.5顯著負相關，表明當前環境信息披露程度高的城市的空氣質量普遍比較好，反而越是霧霾嚴重的城市，越不愿意披露環境信息，使得環境信息的治理效應難以見效。我們應該進一步規范各個地區的污染源信息披露，提高信息披露透明度。