困境與出路：房地產市場調控的法律規制

李昂

十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的的定位，落實地方主體責任，繼續實行差別化調控，建立健全長效機制，促進房地產市場平穩發展。”從十九大報告到今年的政府工作報告，“房子是用來住的、不是用來炒的”的房地產市場調控思路已經成為未來房地產市場調控法律規制的基本方向。從1998年房改開始，房地產市場成為國民經濟的重要產業，并影響中央、地方政府的財政收入。盡管社會主義市場經濟有其基本的運行規律，但是社會主義市場經濟需要政府運用法律法規適時規范和治理。因此，建立健全房地產市場的長效機制和法律規制成為全面深化改革和全面推進依法治國的重要內容。本文通過分析當前房地產市場存在的基本問題，并探討解決的法律途徑和舉措，以求構建房地產市場調控的長效機制和法律規制。

一、房地產市場調控的歷史演進

自改革開放以來，經濟體制由計劃經濟逐漸轉變為市場經濟。作為市場交易的重要內容，商品房在市場上逐步進行流通，進而形成了房地產市場。當下，房地產市場調控正在經歷主要由行政舉措等宏觀政策調整到主要由法律法規調整的歷史演變。早在1987年黨的十三大就提出建立房地產市場，并開始陸續推出一系列鼓勵政策，但房地產市場在十年間一直發展緩慢。[1]從1998年住房改革之后，房地產市場得以迅速發展并形成當下的市場體量。1998年到2003年，房地產市場迅猛發展并造成部分地區房地產市場過熱的情況。2003年到2008年，房地產市場調控的主要問題在于商品房漲價過快。2008年到2011年，房地產市場調控主要運用的仍是政府行政手段。自2008年金融危機發生后，人們大量投資認為具有保值、增值的商品房，房地產市場在其他行業逐漸蕭條的背景下逆勢上升、迅速發展成國民經濟增長的重要支柱。2011年到2017年，房地產市場調控開始試點法律規制方式，如上海和重慶等地開始實行房產稅征收。直至2017年十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的。”因此，從歷史演變來看，運用法律法規來調控和規范房地產市場正成為社會主義市場經濟發展的基本方向。

二、當前房地產市場調控存在的基本問題

（一）房地產市場與地方政府財政高度關聯

地方政府財政對房地產市場的高度依賴，一方面是由于分稅制下地方政府財政需要大量資金來投資基礎設施建設，因而通過土地出讓從房地產開發企業處獲取資金；另一方面房地產銷售帶來的各種稅收也成為地方政府財政的重要來源。因此，房地產經濟的出現解決了地方政府苦于發展經濟的難題。于是，地方政府紛紛以土地出讓的方式獲得土地出讓金以維持當地的經濟發展。

（二）房地產市場價格過高問題

目前，一二線城市的房地產問題遠遠大于三四線城市的房地產。政府雖然意識到房地產價格增長過快，并出臺了相關政策進行調控，但房地產價格與調控之前并無明顯差異，原因在于政府出臺的調控政策只是政策性文件，并沒有上升到法律法規的高度。不少學者認為房地產市場出現了房地產價格過高。例如：泡沫論的代表人物魏杰教授認為我國房地產業的開發投資過熱、空置率高、房價持續增長等都說明我國房地產已出現泡沫。房地產泡沫的長期存在導致房地產市場產品結構失衡、社會結構失衡、金融系統存在巨大的風險、損害廣大消費者利益，進而影響社會主義市場經濟的正常秩序。

（三）房地產市場調控主要依靠行政手段非法律手段

房地產市場調控的長效機制不足，限購、限價、限貸等行政手段成為房地產市場調控的主要方式，而非依靠房地產稅、遺產稅等法律法規來調控。盡管這些行政手段具有短平快的特點，但是容易損害市場運行的正常機制和普通民眾的合理期待。“短期措施太多，長效機制缺乏。當樓市劇烈變化時，管理部門往往是臨時抱佛腳，或者打壓、或者救市，心態著急、藥量過大，于是在治好一場病的同時，也埋下了新的病根。”[2]

（四）房地產市場區域化差異較大且與居民收入不成正比

東部沿海城市的房價總體上高于西部內陸城市的房價；一二線城市的房價高于三四線城市的房價；城市的房價高于鄉鎮的房價。出現這種現象的主要原因在于地理位置的影響，城市基礎配套設施的健全程度、當地工資水平的高低也會影響到房價的高低。同時，房地產價格的增長已經遠超居民人均收入的增長。造成房地產價格比居民人均收入過快上漲的原因，一方面是房地產價格信息透明度不夠，人們無法通過政府信息渠道真正充分了解各房地產商的真實情況；另一方面是炒房者的出現擾亂了正常的房市價格市場，再加上民眾盲目地跟風炒房，造成了目前房價過高的局面。政府過度放任房地產市場自由發展，導致財富兩級分化，急需出臺相關法律法規來加以調控。

三、房地產市場調控的法律規制路徑

近年來，我國接連加大對房地產市場的調控力度，紛紛出臺各種房地產調控政策，各地也迅速跟進出臺適應當地情況的調控措施，但目前看來房地產雖有調控但效果并不明顯，遠遠沒有達到公眾期盼的效果。因此，房地產市場調控需要通過建立長效機制和法律法規體系進行規范。

（一）形成土地市場多元供給的競爭機制

作為重要的自然資源，土地是房地產市場發展的基礎，即沒有土地的有效供應，房地產市場就無法有效運行。因此，土地市場的多元供給方式直接影響到房地產市場的走向。第一，政府應當加大對土地的持有比例，從宏觀上合理地分配土地的供應量。政府應該根據國情和當地實際情況，聯合經濟學者、法律學者、政府顧問等專家，共同制定出房地產土地供應規劃，將房地產供給用地控制在合理的范圍之內。第二，政府應完善土地的供給結構。事實上，土地供給資源短缺，尤其是城市用地更是少之又少。土地供給不完善會造成房價過度虛高，人們的生活也會因此得不到應有的保障。因此，我國應該根據土地稀缺的國情，加快完善土地的供給結構。一方面我們可以加大居民保障性用房的比例，使居民的生活有保障；另一方面，我們還需要限制高檔住房和高檔社區的建造比例。第三，完善激勵機制和構建市場化供給方式。在舊城區改造、城中村改造和舊廠房改造等土地利用中，可以鼓勵土地使用權人探索土地利用和房屋建設的股份合作和聯合開發等土地供給方式。第四，推廣和應用集體經營性建設用地入市建設租賃住房等土地供給方式。利用集體土地使用權，集體經營性建設用地可以成為土地市場多元供給的重要方式和壯大集體經濟的基本方式。

（二）優化財稅結構和制定房產稅等法律法規

作為國家參與社會分配、調節社會經濟的宏觀調控手段，稅收在房地產市場調控中起著舉足輕重的作用。為保障房地產市場健康有序運行，有必要優化房地產稅收結構和構建相關法律制度。第一，應該加大力度對開發規模過大、房價過高的房地產征收增值稅。自2016年5月1日開始，營業稅改增值稅全面推開。按照新的征稅規則，房地產開發企業實施分類管理，即以年應稅銷售額500萬元為標準區分一般納稅人和小規模納稅人。因此，針對一般納稅應當加大增值稅的征收，只有這樣才能有效控制房價漲幅過快。第二，調整房地產交易的稅收標準。部分房地產商惡意炒作，導致房屋資源配置不合理，因而有必要對那些未達到法律所規定年限的房屋二次交易征收更高的稅收。第三，應當擴大房產稅征收的范圍。由于我國目前一些地區還存在著較大的貧富差距，加上《房產稅暫行條例》并不對自用住房征收房產稅，導致高收入者擁有多處房產，低收入者卻一房難置。因此，在新制定的房地產稅法過程中，應當對多處房產持有者以及房產面積較大者征收房產稅，這可以有效緩解炒房現象，從而抑制房價。第四，將所征房產稅都投入到當地的保障性住房建設中，實實在在地用到人民身上，促進房地產市場的穩定發展。

（三）完善多層次住房供給體系，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度

堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度需要完善長效機制。第一，構建住房租賃體系。按照可負擔性和服務中低收入人群的原則，建設租購同權的法律制度體系。廉租住房、公共租賃住房等住房租賃方式應當上升到法律層面。第二，共有產權保障住房。共有產權保障住房是符合國家住房保障規定，由政府提供建設標準和戶型面積，并限制權利處分的政府與購房人按份共有產權的住房。共有產權保障住房主要面向符合條件的城鎮中低收入住房困難家庭。在共有產權保障住房滿一定期限（如5年）后，可以上市轉讓或購買政府產權份額。第三，征收安置住房。針對危棚簡屋改造、舊城改造以及房屋征收等公益性項目，可以提供征收安置住房而非貨幣化補償。因為貨幣化補償方式在一定程度上推高了部分地方房價漲幅。第四，構建多層次住房供給體系的法律法規體系。房地產市場調控需要提高房地產市場的法治化水平，因此需要完善多層次住房供給體系的法律法規體系，如《中華人民共和國房地產稅法》《住房租賃和銷售管理條例》《共有產權保障住房管理條例》。

參考文獻：

[1]曹軍新，胡峰松.房地產調控的地方政府功用及其糾錯機制[J].改革，2012（4）：17.

[2]楊紅旭.中國房地產調控的歷程——特征與得失[J].中國房地產報告，2018（6）.

作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：劉小僑