我國行政體制改革40年回顧與展望

包雅鈞

摘 要：從行政體制改革直接目標定位來看，改革開放40年來，我國行政體制改革的歷程總體上可分為三個階段。改革的主要成就在于五個方面：政府理念發生了重大變化、政府職能有了實質性轉變、政府組織體系得到持續調整優化、政府能力和相關制度建設顯著增強、行政方式實現質的飛躍。堅持和強化黨的領導、以政府職能的調整作為改革邏輯、注重改革策略是三條主要改革經驗。但是由于官本位意識和既得利益等因素影響，行政體制改革還存在對政府職能認識有限等關鍵問題。新時代的行政體制改革要聚焦責任和公平政府理念，深化保障激勵機制改革、事業單位改革等關鍵環節，善于運用現代信息技術改造行政流程。

關鍵詞：行政體制；政府職能；組織體系；公共服務

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0020-05

行政體制改革是以行政職能調整為里、以行政組織關系變革為表的綜合漸進過程。改革開放40年來，我國行政體制經過多輪改革取得了很大成效，有很多經驗值得總結，同時也有若干問題值得探討。

一、行政體制改革

40年歷史進程的總體把握

概括地說，從行政體制改革直接目標的定位區分入手，改革開放40年來我國行政體制改革的歷程大體可以分為三大階段。在很大程度上，筆者這一劃分受魏禮群先生觀點之啟發，他直接概括為沖破高度集中的計劃經濟體制階段、探索適應社會主義市場經濟的行政體制階段、推進政府治理現代化階段[1]。

第一階段：從1978年至1992年。1992年黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。以此為界，此前我國總體上處于前市場經濟建設階段，對政府職能的認識在新時期是處于初始探索階段，直接目標主要在于合理配置政府機構。相關的行政體制改革主要是為改革開放戰略的推行進行初步調整。1982年國家明確開始進行第一輪行政體制改革，主要側重于改革國務院領導體制、大幅度裁撤經濟管理部門、廢除領導職務終身制、開始對科教文衛等事業單位進行放權讓利改革。這次改革雖然在干部年輕化方面有很大突破，但沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能沒有大的轉變。在機構再度膨脹以及經濟體制重心從農村轉向城市的背景下，1988年國家開始的第二輪行政體制改革首次提出轉變政府職能是政府機構改革的關鍵的命題，強調大力推進政府職能轉變以適應市場經濟的發展。改革的重心是合理配置職能，強化決策、咨詢、宏觀調控的行業管理，將管理方式從直接管理轉為間接管理，實行政企分開。由于對市場經濟的認識還不成熟，加上當時政治體制改革和經濟體制改革在協調推進中面臨一些復雜的問題，政府職能轉變緩慢，對舊的行政體制影響不大。

第二階段：從1993年至2012年。這20年間，對應于社會主義市場經濟的建立和完善，政府職能的直接功能在于推動經濟社會發展，其中前10年側重于推動市場經濟發展，后10年更加兼顧以公共服務推動社會發展。1992年之后，圍繞中國特色社會主義市場經濟建設的目標，行政體制改革強調要按精簡統一效能原則改革機構設置，開始向社會轉移部分職權。一些行業性體制改革，如分稅制度財政管理體制改革和金融體制改革得以推行。特別是分稅制改革對政府體制關系的重組具有重大深遠影響。1998年開始的第四輪行政體制改革是一次具有全面行政改革意義的政府改革。當時隨著市場經濟的發展，行政體制的弊端暴露得比較充分，同時國民經濟發展良好，國家經濟實力增強，政治社會穩定，改革具有較好的環境，因而改革力度較大，政府職能轉變有了重大進展，改革強調建立適應市場經濟體制的行政管理體制，要運轉高效、運轉協調、行為規范的行政體系，大幅度精簡機構人員，完善公務員制度，強化宏觀調控和社會服務職能。更多的行業性體制改革開始聯動起來，力圖實現政府和經濟及社會系統的協調發展。在加入WTO的大背景下，2003年第五輪行政體制改革強調精簡、效能和行政法治，推進電子政務，深化國有資產管理體制，重在結構調整而不是人員精簡，政府的服務職能得到進一步明確。改革的重點是深化國有資產管理體制，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監督管理體制建設。這次改革初步形成了行政機關的決策、執行、監督相協調的局面，初步建立了適合市場經濟的新的行政體制。2008年第六輪改革明確提出建設服務政府、法治政府、責任政府、廉潔政府目標，重在轉職能、理關系、優結構，提高效能，探索職能有機統一的大部門體制。改革合理配置了宏觀調控部門職能，以改善民生為重點，加強與融合了社會管理和公共服務部門。

第三階段：從2012年至今。這一階段我國經濟社會形勢有了新的變化，經濟發展進入新常態，行政體制改革的目標定位在適應國家治理體系與治理能力的現代化。也就是說，行政體制改革雖然仍然要發揮出推動經濟社會發展的功能，但其功能已經提升到治理體系優化的高度上。為此，雖然2013年開始的第七輪改革繼續進行機構改革，但主要的改革重心在于簡政放權并強化政府監管和服務能力，權力運行機制得到大力整頓。2018年開始的第八輪改革，盡管還在推行之中，但改革主線很鮮明，就是要把行政機構改革和其他公共部門（黨的機構）等統籌起來，強調不是精簡而是權力關系的優化，注重增強機構和職責的協同性與整體性，解決突出的國家和社會治理問題。

二、主要成就與經驗

（一）40年行政體制改革對政府自身來講，其成就可以概括為以下五個方面

1.政府理念發生重大變化。多年的行政體制改革使得我國政府更深刻認識到了行政體制改革對于經濟社會發展具有強大的推動作用。在這個過程中，圍繞“應當做什么”和“應當怎樣做”，一系列新的政府理念正在形成和強化。這集中表現在兩個層面上。一是從“管理”向“治理”的轉型。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》集中體現了對政府理念轉變的思考。具體地講，政府認識到對經濟社會事務不應大包大攬，不應當是“計劃”和“管制”，而是應當和各種社會力量一起合作，在政府內部也要理順關系使行政體系合理運行。二是效能政府、服務政府、民主政府、法治政府、廉潔政府、透明政府、公平政府、責任政府、創新政府等理念正在被政府人員更多內化認同與接受。早先幾輪的行政體制改革較多突出了效能，特別強調要精簡機構，但從世紀之交的兩次改革開始，政府工作要注重服務、透明、責任等更多更新的政府理念急劇增加。

2.政府職能有了實質性轉變。第一次改革雖然沒有突出政府職能的轉變，但事實上是對政府職能向推動經濟發展方面轉變的回應。從第二輪改革開始就高度重視政府職能轉變，從微觀干預轉向宏觀調控。此后隨著經濟社會發展，對政府職能的認識進一步深化。2003年的改革明確指出政府職能在四大方面：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。服務型政府的提出表明公共服務更是擺在政府職能的首位。在現實中，政府確實體現了這一職能的轉變，在一些經濟管理領域退出，在一些領域強化，如監管、公共服務。在經濟領域的退出集中表現為一大批國有企業的轉制，國家只保留若干重要國企。政府推行商事制度改革，目標直指放松對微觀經濟的管制，更好激發市場活力。就強化方面看，公共服務職能得到明顯加強，政府加大了民生事業的投入，基礎教育全面免費，養老、救助、醫保等社會保障體系進一步健全。公共服務支出占政府支出的一半以上。從政府內部看，財政體制改革，特別是收支兩條線管理使得政府的逐利性受到遏制。

3.政府組織體系得到持續調整優化。經過多次改革，到第四次改革后，由于嚴格的財政預算制度使得政府機構和人員實現了預期的精簡目標，我國政府體系人員規模基本上控制膨脹，沒有大幅反彈，初步走出“精簡—膨脹”的循環。而此后兩輪改革則把政府機構體系調整得基本到位，形成了一個專業經濟管理部門少而以宏觀調控、監管和服務部門為主的組織體系。最新一輪改革根據新時代的發展定位再次調整政府機構，總體上并沒有大規模的精簡，而是側重于權責關系的理順。縱向上，五級行政架構總體上保持穩定，并持續局部微調，比如海南、重慶都成為省級行政區，而在省級以下，存在著省管縣改革、鄉鎮合并、縣級或市級區劃調整。在行政體制改革過程中，行政管理運行體系也從封閉走向開放[2]。我國政府體系與外部社會的交流、互動更加頻繁，組織體系的開放性更加明顯，比如政府注重吸收民意，注重決策中擴大公共參與，公務員未來出路選擇增多。此外，我國政府體系也是一個具有彈性的組織體系，這在地方層級體現較為明顯。一方面，我國是單一制國家，各地方政府組織體系總體上設置類似，但另一方面各地方的機構設置又總存在差異，而且在落實中央或上級部署時各地也存在運行機制上的差異。這種多樣性是政府組織體系具有彈性的體現，也是符合改革需要的。改革以來政府多措并舉，使得公務員隊伍人員素質有較大提升，也是整個組織體系優化的重要表現。

4.政府能力和相關制度建設顯著增強。自1998年改革以來，政府在行政能力和政府內部規范化建設上取得了很大進展。從能力上看，得益于財稅等多方面體制的調整，政府宏觀調控能力不斷增強，使政府能夠有效應對內外部經濟風險，特別是本世紀以來全球范圍內的金融風險和經濟下行壓力。由于應急管理體制的建立，中國政府在2008年妥善應對汶川地震的搶險救災行動。由于精簡機構、理順關系、簡政放權，政府效率也得到很大提高。而與政府運行相關的民主決策、政務公開、政府績效管理、行政問責、專家咨詢、法律顧問等制度都初步建立起來或得到完善。有的是以法律法規形式體現出來，如政府采購法、國務院工作規則、政府信息公開條例，有的是以文件形式體現出來，如關于政府法律顧問制度的推行。特別值得一提的是，法治政府建設也得到快速發展。我們已經初步形成了一個全面系統、程序嚴密、結構合理、互相制約的制度體系。這些成效進而增強了人民群眾對政府的信任，也密切了政府與人民群眾的聯系。

5.行政方式實現質的飛躍。行政方式更趨民主化、法治化、科學化。比如，隨著政府職能的轉變，政府的宏觀調控職能和方式得到強化和創新。當前應對經濟下行壓力，就不再采用增發貨幣方式，而是集中于調整經濟結構、轉變經濟發展方式來解決。過去以“管”的方式為主正在向“治”的方式過渡，以“批”代“管”得到扭轉，事中事后監管服務被提上日程，政府正在廣泛借助社會力量達到行政目標。在信息化建設協助下，各層級、各部門聯動的集約化行政方式也顯示出較強效力。在政府體系中，人治方式已經大大減弱，法治方式得到各級官員更多重視，政府決策時更加重視民主協商。

（二）取得以上成就，關鍵在于以下三條經驗

1.堅持和強化黨的領導。行政體制改革總是在黨的領導下推動。歷次行政體制改革總是由我們黨先研究形勢，按程序決策，提出改革主張，并推動落實的。比如，1982年機構改革時首先是當年1月份由中央政治局召開會議，鄧小平要求要用革命的精神來進行這場重大的改革，省市區也都成立機構改革領導小組，在中央政治局書記處領導下負責開展工作。近年來，在行政體制改革中，黨的領導得到進一步強化。例如，許多行政機構被派駐黨的監督機構，事業單位被要求建立健全黨的組織，一些國家行政機構直接歸由相關黨的機構進行管理和領導，有的行政組織與黨的相關機構合并。

2.以政府職能的調整作為改革邏輯。體制變化是外在的表現，內在主導體制變遷的是政府職能的變化。歷次行政體制改革總是聯系不同時段的現實發展，不斷深化著對政府職能的認識。總體上看，我國行政體制已經沖破了與高度集中的計劃經濟體制相伴的行政模式，開始適應社會主義市場經濟體制，并正在走向治理現代化，這樣重大成就的取得關鍵在于把轉變政府職能作為改革的核心邏輯。政府職能從管理向服務的轉變是一種宏觀的改革邏輯[3]（P185）。最初，它體現為裁減專業的經濟管理機構或內設機構，減少微觀管理；此后，體現為財稅、金融、流通等多領域的體制改革和宏觀管理或宏觀調控的強化；發展到今天，它演變為社會治理的強化和公共服務機構的設置或調整。2018年機構改革中設立應急管理部、退役軍人事務部等就是最新的體現。

3.注重改革策略。行政體制改革總是系統謀劃，注重改革與發展、穩定的關系，與經濟體制改革、政治體制改革協調推進，體現一種漸進式改革。每一輪行政體制改革總是在中央總體謀劃下主導推動的，是和當時經濟社會發展形勢任務相適應的。在注重統一要求的同時，每次也給予地方部門改革的自主空間，鼓勵地方改革探索，中央也給以引導支持，并適時總結上升為全國性改革。改革的策略還體現在注重長遠發展與階段性目標相結合，整體推進和重點突破相結合。

三、存在的不足及未來改革重點

（一）改革存在的問題

對中國行政體制改革存在的問題學界已經有大量討論。在筆者看來，行政體制改革中存在的關鍵問題有四個。一是政府職能認識仍然不到位。思想是行動的先導，然而在轉變政府職能問題上，理論和實踐中仍然存在一定的模糊性[4]。政府過度干預經濟社會事務的現象仍然存在，對政府應當做什么和怎樣做的思考認識不充分是其中一個原因，由此導致政企關系、政社關系、政事關系并未完全理順。二是社會組織還沒有得到充分發展，也不能承接太多的公共服務職能。三是權力不規范行使時有發生，權力濫用現象仍然存在。四是改革的系統性協調性不足，許多領域的改革難以突破。

行政體制改革存在的各種問題的內在原因本質上可以歸結為三條。一是我國傳統的“官本位”思想。一些人熱衷于公務員體制，看重權力、地位和影響力。李景鵬先生對此有十分精到的論述[5]。二是既得利益。體制和組織一旦形成，就沉淀利益，要破除利益并非一件容易的事，但既得利益不能有效破除就會危害整個社會的長遠發展。三是理論認識的掣肘。在不同領域政府應當做什么和怎么做，爭議相當激烈，這也導致在改革自身設計上協調系統性不足[6]，一些制度更新緩慢，一些激勵機制乏力。

（二）今后改革重點

第一，方向和理念上聚焦于責任和公平政府。我國當前的行政仍屬于權力行政，更多的是對上負責。要建立真正對人民利益負責的政府體制，一方面，關系到政治體制改革，要進一步完善人民代表大會制度，如質詢和罷免相應官員；另一方面，在政府內部也可以加大問責力度。后者可以配合大眾參與性的民主評議進行。負責任的政府離不開發展社會組織，它們可以幫助減輕政府負擔。建設公平政府是新時代的另一項迫切要求。其關鍵是政府要約束自我利益，推出的政策要有助于社會和市場發展的環境。以簡政放權看，政府不僅僅是要給市場和社會放權，更要給市場和社會增權，使市場和社會力量與政府力量具備平等的社會地位。政府在發展社會組織體系時要注意將之納入法治化軌道，既要提供經濟扶持，也要注重監管[7]。

第二，深化事業單位改革。服務型政府不僅體現在整個政府體系以服務人民為宗旨，也體現在大量的公共服務職能事實上是由科教文衛等領域的事業單位承擔的。事業單位與其主管的政府部門所形成的行政體制性關系應當得到進一步深化，使得事業單位能真正提供人民滿意的公共服務。一方面，要在事業單位內部的人事薪酬制度、法人治理結構、去行政化等關鍵環節上發力；另一方面，也要推動更多有條件的事業單位轉制為社會組織。

第三，要深化政府內部保障激勵機制。要更進一步在行政體系內部發掘工作潛能，實現規范和激勵并重，調動公職人員干事創業的積極性。在物質方面要按公務員法的規定，建立工資正常調整機制，并考慮在整個公務員體系中實行職務職級并行管理。在精神和政治激勵上，要探索更多更好的辦法，來建立一支高素質的公務員隊伍。

第四，要深化關鍵的財政體制改革。財政規則的確立直接關系到政府各層級、各部門，以及政府與社會的利益協調，財政體制是行政體制改革中基礎性支柱。當前政府要隨著市場經濟發展和政府公共服務職能的調整，更充分地實現各級政府及政府部門事權和財權的平衡。另外，由于地方政府及部門還存在大量的預算外收入，逐利性依然在很大程度上存在。今后改革的一個重要方面是要將這些預算外收入的管理、監督都納入改革，杜絕政府自利性，增強政府公共性和透明性。

第五，整合政府信息體制，促進交流共享。要善于運用現代信息技術改造行政流程，提高科學決策水平，助力精準服務。這既促進政府效能建設，深化政務公開，也能強化與人民群眾的血肉聯系。

參考文獻：

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[6] 周志忍，徐艷晴.基于變革管理視角對三十年來機構改 革的審視[J].中國社會科學，2014，（7）：66-86+205-206.

[7] 薛瀾，李宇懷.走向國家治理現代化的政府職能轉變： 系統思維與改革取向[J].政治學研究，2014，（5）：61-70.